教师与学生的民主决策

一、教师参与决策

（一）教师参与决策的内容

教师通过教职工代表大会参与高校决策，因此教职工代表大会的职权即是教师参与决策的内容。

2012年1月1日起施行的《学校教职工代表大会规定》中第七条明确规定：“教职工代表大会的职权是：（一）听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议；（二）听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；（三）听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议；（四）讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法；（五）审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告；（六）按照有关工作规定和安排评议学校领导干部；（七）通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议；（八）讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。

（二）教职工代表大会制度存在的问题

1.对教职工代表大会的认识不到位。对教职工代表大会的作用、地位和重要性存在认识不到位的情况。首先，是个别领导缺乏对教职工代表大会制度的正确认识，认为教职工代表大会就是一种形式或者认为教职工代表大会是工会负责的事情。对教职工代表大会很多错误的认识都能在领导层找到，这在一定程度上影响了教职工代表大会的健康发展，也没办法实现高校的民主管理。其次，很多职能部门对教职工代表大会也存在错误的认识，很多部门就认为教职工代表大会就是工会的工作，会议期间自己还要配合一下参加，闭会期间对教职工大会采取漠视的态度。一旦教职工代表大会对职能部门进行监督的时候，职能部门非常反感，觉得教职工代表大会是没事找事，它无权过问自己的工作。这使得教职工代表大会的长效机制在短期内很难建立起来。再次，教职工本身对教职工代表大会也存在认识不清的情况，有的认识教职工代表大会就是走过场，根本就没实际的作用；有极少数的人过于重视教职工代表大会，认识学校的管理一切都是听教职工的，当然存在这种想法的人还在少数。但无论是哪个看法都是对教职工代表大会的职权认识不清。

2.职权弱化。尽管《学校教职工代表大会规定》明确指出了教职工代表大会拥有八项权利，但是由于领导、职能部门、教职工本身思想认识上的偏差，导致有的高校领导对教职工代表大会的领导不力；职能部门对教职工代表大会的支持不力；教职工对教职工代表大会的重视不够。这导致在实践中尽管有的学校每年都召开教职工代表大会，但会议内容却空洞无物，涉及到高校管理的一些重大事项根本就没进入到会议议题，对领导干部的评议也是走过场、对教职工利益的保护也是流于形式。教职工代表大会变成了教职工聚会、学习领导报告、唱学校发展的赞歌，如此的开会形式怎么可能发挥教职工代表大会的职权。这样的结果是职工代表大会的职权弱化，成了领导想为自己的决策披上民主外衣的一种手段，教职工代表大会可能就成了高校党委领导下的校长负责制的附庸品。

3.行政化严重。国家的规定是教职工代表大会要在党委领导下开展工作，可以想象在高校行政化的形势下，教职工代表大会极有可能成为高校政治权利的附庸品。高校内部的行政管理体制是按照行政系统的科层化体系建立的，因此高校的各职能部门也是对上负责，即对校长和党委负责，按照领导的要求和意图开展工作，因此教职工代表大会的相关机构也会表现很出行政化的趋势，工会等教职工代表大会的相关组织会认为自己是行政系统，就应该机关化、行政化、听命于领导，按照领导的要求开展各种工作。这种状态下的教职工代表大会行政化严重，根本无法代表广大教职工的利益，民主管理的权限非常有限。这种极为有限的民主管理权限，使得基层教职工基于自身制度创新的成本收益考量，不会为之付出努力。即使有数量极为有限的教职工能够抛开纯粹的成本收益判断而有勇气表达自身的利益诉求，以推动教职工代表大会制度创新，但根据集体行动的逻辑，由于“搭便车”行为的客观存在，也往往导致个别推动制度创新的行为人无法得到集体的支持，无法演绎成集体行动，从而使高效率的制度安排无从产生。

