青岛科技大学课题组
一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或者65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区处于老龄化社会。截至2015年底，青岛市户籍人口数为763．59万，其中60岁及以上的人口达到157．96万，占户籍人口总数20．69%，10个区（市）中60岁及以上人口占比最高达24．30%，最低为17．57%[1]，均超过联合国的人口老龄化社会标准，并且青岛市人口老龄化具有进入时间早、老年人口基数大、发展速度快等特征。面对日益严重的养老问题，如何让老年人健康无忧地度过老年生活成为当前青岛市委、市政府迫切需要解决的民生问题之一。
通常老年人的养老方式有传统的家庭养老、机构养老、社区养老，但随着家庭结构小型化、空巢化，再加上中国传统“孝”文化影响，使得传统的家庭养老和机构养老的功能日益弱化。社区养老介于传统家庭养老和机构养老之间，让老年人住在自己家里，在得到家人照顾的同时，由社区的服务机构（场所）和人士为老年人提供上门服务或托老服务，既满足了老年人多样化的需求，又满足了老年人对家庭的依赖，是一种符合我国国情的新型养老模式。
党的十八届三中全会以来，青岛市拉开了新型城镇化建设帷幕，新型城镇化进程的核心是以人为本，解决好养老问题是新型城镇化进程的题中之意。城镇化进程是一个人口集中的过程。在这个过程中构建社区养老体系恰逢良机，有利于降低成本，提高社区养老服务效率，有利于扩大社区养老服务体系内容，提高社区养老体系服务水平。在城镇化进程中统筹兼顾提出构建社区养老体系总体思路与对策建议，做到新型城镇化与构建社区养老体系互为条件、相辅相成、相互促进，对青岛市完善养老模式和推进新型城镇化都有重要意义。本课题组深入开展社区养老体系调查，共发放调查问卷557份，组织面谈26人，以期通过调查审视青岛市社区养老体系发展中存在问题，提出完善青岛市社区养老服务体系构建的对策建议。
一、城镇化进程中青岛市社区养老体系发展状况
2006年始，青岛市试点社区养老，创新社区养老模式，实现了社区养老服务方式由单一化服务向多样化服务拓展，服务对象由传统救济对象向全体老人拓展，服务项目由单一的日常生活照料逐步向多样化服务拓展。
（一）为社区养老体系提供良好的政策扶持
2009年，青岛市被选为全国养老工作观测点和试验地。2011年起，青岛市养老服务业进入了快速发展阶段，相继出台了一系列具有标志性和里程碑意义的政策文件（表1），为社区养老体系开展提供了良好的政策扶持。2012年，青岛市政府出台了《关于进一步加快养老服务业发展的意见》，明确规定每个社区日间照料中心年运营补助5万～10万元。相关部门又相继出台了《关于加强示范性老年人日间照料中心建设和运营管理的通知》、《青岛市社区居家养老服务管理规范》等政策文件，分别对社区养老机构（场所）建设、功能设置、管理组织及职责等作了明确规定。2016年，编制发布了《青岛市养老设施发展规划（2016—2020）》，明确“十三五”期间养老设施建设目标和布局结构；出台了《青岛市民政局青岛市财政局关于社区小型养老机构建设有关事项的通知》，鼓励社会力量建设30处小型养老机构，配备专业人员，为社区居家老人提供配餐送餐、家政护理等服务。
表1 青岛市社区养老体系发展主要政策文件
（续表）
（二）注重社区养老体系资金投入，积极改善养老服务设施
青岛市社区养老的资金主要来源于三个方面：一是市财政专项拨款，即养老服务业发展专项资金。2015年，财政拨款用于老龄事务219．30万元，用于老年福利的1611．24万元。2016年，财政拨款用于老年福利的为1677．86万元，较上年增长3．97%[2]。二是福利彩票公益金。2016年，青岛市本级福彩公益资金安排项目资金30655万元，其中促进养老事业发展7119万元。三是区（市）自配。调查显示，2015年用于社区日间照料中心建设的区（市）自配资金占49%，市财政专项拨款占31%，福利彩票公益金占20%。由此可见，青岛市社区养老体系建设资金主要靠各区（市）自配资金和市财政拨款，社会流入的资金较少，筹资渠道单一。
