侯继宏 叶玉青
自2001年实施西部大开发战略以来，金昌市紧紧抓住这千载难逢的良好发展机遇，充分利用国家税收优惠，用足用活、不折不扣贯彻落实西部大开发税收政策，有力地促进了全市经济社会发展，“化工、机械、有色”特色产业不断增强，重点鼓励产业不断扩张，产业结构进一步优化，为构建金昌和谐社会做出了积极贡献。随着金昌市经济社会的持续较快发展，税源总量不断扩张，同时也带动了地方税收的快速增长。
一、西部大开发10年金昌市经济税源建设发展情况
1.经济税收规模、增长速度、相互关系分析
西部大开发政策实施以来，地方税收（不含农税）由2000年的1.8亿元，增至2010年的11.48亿元，10年净增9.68亿元，年均增长率为20.34%；地区生产总值由2000年的37.1亿元增至2010年的210.51亿元，10年净增173.41亿元，年均增长率为18.96%。与地区生产总值（GDP）现价增长率相比，地方税收增长率高出1.38个百分点；税收弹性系数为1.07，即GDP现价增长1%，地方税收增长1.07%。
表1 金昌市2001—2010年GDP与地方税收收入表
单位：万元、%
续表
2.经济税收增长的产业、行业及骨干税源状况分析
从各产业提供的税收分析，金昌市地方税收主要来源于第二产业和第三产业，其中第二产业税收占据主导地位，两次产业的税收比重呈“一升一降”态势。10年间，第二产业税收收入规模达到了72.12亿元，年均增长速度17.6%，占地方税收收入的比重为78.81%，其中2007年收入总量比重达到91.08%；第三产业税收收入规模达到了14.23亿元，年均增长速度19.51%。
从各行业提供的税收分析，金昌市地方税收主要来源于制造业、建筑业和采矿业，其中制造业税收占据绝对主导地位，建筑业和采矿业紧随其后。10年间，制造业税收规模达到了54.27亿元，占第二产业税收收入的75.24%、地方税收总量的59.3%，年均增长速度为16.31%；建筑业和采矿业税收规模达到了16.76亿元，占第二产业税收收入的23.24%、地方税收总量的18.31%，年均增长速度为20.62%。
表2 金昌市税收收入分产业统计表
金额单位：万元
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从骨干税源提供的税收收入分析，金昌市骨干税源企业主要分布在有色、电力等工业领域，税收比重高，对整个地税收入的影响大。从2003年纳入全市地税部门监控的骨干企业看，纳税在10亿元以上的1户，5000万元以上的1户，1000万元以上3户，这部分骨干企业8年共缴纳地方各税66.44亿元，占据了地方税收77%的份额，其中金川集团公司税61.1亿元，比重为70.76%。历史数据表明，支柱企业——金川集团公司决定着区域内地方税收的规模和增幅，一旦其生产经营形势恶化、实现税金减少，缺口将无法弥补。
表3 2003—2010年部分重点企业纳税统计表
金额单位：万元
注：金川集团公司税收包括子公司；镍都实业公司税收包含所属单位。
3.各产业、主要行业税负分析
从第二、三产业税负情况看，10年间，二、三产业税负以“波浪”型呈现，2001—2005年期间，由于第二、三产业增加值增长速度高于税收增加值，因而税负呈逐年小幅下降趋势；自2006年起呈上升趋势，2008年均值达到最高值9.6%；受全球金融危机和有色金属价格下跌影响，2009年起又呈下降趋势。由于金融危机对GDP带来的不利影响在当期即可体现出来，而对税收的影响则在稍后期才反映出来，对所得税的影响更是延后。所以，才出现二、三产业税负呈波浪形变化的现象。
表4 金昌市2001—2010年地方税收与相关经济指标资料表
计量单位：万元
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4.税收收入地区结构、特点分析
（1）税种结构。企业所得税和营业税的“双主体”特征突出，城建税、资源税和个人所得税发挥着举足轻重的作用，其他地方税总量较小，但具一定的发展潜力。西部大开发10年来，共组织地方税收91.51亿元，其中企业所得税40.94亿元，占44.74%；营业税15.32亿元，占16.74%；城建税10.3亿元，占11.25%；资源税6.6亿元，占7.18%；其他税种所占比重相对较低。
从各年度税种结构变化情况看，2004年前，企业所得税、营业税并驾齐驱位居前二，2个税种收入比重均在20%以上，城建税、资源税和个人所得税均衡发力，收入比重也达到8%以上；2005-2008年，企业所得税收入遥遥领先，收入比重均超过40%，2007年达到最高值66.11%，营业税比重略有下降，降于20%以下，2007年降至最低值9.55%，而城建税、资源税和个人所得税收入比重也呈平稳下降趋势；2009年起，受全球金融危机和有色金属价格下跌影响，企业所得税收入出现大幅度下滑，收入比重下降至2001年的水平，2010年降至最低值12%，较2007年最高值下降了54个百分点，而营业税和城建税收入比重均出现了反弹，达到了10年来的最高水平，峰值分别达到了28%和17%，城建税、资源税和个人所得税收入比重略有上升。
表5 金昌市地方税收分税种收入表
金额单位：万元
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注：地方税收指地税部门组织入库的税收收入、教育费附加、文化事业建设费和其他罚没收入四项之和。
