彭正国 潘竞芬 厚银强
党中央下发的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，明确了新一轮西部大开发的总体战略定位。目前我国实施的国家区域发展总体战略中，与东北振兴、中部崛起和东部率先发展战略相比，西部大开发战略处于优先的位置。税收作为国家参与再分配的有效手段和宏观调控的重要工具，在西部大开发战略实施过程中发挥了重要作用。本文结合金昌市实际就西部大开发（2001—2011年）以来本地区经济税源建设进行分析，并就新一轮西部大开发本地区经济税源建设作探索性思考。
一、西部大开发（2001-2011）以来金昌市经济税源建设发展分析
（一）全市经济运行情况分析。金昌因矿设企，因企设市，是一座典型的资源型工矿城市。1981年建市，总面积9600平方公里，总人口46.4万人，是我国最大的镍钴生产基地和铂族金属提炼中心，被誉为“祖国的镍都”。
西部大开发以来，金昌市按照“工业强市”的思路，大力发展循环经济，着力改善民生，全市经济社会稳步发展,经济总量不断攀升，综合实力显著增强，11年共实现国内生产总值（GDP）1557.92亿元,年均增长18.49%。2001年以来，全市经济总量连续7年持续快速扩张，2005年跨上百亿元台阶，达到115.87亿元，2007年达到213.22亿元，标志着全市经济进入了一个新的历史阶段。当年全市规模以上实现工业增加值170.98亿元，同比增长47.98%，占GDP的80%，工业经济在全市国民经济中的主导地位完全确立。当年全市大口径财政收入50.31亿元，位列全省14个市州第2位。2008年，由于受金融危机的冲击，作为资源型工矿城市的金昌受到严重影响，全市经济在连续7年两位数增长后，增速开始放缓，全市主导工业产品镍铜等有色金属价格出现暴跌走势，导致全市经济增长也随之放缓，全年规模以上工业增速仅为5.35%，2008年全市规模以上工业实现增加值146.17亿元，2009年实现工业增加值141.48亿元。2010年，全市规模以上工业实现增加值150.11亿元，同比增长12.32%；规模以上工业销售收入实现千亿元，达到1054.24亿元，同比增长44.21%，实现利润总额29.15亿元，增长21.36%。2011年，全市实现生产总值232.75亿元，同比增长15.7%，规模以上工业实现增加值160.26亿元，同比增长17.6%，全市社会消费品零售总额43.32亿元，同比增长17.1%。
（二）国税收入完成情况分析。西部大开发以来，全市国税系统通过大力推进依法治税，实施科学化、精细化、专业化管理，税收征管质量和效率不断提高，共入库国税收入142.46亿元，年均增长9.07%。这11年总体可以分为两个阶段：第一个阶段是2001年-2007年，全市国税收入呈阶梯式增长态势。2004年税收收入突破10亿元，2006年突破20亿元,2007年突破30亿元，实现了历史性的跨越。第二个阶段是2008年-2011年，全市国税收入经历了迅速回落到缓慢回升的过程。2008年、2009年、2010年和2011年实现税收收入分别为15.83亿元、9.79亿元、10.58亿元和13.77亿元。
——从税种结构看：增值税收入所占比重较高，11年全市累计入库增值税136.35亿元，占收入总量的95.71%；消费税累计入库3774万元，占收入总量的0.26%；企业所得税累计入库22466万元，占收入总量的1.58%，个人利息所得税入库11184万元，占收入总量的0.78%；车辆购置税累计入库22906万元，占收入总量的1.61%，营业税累计入库762万元，占收入总量的0.06%。
——从所有制结构看：受企业改制、转型影响，以兼并、改制的股份制为主体的经济保持了较快增长速度，上缴税收逐年上升，占国税整体收入总量的比重由2001年的5.34%提高到2011年的75.92%；国有经济占收入的比重逐年下降，分别由2001年的80.43%下降为2011年的8.02%。