（三）社区养老场所和机构建设不断推进
1．社区养老场所建设情况
青岛市社区养老机构或者场所主要有社区日间照料中心和社区小型养老机构两种。就青岛市社区日间照料中心建设情况来看，截至2015年底，全市建有城乡社区日间照料中心1244个，其中城市社区日间照料中心527个，农村社区日间照料中心717个，覆盖了100%的城市社区和68%的农村社区，参与活动的老人3万多名。从建设规模[3]来看，其中一级的有210个，占总数的17%，二级的有582个，占总数的47%，三级的有452，占总数的36%。从各区（市）日间照料中心建设来看，黄岛区社区日间照料中心最多，占全市社区日间照料中心总数的15%，其次是即墨市、平度市、胶州市，分别为168个、160个和154个。
2．社区养老机构建设数量情况
2016年，青岛市出台《青岛市民政局青岛市财政局关于社区小型养老机构建设有关事项的通知》，鼓励社会力量建设30处社区小型养老机构，并将社区小型养老机构界定为床位10～30张，每床平均建筑面积不低于30平方米。截至2016年10月底，全市30处社区小型养老机构中，8处已经建设完成，其中市南区1家、市北区2家、李沧区3家、平度和胶州各1家；16处已经装修完工，正在办理登记手续；另外6处正在装修改造。从床位来看，10～20张床位的小型养老机构占43．33%，21～30张小型养老机构占56．67%。从投资类型来看，公建公营的有1处，民建民营的有22处，公建民营的有4处，公＋民建民营的有3处。从承办企业类型来看，大部分是由民办非企业单位承办，一共承办28处。从功能来看，具有医养结合功能的有11处。
表2 2015年青岛市社区日间照料中心汇总分析表
（续表）
数据来源：青岛市民政局2016年数据。
表3 青岛市30处小型养老机构建设一览表
（续表）
数据来源：青岛市民政局2016年数据。
二、城镇化进程中青岛市社区养老体系发展中存在的问题
（一）政府层面
1．关键政策尚未突破或者落实不到位
在国家养老政策指引下，自2011年起，青岛市出台了一系列扶持社区养老体系发展政策文件，社区养老体系发展的环境得到了极大的改善，发展速度日益加快，但还有一些制约社区养老体系发展的关键政策尚未突破或者是落实不到位，如对于社区养老服务纠纷处理的办法或意见尚未出台。对于社区养老体系扶持政策落实不到位的问题：一是因为部分扶持政策的操作性差，具体可操作条款少；二是有些责任部门对扶持政策的规定模糊不清，导致了政策很难落实。
2．资金缺乏，筹资渠道单一
社区养老体系构建离不开大量资金支持，调查显示，青岛市80%的社区养老体系建设资金来自于区（市）自配和市财政的专项拨款，从社会流入社区养老体系建设资金很少。这种较为单一的由政府出资建设社区养老体系，一方面，给政府带来了巨大的财政压力，使得社区养老体系建设陷入资金短缺困境；另一方面，这种筹资方式具有很大的不确定性，取决于地方政府当年的财政收入和支出安排，并且不同经济发展水平的地区社区养老发展力度不同，难以进入良性循环的轨道。
3．管理机制不完善，资源整合能力差
调查结果显示，青岛市社区养老管理体系不完善，资源整合能力差，社区养老体系的组织运行机制、监督评估机制和激励机制有待建立与健全。在运行机制上，相关部门协调配合性差，社区养老体系的构建不单是民政部门的工作，还涉及老龄、人计、人社、发改、建管、卫生、财政、地税等10多个部门。部分部门对社区养老体系建设工作认识不足、重视程度不够，配合性差，缺乏大局意识。在监督机制上，未实施规范有效的社会化服务监督和系统评估方案，具体评估工作简单，随意性较大。很多政策中对监督评估未作出具体的规定。在激励机制上，社区养老服务培训机制不健全，缺乏专业的培训机构，社区养老工作人员待遇缺乏激励机制，造成从事社区养老服务业专业人才不稳定、流动性大等问题。
（二）社区养老机构（场所）层面
1．服务对象错位