4.组织机构简单。教职工代表大会有八项职权，承担着决策、监督、权益保护等职能，这些工作涉及的面比较广，不是单靠开几天会就能够把工作做好，需要专门的机构来承担相应的职能，而且需要年富力强、管理能力强的人员来承担这些工作内容。然而在实践中只有工会是各高校都普遍设立的教职工代表大会的工作机构。而工会的发展明显跟不上教职工代表大会的发展要求。有的高校也设置教职工代表大会的工作委员会，然而委员会的成员大多是兼职的，要么是任课教师、要么是行政人员、要么是科研人员，他们的本职工作都比较忙，大多不可能高质量地完成教职工代表大会的相关工作。例如教职工代表大会其中的一个重要职能是权益保护，然而教职工代表大会下很少有设置专门的机构来负责教职工的权益保护问题，即使有的高校设置了这样的机构，其中的工作人员都缺少这方面的知识，高校也不给他们提供这方面的培训，所以这项职能也很难够保证。

（三）教职工代表大会制度的完善对策

1.校务公开是前提。教职工代表大会的职权要落实，职能要完善，首要的前提就是教职工要对高校的各项工作都有一定程度的了解，这样才能决策、才能监督、才能维护自己的权益。教职工的知情权是教职工代表大会发挥作用的一个重要因素。校务公开的目的就是要让教职工有知情权，将高校的一些政务工作通过各种途径对师生实行公开，以便听取意见。校务公开的组织领导应是在校党委领导下，由校工会或教职工代表大会的执行机构具体操作。具体做法和要求是：

（1）公开的内容：学校改革发展的重大问题：学校整体规划、学校办学指导思想、专业设置、招生分配情况、各类收费情况、校长工作报告、学校规章制度、学校大型设备购置、重大基建项目立项、重点建设项目的招标结果；学校财务问题：学校预决算、社会捐赠情况、学校财务状况，教师工资，教师福利等；教职工队伍建设：教职工，职务职称评聘工作、住房问题，校内收益分配方案，晋级情况，部分人晋升工资情况，教职工考核、评优评先进情况，公派出国人员的选派，各类基金运作情况，教职工业务进修培训等；干部廉政建设方面：学校业务招待费的使用，学校领导干部出国出境情况，学校领导干部的述职，民主评议学校干部，领导干部的收入，学校领导干部的住房等。

（2）公开的形式：会议、校内文件、校内OA、校内广播、闭路电视、教师座谈会等途径，由于每类途径的传达对象是不同的，可以根据公开的内容决定采取什么样的公开途径。例如如果要全校教职工、学生、家长等都要了解的高校管理中的内容就可以采取校内广播、闭路电视的方法。如果是需要在教师中传达的可以通过校内OA、教师座谈会等途径；如果是只需部分人员知道的，可以采取会议的形式来传达。

（3）公开的时间。可定期或不定期，必须事先通知公开的对象。

2.组织机构是基础。教职工代表大会必须有完善的组织机构才能保证职权的实现，因此要改变目前的状况，设置教职工代表大会常务委员会，其组成人员必须是全体教师选举产生，而不是上级政府任命或者校长任命的。教职工代表大会常务委员会下设民主评议委员会，主要是负责干部的评议工作，民主评议委员会需要有规范的评议内容、评议方式、评议标准、评议程序、评议结果处理等内容，从而保证对干部的评议职权健康有效地运行；劳动调解委员会，劳动调节委员会的成员要了解国家的相关法律法规，例如《劳动法》《劳动合同法》《中华人民共和国劳动合同法实施条例》《职工带薪年休假条例》，从而能够保障广大教职员工的合法权益；审计监察委员会履行相当于公司监理的职责，主要是对高校的财务问题进行监督，例如学校的收费问题、教师工资、大量基建项目等方面；执行委员会主要是就常委会的其他工作来进行具体的实施，例如平时的恳谈工作、质询工作等；高校还可以根据实际情况设置其他的常设委员会。

组织机构这里的内容还应该包括二级教职工代表大会的建立，目前高校普遍实行学院制，学院下面包括若干个系，学院与系在高校管理中的地位和作用都非常重要，尤其是随着学院制的不断改革和发展，学院在教师管理、教学、科研等方面的权力也在逐渐加大。而校一级的教职工代表大会只是针对的高校全局的工作和问题开展工作，无法对院系的工作进行监督。因此为了监督院系的权力、保证院系的工作能够顺利的开展、充分调动院系的积极性、拓展广大教职工表达建议和意见的渠道，应在院系也设置教职工代表大会，实现学校和院系教职工代表大会的良性互动，使教职工代表大会更具代表性，增进高校民主管理的水平。