——从行业结构看：国税收入主要来源于有色、黑色、电力、化工、商业五大行业。11年来，五大行业入库税收129.99亿元，占全市国税收入的91.24%。其中:有色行业累计入库税收107.57亿元，占总收入的75.52%，电力行业累计入库税收9.64亿元，占总收入的6.76%；化工行业入库税收2.68亿元，占总收入的1.88%；批发零售业入库税收6.93亿元，占总收入的4.86%，黑色行业累计入库税收3.17亿元，占总收入的2.22%。
——从区域结构看：国税收入主要集中在工业基础比较发达的金川区和以农业经济为主的永昌县，11年来金川区累计入库128.07亿元，占全市收入的89.9%；永昌县累计入库14.39亿元，仅占全市收入的10.1%。金川区所占的比重在逐年增大，而永昌县所占的比重在逐年减少。
（三）国税收入与全市经济变动情况分析
1.税收与经济增长的相关性分析
①工业增值税与工业增加值。西部大开发以来，全市累计完成规模以上工业增加值1127.22亿元，年均增长20.33%，考虑工业品价格指数上涨因素后，现价增长13.34%；全市工业增值税完成130.60亿元，年均增长8.29%，低于工业增加值增幅12.04个百分点。
②商业增值税与社会消费品零售总额。11年来全市共实现社会消费品零售总额255.20亿元，年均增长14.72%；商业增值税完成5.75亿元，年均增长10.8%，考虑个体经营者增值税起征点调高并剔除社会消费品零售总额中餐饮、住宿业增长等因素，与相关经济增长基本适应。
③国内生产总值与税收之间的关系分析。
国内生产总值与税收相关表
单位：亿元
经济总量与税收之间的关系：根据上表的相关数据，以税收为因变量Y，以经济总量为自变量X对2001年至2011年的经济总量和税收数据进行回归分析，计算得出:经济总量与税收总额的相关系数r是0.6179，第二产业相关系数r是0.6239，第三产业相关系数r是0.7918。据此，可知整个经济与税收包括各个产业的经济与税收相关程度是比较高的。下面分析其经济增长与税收增长的一般规律。设国内生产总值（x）关于税收（y）的直线回归方程是：y=a+bx,其中，a为税收的起点值，b为国内生产总值每增加一个单位时，税收的平均增加值。经计算求出如下回归直线方程:
税收总额的回归直线方程为：y=4.0132+0.0631x第二产业的回归直线方程为：y=3.6429+0.0744x第三产业的回归直线方程为：y=0.1955+0.0374x
根据对我市经济与税收的相关性研究和直线回归分析，可以看出，我市经济增长与税收增长之间的关系很密切，即我市国内生产总值GDP每增长1亿元，税收总量将增长631万元；第二产业GDP每增长1亿元，税收将增长744万元；第三产业GDP每增长1亿元，税收将增长374万元；第一产业税收效益为0。由此可见，我市第二产业对税收贡献非常大，税收支撑作用十分明显，工业经济处于绝对主导地位。
2.宏观税负分析
分年度看，2001—2011年间，除2008年、2009年、2010年、2011年宏观税负较低外，其余年份税负水平保持高位，其中3个年度的宏观税负均高于全国、全省平均水平。
2001年—2011年国税收入与宏观税负增减变动情况一览表
单位：万元
续表
（此表税收收入中不包括车辆购置税、金融营业税）
3.骨干行业税负状况分析
有色金属冶炼及压延加工业是全市增值税的龙头行业，11年来税负有较大变动，作为其代表的金川集团公司11年来的增值税税负整体呈下降趋势，由2001的11.46%到2011年的1.02%，下降了10.44个百分点，其原因一是其外购矿石原料的增多，二是税改后矿石原料进项税税率的提高和固定资产的抵扣。
化学原料及化学制品业税负由2001年的6.70%到2011年的0.75%，下降了5.95个百分点；黑色金属冶炼及压延加工业税负由2001年的7.94%到2011年的1.07%，下降了6.87个百分点。这两个行业税负呈下降趋势的主要原因是：一是原料及主要材料价格上涨幅度大于产品销售价格涨幅，如原煤、铁矿粉、磷矿粉、电力等；二是税制因素，2009年起开始实施新的增值税暂行条例，对企业购设备类进固定资产可以抵扣进项税，企业在正常的大修、更新改造、新建项目中的固定资产可以抵扣进项税。三是国家产业政策的调整，2007年开始，国家对高耗能、高污染、高投入类产业进行限制，从出口政策、电力供应、电力价格、能耗达标等方面进行限制，使铁合金行业步入艰难经营阶段，企业处于停产、半停产状态，实现税金也出现下滑和减少。