社区作为老年人的主要活动场所，在老年人的养老生活中发挥着重要的作用。社区日间照料中心是为生活自理和失能半失能的日托老年人提供膳食供应、生活照料、精神慰藉、保健康复、文体娱乐等日间服务的场所。现有的社区养老机构（场所）规模较小，床位大都少于30张，相较于大型的养老机构，社区养老机构（场所）无论在安全设施的配套方面，还是专业管理人员和护理人员的配套方面都处于劣势，加之失能老人极易发生意外事故，现有的社区养老机构（场所）很难保证失能老人的安全以及为之提供较高水平的服务。
2．专业人员缺乏，素质不高
构建社区养老体系，稳定、专业的服务队伍必不可少。青岛市社区养老服务队伍存在三方面的问题：一是严重缺乏管理人员和护理人员。在被调查的40所社区养老机构（场所），管理人员平均每人管理床位数量为20张，护理人员平均每人管理床位数量10张，远远超过青岛市养老机构建设服务和管理标准规定要求[4]。二是社区养老机构（场所）管理人员和护理人员文化程度偏低。调查显示，被访社区养老机构（场所）工作人员大部分以进城务工人员为主，年龄40～49岁者占40%，具有大专及以上学历的工作人员仅占26．67%，护理专业毕业的工作人员极少。三是工资低，劳动强度大，流失率高。调查显示，60%社区机构（场所）的护理人员工资为1500～2000元，66．67%的受访者认为工资低是养老护理员离职的主要原因，60%的受访者认为劳动强度大是养老护理员离职的主要原因。
3．服务项目单一，供需错位
推行社区养老体系建设的目的是使老人居住在家中仍能享受到比较专业、全面的养老服务。但调查结果显示，青岛市很多社区养老机构（场所）没有对老年人的需求进行科学调研和分析，为老年提供较多的是健身、阅读、休息、特长培训等日常生活照料和家政服务，医疗保健服务较少，精神慰藉服务更为缺乏。接受过日间生活照料和家政服务老年人占78%，接受过精神慰藉服务老年人仅占24%。随着高龄老年人口增多，患病率上升，老年人对医疗保健、家庭护理需求大大增加，然而大部分已经投入运营的社区养老机构（场所）不具备医疗急救和提供专业护理的能力。促进社区养老与社区医疗资源双向融合，是解决社区养老服务发展薄弱的当务之急。
（三）个人和社会层面
1．老年人购买社区养老机构养老服务的整体水平不高
老年人收入是决定其是否产生购买行为的决定性因素之一，我国老年人大部分属于中低收入群体。调查显示，社区养老机构的平均收费标准为2000～3000元／月，30%被调查老年人的月收入也主要集中在2001～3000元，与社区养老机构平均收费大致相当，即老年人入住社区养老机构（场所）将花掉所有的养老金。对于农村没有养老金的老年人而言，依靠养老金支付费用入住养老机构是不可能的。
2．老年人或家属观念滞后，思想认识不到位
对于社区养老服务接受者的老年人和子女来说，受传统文化的影响，我国儒家孝道文化和“家庭养老”的观念非常浓厚，认为养老在很大程度上是家庭内部的事情，尤其在城市钢筋混凝土的结构中，邻里之间缺少交流和沟通，使得老年人难以接受外界的帮助，尤其像社区提供的公共养老服务，在一定程度上阻碍了青岛市社区养老体系发展。
3．社会力量参与养老服务氛围不浓、环境有待优化
青岛市民办养老机构无论是在数量上还是在床位数上都取得了长足的进步，但是社区力量参与社区养老、居家养老的数量、范围、内容却明显不足。很多企事业单位的人、财、物、场地不能对老年人开放。如何使社会各个层面都能发挥自身优势，在全社会营造敬老、爱老、为老的浓厚氛围，是一个迫切需要解决的问题。政府购买服务市场化、社会化发展机制尚未形成，政府、市场、社会关系尚未理顺，社会力量参与养老服务的政策制度建立、行业标准规范、监管机制建立等发展环境需进一步优化。
三、加强城镇化进程青岛市社区养老体系建设的对策建议
社区养老不仅是社会保障制度的重要方面，而且是社会主义现代化建设中精神文明建设的重要内容，社区养老体系建设的好坏直接影响到我国老年人生活的方方面面和整个社会的安定团结。要把这个社会性的工程建设好，需要充分发挥政府、社区组织和社区公众力量，构建起以政府为主导的，社会各界广泛参与、家庭成员相互支持的多元养老服务体系（图1）。