3.法制化是关键。建立健全教职工代表大会的各项规章制度，从微观层面上将，高校内部应该制定《教职工代表大会实施细则》，在细则中对教职工代表大会召开的时间、召开的形式、教职工代表大会的工作职责、教职工代表大会日常工作的开展、教职工代表大会的组织机构等内容作出详细的规定，以保证教职工代表大会的各项工作有章可循。在宏观层面上，尽管国家已经出台《学校教职工代表大会规定》，但关于教职工代表大会的很多工作并没有规定清楚，因此这一规定也要不断地完善，并且不断地出台一些新的指导性的文件和规定，以保证教职工代表大会作用的充分发挥和工作的顺利开展。

4.长效的工作机制是保证。教职工代表大会制度缺乏长效机制，制约了教职工代表大会作用的发挥，应采取多种形式，努力实现教职工代表大会活动经常化。建立和完善教职工代表大会制度的长效机制，除了按照规定“定期开会，一般应每学年一次”外，还应不断创新教职工代表大会闭会期间的工作机制，如建立教职工代表大会常设主席团或执行委员会，强化其在教职工代表大会闭会期间的职能；建立教职工代表大会对学校日常工作的质询制度；建立代表提案常年制等；教职工代表大会巡视制度、旁听制度、质询制度、对话制度等。确保教职工代表大会主席团、教职工代表大会各专门委员会和教职工代表大会代表按照各自的职责，经常开展活动，有效监督高校内部权力运行。

二、学生参与决策

学生是指在校大学生。学生参与决策是指学生在高校决策中具有话语权，能够参与到大学政策的制定、执行和监督的过程中，从而维护自身权利，促进大学良性的发展。学生参与高校决策是有法律依据的，2005年教育部新修订发布的《普通高等学校学生管理规定》第四十一条就规定：“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。”

我国具有良好的学生参与的基础。首先，在政治上，党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制的新观点，社会治理就要求人民具有平等参与的机会，党和政府从政策上鼓励和支持社会各方面的参与，那么在高等教育领域也同样需要创新治理体制，开创人人参与，人人享用的和谐的大学环境；其次，在经济上，2014年5月，习近平在河南考察时指出，“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”经济“新常态”概念的提出高度概括了我国经济发展的现状，也为我国经济发展指明了方向，即要创新宏观调控机制，充分激活社会和市场的活力。这无疑为在高校决策中激活各方积极性，努力创造和谐的民主氛围奠定了经济基础；最后，在政府改革上，李克强总理提出，“政府要转变职能，简政放权。”政府在高等教育领域的退出为大学中多方利益主体尤其是学生的合理参与提供了空间。因此我国在政治、经济、政府改革的新常态为高校决策中的学生参与奠定了基础并创造了良好的外部环境。

（一）高校决策中学生参与的意义

高校决策中重视学生的意见，建立学生参与管理的机制，这无论是对学生个人，还是对学校和社会都是具有积极意义的。

1.对大学的意义。“大学”是拉丁文“universities”一词的译名，最初的大学是指学者行会，其管理自然也由学者自己来决定；尽管中世纪西方出现了教师主导管理的大学，但并没有忽视学生的作用；之后在大学管理中出现了多元利益主体，但对学生意见高度重视这一原则却始终没有发生变化。因此高校决策中重视学生参与符合大学发展的历史轨迹。

大学的核心职能是人才的培养，失去了人才的大学也就没有存在的意义。在这一核心价值的引导下我们需要创造更高的学生满意度，在学生的配合下能够使学校政策在实行的过程更顺畅，从而培养出更优秀的人才为社会服务。高校决策中的学生参与是决定这一核心职能能否实现的关键因素。