批发和零售业税负由2001年的1.79%到2011年的1.27%，下降了0.52个百分点，税负趋于基本稳定态势。
电力生产和供应由2001年的3.66%到2011年的5.02%，上升了1.36个百分点，11间税负基本维持在3%-5%之间。
（四）税收增减的主要因素分析
1.2001年—2007年阶段分析
这一阶段，税收收入呈现阶梯式增长态势，其主要原因是：一是全市经济快速发展和工业经济增长质量的大幅度提高。从国税主体税种增值税主要来源的工业、商业环节来看，2001年，全市完成工业增加值25.17亿元，2006年，完成工业增加值116.84亿元，首次突破100亿元，2007年工业增加值172.41亿元比2001年翻了两番多；2001年，全市完成社会消费品零售总额10.97亿元，2007年达到23.6亿元。可以说，2001年以来，全市宏观经济无论从量的扩张和质的飞跃都有了一个实质性的发展，这为全市国税收入的快速增长奠定了坚实的基础。从市场需求和价格变化看，由于受国内外市场需求快速增加的带动，有色、电力、化工、建材等行业生产规模加快，全市工业生产增加和价格上涨幅度加大，尤其电镍、电铜价格5年呈阶梯式上涨态势，2006年电镍、电铜出厂价格分别比上年同期增长了95.83%和69.11%，创历史新高，有色金属价格高位运行对工业经济产生了明显的利好效应，从而带动并促进了税收的增长。二是重点企业的拉动作用。金川集团公司主产品电镍、电铜价格上涨，而且销量猛增，2001年-2007年金川集团有限公司入库增值税65.16亿元，占全市增值税总收入92.21亿元的70.66%。
2.2008—2011年阶段分析
2008年，全市国税收入急剧下跌，其主要原因是：一是全市工业经济总量下降因素。全市工业品出厂价格回落，工业品出厂价格指数为81.26%，同比下降18.74个百分点。二是税源结构因素。全系统税收收入的90%来自于有色金属行业，金融危机给实体经济造成巨大冲击，有色金属行业经营急转直下，金川公司销售收入与2007年同口径相比减收超过120亿元。过度集中的税源“牵一发而动全身”，左右全局，影响税收增长。三是价格因素。受国际金融危机影响，金川公司主产品镍、铜、钴产品价格分别比当年最高位下降66%、62%和73%。
2009年税收收入继续下行，造成税收短收的主要影响因素体现在:一是经济性减收因素。受金融危机影响，工业主导产品有色金属价格大幅下跌，导致主导企业效益下滑、税基规模缩减，规模以上工业企业经济综合效益指数95.35%，同比下降38.76个百分点，全市规模以上工业企业实现利润分别为22.12亿元，同比分别下降56.74%。二是政策性减收因素。当年政策性减税因素导致全市国税系统减收76337万元，影响全市税收进度45.19个百分点。
2010年全市税收逐渐回暖，恢复到2004年的水平，原因主要在于：一是经济总量增长。全市规模以上工业完成增加值139.22亿元，同比增长13.2%，社会消费品零售总额完成33.32亿元，同比增长13.67%。二是金川公司税收的增长，带动全市税收增长。金川集团公司入库税收68386万元，同比增长16.91%，增收9894万元。
2011年税收收入水平达到新的层面。原因主要在于：全市各级国税部门采取强有力的措施，加强征管，优化服务，为税收增长提供了有力支撑。一是加强税源监控，加大大企业税收管理力度，制订出《大企业税收核算范本》，预防纳税风险，使税源监控工作落到实处。全市最大税源企业金川公司累计入库增值税79163万元，占全市税收任务的57.47%，有力地拉动了全市税收的增长；二加强税收征管，全面推行税源专业化管理，不断夯实征管基础，征管效能进一步提升。
（五）落实西部大开发政策情况及享受税收优惠分析
西部大开发以来，税收优惠政策涉及企业所得税、农业特产税、耕地占用税、关税和进口环节增值税等税种，但享受范围最广、影响最大的是企业所得税。