图1 社区养老体系基本框架
（一）政府层面
1．加强政策创制，督促政策落实
政府的支持作用主要表现在建立和制定相关的政策法规来推进社区养老体系构建。一要加强政策文件引导，突破限制社区养老体系发展的政策“瓶颈”，例如，逐步完善社区养老服务纠纷处理的办法或意见，构建完善的老年服务法律制度。二要督促相关政策落实到位。由政府出头，整合老龄委、民政、卫生、财政、消防等民生部门资源，建立协调推进机制，统筹解决养老机构用地、场所、消防等证件办理问题。将社区养老体系建设纳入地方政府的政绩考核体系，对执行政策不力、有政策不落地的建议追究相关领导的责任。三要在制定政策过程中符合本地的实际情况，不应盲目追求床位数量的提升，盲目新建或者是改建社区养老机构（场所），而不顾后期运营，出现政府形象工程。
2．加大财政支持力度，创新资金扶持方式
按照青岛市养老事业发展规划，专门立项年度社区养老事业经费，随着经济增长速度提高养老事业经费的幅度，保障社区养老投入的公共经费足额到位。青岛市已经出台了扶持社会力量参与社区养老体系建设办法，但因养老服务设施资金投入大、成本回收慢、经营利润低，长期运营困难，现行的政策补贴力度相对实际投入仍显不足。建议青岛市政府相关部门创新资金扶持方式，以PPP模式设立养老服务业发展投资引导资金，探索财政贴息、补助投资、贷款贴息方式。各级政府要制定有效的社区养老专项服务经费管理使用办法，定期公示资金使用情况，接受社会监督，确保资金用于社区养老事业的各项建设。
3．社区养老体系分级分类分地区管理
社区养老体系的发展是要细分的，不能单纯地以成立机构（场所）的数量、设立的床位来衡量一个地区的社区养老体系的发展水平，即使是在同一个地级市内，要对经济较发达的主要城市区域和经济欠发达的其他区域、新城区和老旧城区采取相对灵活的措施。对于青岛市经济发展较快的地区，如市南区应该降低政策门槛，大力鼓励民营资本进入养老市场，将政策和财政支持重点转移到保障低收入老龄人群的良好养老环境上。此外，经济较发达的区（市）可在满足基本物质需求的基础上，加大对老年人精神文化需求方面的投入。对于居民收入较低，经济发展相对较慢的平度市、莱西市等区（市），由于发展民办社区养老机构（场所）的市场条件还不成熟，不应盲目推进民营资本的进入，防止出现为了招商而招商，政府贴钱贴地贴人力，企业反而半死不活的现象。政府应该集中财力、物力、人力保障好公立社区养老机构（场所）的建设和发展。对于新建的城区，要严格执行《青岛市促进养老服务业发展条例》中规定的养老服务设施建设标准，按照每百户不少于20平方米的标准配套建设社区养老服务用房，并与住宅同步规划、建设、验收、交付使用。对于一些老旧城区，要新建、租赁、资源整合等多举措并行。老旧城区社会力量兴办社区养老机构（场所）难度较大，政府要更多地采取公建民营方式。政府新建养老机构或者通过租赁场地、资源整合等方式建设养老机构，然后交给专业性社会组织和企业经营。
4．健全社区养老体系监督和评估机制
完善的社区养老体系应该包括两个方面：一是针对社区养老服务对象的评估，这需要建立科学可行的养老需求评估体系。建议青岛市政府相关部门通过引进和委托中介组织开展评估工作，成立评估机构，建设评估队伍，逐步完善养老服务评估机制。二是针对社区养老服务机构（场所）的评估，通过第三方或者是政府委托的其他民办非营利机构，依据一定的科学评估体系，对社区养老服务机构（场所）内部管理、人才培养、满意度等进行全面专业化评估，评估结果面向社会公开，并将其作为政府购买养老服务项目、发放运营补贴的重要依据，确保养老服务资源得到公平、有效的利用。
（二）社区养老机构（场所）层面
1．明确服务对象，加强需求调研