从我国高等教育发展史来看，“五四运动”以来学生始终站在政治前列，发挥着重要的作用，而在新时期我们也提出了“以人为本”的理念，其中的“人”的重要一员就是在校大学生，只有调动大学生的积极性，积极配合学校的活动，大学才能真正地实现“以人为本”“以学生为本”，可见高校决策中的学生参与是实现大学理念的有效途径。

2.对学生的意义。大学生可以通过参与管理将自己所思、所想、所要直接放映到学校政策中，这能够保证学校政策符合培养人才的需要。在表达意见的同时，大学生也能够锻炼自己，参与学校管理的前提是大学生必须具备一定的知识和能力，为了适应这一要求，大学生必然会自主的加强学习，提高自己。诚如南开大学校长龚克所言，参与学校管理对学生是“一种学习过程、一种社会体验、一种公民的民主体验、一种成长的经历和职业的准备”。其次参与学校管理能够增强大学生的责任感和集体荣誉感，大学生往往采用的代表式的参与管理方法，因此他就不是表达一个人的看法，而是他所代表的广大学生的想法；他代表的也不是他个人，而是背后的集体，在这种状况下必然能够激发大学生的潜能，培养他们为他人、为集体的公民素质。最后大学生参与学校管理也能锻炼他们的协调沟通能力，因为在参与的过程中是不需要孤军奋战的，需要的是与人合作，与学校合作。总之，高校决策中的学生参与既是大学民主办学的必然要求，也是培养新世纪所需人才的有效方法。

3.对社会的意义。当今社会比任何时候都急需高素质的人才，高素质的人才并不等同于死读课本，而是需要有知识、有能力、有集体荣誉感的复合型人才，大学生参与学校治理就能够培养他们成为这种人才，从而为和谐社会的构建创造良好的人力资源基础。

学校就是一个微型的社会，只有在学校就有这种参与的意识，才能够使民主思想深入人心，将来走向社会后有参与的意识，有服务的精神，能够积极主动、富有创造力地投入到自己的新工作中，从而实现我们国家的创新社会治理体制的目标。

（二）高校决策中学生参与存在的问题

为了弄清这一问题，我们在某大学进行了小范围访谈和问卷调查，该调查时间为2015年5月，调查对象为某大学四个年级的在校大学生。调查内容从校方对学生参与的组织情况、学生参与的渠道、学生参与的意识三个方面进行调查，共发放调查问卷137份，有效调查问卷120份，现将调查结果分析如下：

1.校方的组织工作。我国很多的法律规定中都提出了学生应参与大学管理的要求：1990年原国家教委发布的《普通高等学校学生管理规定》第五十条规定：“鼓励学生对学校工作提出批评和建议，支持学生参加学校民主管理。”《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》指出：“国家和高等院校的决策者应把学生及其需要作为关心的重点，并应将他们视为高等教育改革的主要参与者和负责人的受益者。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”这一系列的规定为高校决策中的学生参与奠定了理论基础。但实际情况是大学对学生参与工作并不是非常重视。

表6-4　你觉得你所在的学校对学生的意见重视吗？

表6-4中显示学生认为学校对学生意见不重视的比例超过了一半，为55%，而学生认为所在的学校重视学生意见的只占了15%。为了佐证这一问题，我们又设计了三个问题：你觉得学校重视学生社团在学校管理中的作用吗？你所在的学校有组织学生代表大会吗？学校行政在制定发展的重大方针与决策时，是否有征集学生进行过讨论？通过调查这三个问题的结果是：认为学校重视学生社团在学校管理中的作用的同学为24人，比例为20%；认为学校有组织学生代表大会的同学也是24人，比例为20%；而认为学校行政在制定发展的重大方针与决策时有征集学生进行过讨论的人数仅为9人，比例为7.5%。从这些数据中我们可以清楚地看到至少在学生的眼里学校并不重视学生参与管理的工作。这一方面和学校的组织工作不到位有关，另一方面学校也存在组织宣传不力的情况，例如在学校是否组织学生代表大会的问题中，有75名同学选择了不知道，比例为62.5%。