2001至2011年，全市国税系统共为18户企业办理了享受西部大开发税收优惠政策减免税资格。其中：1户企业因财务核算不健全被取消资格，自2009年起改为核定征收；1户企业因2005年度西部大开发税收优惠政策适用目录变更，属于《产业结构调整指导目录（2005年版）》国家限制类产业，自2006年起停止执行西部大开发税收优惠政策。截止2011年底，共有16户企业具有西部大开发税收优惠政策减免税资格，累计减免企业所得税2291万元。
从企业享受税收优惠产业项目上看，农林业、化工、水力发电、环境保护和资源节约综合利用这四类企业是西部大开发税收优惠政策的最大受益者，合计减免企业所得税2238万元，占西部大开发减免税总额的98.69%。
从减免税户数上看，具有优惠资格户数逐年增加，从2002年的1户增加到2011年的16户。
从享受优惠企业范围上看，资源类企业相对多一些，而高新技术类企业享受优惠企业范围较窄。
从企业经营规模上看，企业销售收入基本呈逐年增长的态势，从2002年的101万元增加到2011年的173606万元，增加了1718倍。同时，企业的应纳税所得额从2004年的80万元增加到2011年的6386万元，增加了79倍。
从减免税规模上看，除了2006年甘肃电投永昌发电有限公司停止执行西部大开发税收优惠政策及2008年年底金融危机爆发的影响导致2009年企业利润降低以外，减免税基本呈逐年上升的趋势。
西部大开发税收优惠政策的实施，对促进金昌市产业结构的调整、优化和升级，引导企业投资方向起到了良好的作用。同时，还对培植壮大税源、促进企业做大做强、增强企业的发展后劲和市场竞争力方面起到了积极的作用。
二、新一轮西部大开发，金昌市经济税源建设面临的困难及存在的问题
作为一座位于西部的新兴工矿城市，全市经济税源建设面临的困难和存在的问题主要体现在三个方面：
1.税源结构单一，收入稳定性差。全市国税收入对支柱企业保持着较强的依赖性。11年来，来源金川集团公司的税收97.57亿元，占国税税收总额的68.49%，税源结构单一的特征比较明显，成为左右金昌经济与税收的软肋。与此同时，受有色产品价格变化的影响，金川集团公司的税收波动性大，从而导致整体税收的稳定性差，抵御风险的能力弱，这也突显出资源型城市经济与税收发展的独特性和制约性。
2.分产业税收呈现为两头轻，中间重的“纺锤形”态势。2001年-2011年，第一产业没有实现税款，第二产业入库税款131.1亿元，占全市总收入的比重达到92.03%，第三产业入库税款11.35亿元，占全市的总收入比重达到7.97%。
3.非公经济发展缓慢，后备税源尚未形成。从所有制经济结构分析，国税收入的95%来自于国有企业、集体企业和改制后的股份公司，尚未形成阶梯形的后备税源。近年来，非公有制经济虽有了长足发展，但仍存在总量不大、档次不高、市场竞争能力不强等问题，导致了来源于非公有制经济的税收收入比重仍然很低。2001-2011年，非公经济税收的平均比重为3.33%，2007年还不到2%，这种所有制收入结构对国税收入的持续增长不利。
三、新一轮西部大开发促进西部跨越式发展的税收政策建议
（一）西部大开发企业所得税优惠政策实践中存在的问题
由于西部地区受自然条件、人口素质、基础设施、经济发展等因素的制约，引进项目的难度大、项目的建设周期较长，政策的扶持力度偏弱。税收实践中存在以下问题：
1.西部大开发税收优惠政策涉及的主体税种单一，扶持的范围和力度也有限。现行西部大开发税收优惠政策主要集中在企业所得税、地方税等小税种上，未涉及到流转税，对同时符合多种税收优惠的项目不能叠加享受，政策扶持的范围和力度有限。同时，税收优惠政策主要采取税率优惠,实行免征或低税率优惠。这种优惠方式只对效益好、有利润的企业起作用，但对众多盈利能力弱的中小型企业的吸引力有限，效果欠佳。
2.《产业结构调整指导目录》调整更新周期过长，没有具体明细的项目说明，容易导致政府有关部门在判断企业是否符合鼓励类目录的问题上与税务部门产生分歧，不利于政策的贯彻执行。