一是将社区养老机构（场所）的服务对象定位于本社区、附近街区的中低收入、半失能的老年人，立足解决中低收入、半失能老年人的养老问题。二是加强市场调研和增强细分意识。老年群体是一个差异性很强的群体，不同的经济水平、文化程度、消费观念，甚至不同的区域、城乡的老年人需求都不相同。因此，老年人对养老机构的需求是多样化的，任何一个养老机构都不可能满足所有老年人的需求，建议社区养老机构（场所）将老年人划分为不同的群体，深入细致地调查老年人的需求，将机构（场所）有限的资源聚焦于自身最擅长的业务领域或者细分市场，以获取相对竞争优势。
2．构建完善的人才培养制度及梯队建设模式
社区养老机构（场所）专业的管理人员和护理人员缺乏是阻碍青岛市社区养老体系发展的重大问题，究其原因是工资低、待遇差。因此，公办、民办社区养老机构（场所）都应做到以下三点：一是改善从业人员的福利待遇、强化业务能力培训，定期为护理人员和管理人员举办培训讲座，鼓励工作人员外出学习交流，提高业务水平，激发工作人员的积极性；二是与各大职业学校和卫生专科院校建立长期合作关系，定向培育一批专业化水平高的管理人员和护理人员，吸引年轻力量进入社区养老服务事业中来；三是关注从业人员的精神和物质生活，社区养老机构（场所）除提高工作人员待遇以外，还要在精神和生活上给予工作人员支持和帮助，排解个人的心理负担和心理压力，使其将良好的精神状态和更高的职业热情投入到工作中。
3．提升管理水平，做好服务工作
一要完善管理机制，实行科学化、规范化、专业化管理。按照管理职能及服务功能合理规划，明确分工、定编、定岗、定责、定标准、定考核细则。二要完善绩效管理，建立收入与职业资格级别相匹配的薪酬激励制度和动态调整机制。对长期从事社区养老服务的工作人员，可按工作年限逐年提高年度绩效奖励水平，提高工资待遇。对于具备管理能力的，可转到管理人员序列。畅通工作人员的上升通道，从制度上保障社区养老工作人员的待遇和社会地位，提高社区养老工作人员的职业素养和业务水平。
4．与居家养老服务融合发展，走专业化、连锁化道路
整合家政服务、社区卫生、养老保障、社区服务、日间照料中心等服务设施和服务职能，清除资源分散、功能分离障碍，实现居家、社区养老服务一体化发展。借鉴上海长者照护之家的经验模式，在街道打造以社区老年人日间照料中心为主体的社区综合为老服务平台，为辖区内老年人提供全日制托管服务，为居家长者提供健康检测、上门康复等拓展性服务，为有需要的家庭提供家庭护理技能培训等援助性服务。养老服务行业是微利行业，只有通过规模经济才能实现赢利，加之养老行业竞争不断加剧，老年人消费的依赖性增加。只有做好品牌，小型化、连锁化经营，获取市场份额、提高市场竞争是机构的必然趋势。
（三）个人和社会层面
1．加强舆论引导
青岛市各街道、社区要组织力量“进门进户”，做好宣传发动工作，摸底普查辖区内老年人养老意愿，为政府提供社区养老情况的翔实信息数据，组织志愿者进社区开展为老服务活动，引导老年人和家庭子女转变养老观念。
2．鼓励社会力量支持老年人社会参与
一是企事业单位为老年人参与提供积极支持，例如，单位设立老年顾问岗位，将退休的老年人返聘到单位继续发挥余热，单位退休管理部门应组织丰富的老年活动，如短途旅游等。二是发挥社区老年协会等社会组织的作用。社区老年协会是社区老年人的精神依托组织，能便利组织老年人参与社会，发挥老年人自身价值，实现“老有所为”。三是专业社会工作者协助老年人参与社会，专业社会工作者接受过专业培训，能够指导和组织老年人参与社会活动，激发老年人的社会参与热情。
课题组组长
徐 倩 青岛科技大学
课题组成员
白春玲 青岛科技大学
常秀丽 青岛科技大学
俞皖青 青岛科技大学
张文敬 青岛科技大学
【注释】
[1]数据来源：青岛市老龄委2016年数据。
[2]数据来源：青岛市民政局社会福利事业处2016年数据。
[3]建设规模：建筑面积150～299平方米，床位不少于4张为三级；建筑面积300～749平方米，床位不少于8张为二级；建筑面积达到750平方米以上，床位不少于20张为一级。
[4]护理员与自理老人的比例为1∶10，与半自理老人的比例为1∶6，与不能自理老人的比例是1∶4。
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