2.学生的参与意识。任何一项政策的实施都需要人的配合，高校决策中的学生参与需要学生的配合，只有学生有强烈的参与意识，主动地为学校的发展献计献策才能够充分发挥其应有的作用，否则一切都是徒劳。为了调查这一问题，我们设计了表6-5的问题，结果发现有强烈参与意识的学生只占总数的10%，而完全没意识的也只占10%，大多数的学生停留在中间状态，这既对高校决策中的学生参与提出了挑战，也给予了机会。

表6-5　你平时有参与民主管理的意识吗？

在参与意识不强的情况下，学生采取的行动也比较少，有47.5%的学生选择了很少付诸行动，而究其原因，学生的选择各种各样，如不知道怎么参与、认为参与了也没用、害怕影响自己在学校的发展、没兴趣。其中不知道怎么参与和认为参与了也没用两个选项所占的比例最高，都是在40%左右。

表6-6　你相信大学生有能力参与学校管理吗？

尽管学生的参与意识不是很强，但是学生还是比较自信的。在表6-6中我们可以看到，相信大学生有能力参与学校管理的学生为100%。其中选择非常相信的同学为27人；选择相信的同学为93人；没有一个同学认为自己没有能力参与学校管理，这给我们提高学生的参与意识奠定了良好的基础。

3.学生的参与途径。我国大学实行的是党委领导下的校长负责制，参与管理的机构有学术委员会、教职工代表大会等，因此大学内部存在政治权力、行政权力、学术权力以及民主权力。但长期以来政治权力保持其政治优势，在思想、人事等方面发挥积极作用；行政权力不断地扩张，越来越集权化；学术权力在大学“去行政化”的背景下也开始有所作为；只有民主权力在发展过程中受限，教师和学生，尤其是学生的参与权力受到挤压，参与途径单一。如表6-7所示，75%的学生选择通过社团参与学校管理，而其他选项的比例都不是很高。而在调查中只有10%的学生对社团工作是非常满意的，就是说学生对于这个他们非常认可的参与途径却是不满的。

表6-7　你通过什么渠道参与学校管理？

从常识上判断，学生应该能够通过班主任或辅导员将意见反映到学校，但是在调查中发现只有32.5%的学生认为他的意见能够通过辅导员反映到学校；30%的学生认为能够通过班主任向学校反映意见；而两者兼有的只有17.5%。从表6-7我们又能够看到学生对于学校行政部门是极其不信任的，由此也可以看出学生参与学校管理的渠道存在的诸多问题。

总之，高校决策的学生参与存在很多的问题，其中校方的重视不够，学生参与意识不强，学生参与渠道不畅是其中非常重要的问题。分析其原因：一是受我国“官本位”思想观念的影响，行政部门的权力在不断扩张的同时忽略了民主治理的发展；二是我国大学“行政化”的管理体制直接制约了学生参与管理的途径；三是学生自身的意识和能力也限制其参与到学校管理中。

（三）高校决策中的学生参与的对策分析

针对以上问题和调查所呈现的实际情况，我们可以从以下几个方面提高学生对高校决策的满意度。

1.高度重视学生参与，加强学校的组织工作。

首先，大学组织者要转变观念，改变过去“官本位”的思想，在“以人为本”上下功夫，充分认识到高校决策中的学生参与和我国目前的党委领导下的校长负责制是不冲突的，相反民主管理，尤其是学生参与能够调动各方力量，完善党委领导下的校长负责制，从而实现高等教育的跨越式发展。同时大学管理者应该看到从高等教育发展趋势上来说，世界各国的大学都非常重视学生的意见，比如，在英国剑桥大学全面负责学校运行与政策制定的校务委员会就有3名在校学生参加；哈佛大学曾经校长劳伦斯·萨默斯因就因为学生的反对而辞职的。无论是从世界高等教育的发展趋势还是我国高等教育管理理念的发展，我们都需要转变观念，促进学生的积极参与。