3.西部大开发税收优惠政策主要以国家《产业结构调整目录》中鼓励类产业为指导，由于该目录是面向全国范围制定的，所以没有把西部地区的一些特色优势产业纳入鼓励类目录，而这些特色产业往往对区域经济发展具有举足轻重的作用。除了产业范围的限制，西部大开发税收优惠政策还有一个主营业务收入达到70%的比例限制，这一限制也将很多企业挡在了税收优惠的大门之外。随着企业经营和收入组成越来越多元化，这一过高的比例限制必然使得企业为享受税收优惠而放弃多元化经营战略或对辅业收入进行控制，不利于企业转变经营方式，优化产业结构，提高盈利能力和水平。
4.企业所得税优惠政策只有盈利企业才能享受到，而西部地区企业普遍盈利能力较弱，实际上难以享受优惠政策。
5.西部大开发税收优惠采用直接优惠形式，适应于那些盈利快、见效快的企业。而对西部那些投资规模大、经营周期长、见效慢的基础设施、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用不大，大部分符合税收优惠条件的企业前期未能享受优惠，容易导致投资者只投资投入少、周期短、风险小、利润高的行业，造成区域产业结构不合理，发展不协调。
（二）新一轮西部大开发有关税收政策的建议
1.为落实《国务院办公室关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，在延长西部大开发优惠政策期限的同时，适当扩大西部地区税收优惠税种，以吸引外地企业对西部地区基础设施建设等获利期较晚的项目进行投资。
2.适当将不在《产业结构调整指导目录》内的一些西部地区特色优势产业、支柱产业纳入优惠范围，在税收上优先鼓励和支持西部地区具有市场潜力和投资价值的重点产业发展，使优惠政策真正惠及西部地区更多的企业。
3.改善税收优惠的操作方式，从直接优惠为主向间接优惠为主转变。间接优惠方式主要操作方法有加速折旧、投资折扣、费用扣除、特定准备金等，既有利于降低投资风险，体现政策导向，又有利于公平竞争，保障税收收入，为西部开发建立良好的发展环境。建议对西部继续执行购买国产设备投资抵免企业所得税税收优惠政策。
4.完善相关配套政策，确保税收优惠政策落到实处。到目前为止，享受西部大开发税收优惠政策的国家鼓励类产业内资企业是指以国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录以及产业结构调整指导目录中鼓励类产业项目为主营业务的企业。建议有关部门每2年对产业结构调整指导目录进行一次修改和更新。
5.增加对新投产企业的税收优惠。为了促进西部地区基础设施建设和自然生态环境改造，投资符合国家产业结构调整和培育西部地区特色的经济，国家可对西部大开发中新投产的企业、特定行业增加税收优惠，给予政策倾斜，有效地发挥税收经济杠杆的作用。
6.应建立循环经济发展税收扶持目录，对其所得税采取按10%的低税率进行征税。
7.对落实西部大开发税收优惠造成财力的影响，相应调整下划基数和返还基数，对落实西部大开发税收优惠造成的财政减收部分，给予专项转移支付补助。同时，提高西部地区所得税地方分享比例，由现行所得税中央分成60%，地方分成40%，调整为所得税中央分成40%，地方分成60%，以调动西部地区发展经济、增加财力的积极性。
8.扩大享受优惠企业的范围，降低政策准入“门槛”，一方面可适当降低主营业务收入70%的比例限制，另一方面可对主营业务收入未达到规定比例的，按一定比例确定享受西部大开发税收优惠政策，即按企业实现全部应纳税所得额的一定比例计算可享受优惠税额。
9.建议征收排污税。金昌是一个污染较为严重的城市，由于在产品生命周期的各个阶段都会有污染物的排放，通过对水污染、大气污染、垃圾污染征收排污税，利用其对产品相对价格的影响来增强纳税人的环境意识，激励企业采用先进清洁技术和工艺防污治污，并引导消费者清洁消费；同时为基础设施和生态环境建设筹集专门资金，从而达到保护资源、提高资源使用效率、促进西部持续健康发展的目的。
作者单位：金昌市国税局
写作时间：2012.8
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