其次，大学管理者要从法规上保证学生参与。任何有益的尝试都相对简单，我们也可以让学生进入校务委员会，也可以给学生发言的机会，但是这会不会成为“摆设”和“形式主义”就没办法进行保证。因此我们要让学生参与成为常态，让学生在学校管理中真正有充分的发言权，就需要以一种最可靠的形式作为保证。大学章程是大学的“宪法”，我国在国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）中也提出“要加强章程建设”实现依法治校，很多高校也在进行这方面的实践，因此笔者认为为了保证学生能够真正参与民主管理，应该把学生参与的形式、内容写进章程，从而使高校决策中的学生参与有了牢固的基石。

2.加强宣传，提高学生的参与意识。

在学生心目中自己是有能力参与学校管理的，同时也有80%的学生有一定的参与意识，这些都为学生参与工作奠定了比较好的基础。

首先，应该加强宣传工作，在调查中笔者发现大多数学生还是希望能够参与到学校管理中的，只是不知道自己能参与多少，怎么参与更好。这个时候宣传工作就显得尤为重要，通过宣传能够让学生了解学校的政策，了解学生参与的途径以及参与的必要性，为他们参与学校管理奠定基础；同时在行政部门、辅导员、教师进行政策宣传的同时也能拉近和学生的距离，增强学生对他们的信任感。

其次，应该转变学生观念。在大学的治理中，多数学生认识不到自己的作用，“多达65.1%的学生认为在学校中学生的角色仅仅是被管理者”^[10]。这使得学生只能是被动地接受管理而不能主动参与管理。因此我们需要让学生转变观念，树立师生平等的意识，认识到自己是学校的一分子，学校的发展并不只是行政人员和教师的事。例如学校可以利用公共课的课堂引导学生关注时事，了解国家法律；开设选修课堂，讲解关于我国教育改革内容以及西方高校决策的经验，让学生清楚自己在高校决策中的主体地位；通过社团了解学生诉求，培训学生的参与能力。总之，充分利用各种途径，转变学生观念，让他们认识到自己是学校的主人。

3.结合传统和现代手段，拓宽学生参与渠道。

畅通学生参与学校管理渠道是保持学生参与热情的重要手段。如果学生的参与意见得不到反馈，必然会影响学生参与的积极性。网络的发达是当今社会非常重要的特征，学生与网络的联系也越来越密切，因此我们有必要在完善传统参与手段的同时，开拓现代的参与手段，双管齐下，保证学生参与的热情。

在学校管理的决策和执行阶段，学生是直接参与，因此以传统参与手段为主，例如在决策阶段召开学生代表大会征询意见、让学生成为校委员会的一员参与学校重要事务的决策；在执行阶段成立各种执行委员会辅助教职工完成学校的各项任务、支持学生社团的工作，广泛调动学生积极性。在学校管理的监督和评价阶段，除了传统的一些手段，例如校长信箱、行政部门接待日等，还可以引入各种现代化参与手段，例如建立微信平台、网络论坛等。

表6-8　学生参与渠道分析

【注释】

[1]罗云：《我国“985工程”大学党委书记素质现状调查——基于34位大学党委书记的分析》，《中国高教研究》2011年第5期。

[2]赵娜：《我国公立高校党委领导力研究》，沈阳师范大学，2013。

[3]赵娜：《我国公立高校党委领导力研究》，沈阳师范大学，2013。

[4]亨利·明茨伯格（Henry Mintzberg），全球管理界享有盛誉的管理学大师，经理角色学派的主要代表人物。

[5]马莉萍：《我国大学商学院院长职业化的链条模型研究》，天津大学，2006。

[6]马俊杰：《高校领导团队能力建设研究》，中国人民大学出版社，2010。

[7]［美］克拉克·科尔、玛丽·安盖德著，赵炬明译：《大学校长的多重生活：时间地点与性格》，广西师范大学出版社，2002。

[8]欧阳淞：《高等学校实行党委领导下的校长负责制的实践与思考》，《红旗文稿》2011年3月。

[9]王建美：《宋静波.从增强学术权力的视角透析学术委员会章程》，《现代教育科学》2012年5月。

[10]刘佳：《当前大学生政治效能感实证分析》，《中国成人教育》。