（2）级次结构。不同的财政体制决定不同的收入级次结构，目前在区域内地方税收中，中央级和省级收入占据较高份额。2001年所得税分享体制改革前，省级收入的平均比重为24.31%，市县（区）级收入的平均比重为75.69%。2002年所得税分享体制改革后，中央级和省级收入的比重不断上升，2007年达到峰值71.11%，平均比重为56.24%；市县（区）级收入的平均比重为43.77%，其中2007年降至28.89%，为历史最低点，财政体制的调整使区域内国有大中型企业提供的税收逐步向中央和省级收入转移。2009年起，受全球金融危机和有色金属价格下跌影响，企业所得税收入出现大幅度下滑，导致中央级收入和省级收入比重大幅下降，2010年中央级收入比重降至最低值12%，中央和省级收入较2007年最高值下降了49个百分点，而营业税和城建税收入比重均出现了反弹，使得市级收入达到了10年来的最高水平，市县（区）收入比重达到了65%，较最低时期的2007年上涨了36个百分点。
表6 金昌市地方税收分级次收入表
金额单位：万元
注：地方税收指地税部门组织入库的税收收入、教育费附加、文化事业建设费和其他罚没收入四项之和。
（3）所有制结构。自2001年金川集团公司由国有企业改制为有限责任公司以来，地方税收就形成了以股份公司为主、以国有和集体企业为次、以非公经济为补充的所有制税收结构格局。近年来，股份公司税收发展较快，占地方税收的比重呈逐年上升态势，2002年比重为60.96%，2007年已上升到90.19%，5年提高了近30个百分点，平均比重为83.7%；其他类型企业税收比重呈下降趋势，2007年，国有和集体企业税收比重为6.64%，个体和私营经济税收比重为1.75%，分别较2002年下降了22个百分点和4个百分点。2009年起，受全球金融危机和有色金属价格下跌影响，企业所得税收入出现大幅度下滑，我市骨干企业金川集团公司效益下滑，导致股份公司收入比重大幅下降，2010年股份公司收入比重降至78%，较2007年最高值下降了12个百分点；其他类型企业税收比重呈小幅上升趋势，2010年，国有和集体企业税收比重为10.7%，个体和私营经济税收比重为6.67%，分别较2007年上升了4个百分点和5个百分点。
表7 金昌市税收收入分经济类型统计表
金额单位：万元
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注：税收收入仅指地税部门组织收入；2002－2006年是经修正数据。
5.经济税收增减的主要因素分析
影响经济税收增减的主要因素有以下三个：
一是经济因素。西部大开发政策实施以来，金昌市经济规模不继壮大，生产总值（GDP）现价增长率不断提高，GDP由2000年的37.1亿元增至2010年的210.51亿元，10年净增173.41亿元，年均增长率为18.96%，带来了地方税收收入的迅速增长。
二是政策因素。西部大开发税收优惠政策的实施，培育和壮大了金昌市有色金属等支柱产业，并带动了相关产业的发展，10年间，有76户（次）企业享受了西部大开发企业所得税优惠政策，优惠金额达515699万元，仅金川集团公司一家享受减免税额达到了481007万元，占全部免税额的93.27%，为金川公司扩大再生产注入了强大的活力，目前金川公司已形成年产镍13万吨、铜40万吨、钴6500吨、化工产品280万吨的综合生产能力，成为全球同类企业中生产规模大、产品种类全、产品质量优良的公司之一。作为金昌市支柱产业——金川公司的不断发展壮大，也就带来了金昌经济的快速发展。
三是征管因素。多年来，金昌市地税局坚持“税源有限，管理无限”的征管理念，建立健全税收经济分析、企业纳税评估、税源监控和税务稽查“四位一体”的横向互动机制，构建“政府主导、地税主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社会综合治税体系，实施对地方税种和涉税行为的全方位管理，推进了税收科学化、精细化进程，不断提高税收收入水平，促进地方税收应收尽收，为地方经济和社会发展提供财力保障。
6、落实西部大开发税收优惠政策情况及享受税收优惠政策的总量及分税种分析
金昌市地税局在正确贯彻执行国家税收政策的同时,转变观念，涵养税源，充分发挥税收的杠杆作用，用活用足税收优惠政策,采取积极有效的措施，贯彻落实西部大开发税收优惠政策,有效地促进了地方经济的发展。2001年至2010年，累计落实西部大开发税收优惠政策76户（文中涉及户数均包括同一企业在不同年度享受政策的累计数）,减免所得税515699万元。按年度划分：2001年1户，减免所得税6190万元；2002年3户，减免所得税7976万元；2003年9户，减免所得税17528万元；2004年10户，减免所得税51132万元；2005年12户，减免所得税58390万元；2006年14户，减免所得税125171万元；2007年3户，减免所得税202472万元；2008年11户，减免所得税41941万元；2009年6户，减免所得税1680万元；2010年7户，减免税所得税3219万元。
西部大开发税收优惠政策的落实，极大地推动了金昌市经济发展。一是培育和壮大了有色金属等支柱产业，带动了相关产业的发展。如对有色金属行业的减免税额中，仅金川集团公司减免税额就达481007万元，占全部免税额的93.27%，围绕金川公司主业发展的民营企业如金昌华德林有色金属冶金有限公司、金昌长庆金属粉末有限公司也享受到西部大开发税收优惠政策，逐步发展壮大，成为本区域的重点税源企业。二是西部大开发税收优惠政策的落实，进一步扶持了地方企业的发展，如金泥集团公司和金昌铁业集团公司，从2003年起连续享受西部大开发政策，累计减免所得税6174万元，这两户企业发展成为我市地方经济的龙头企业。三是金昌市享受西部大开发税收政策的企业涉及行业较为广泛，除有色金属和钢铁外，还涉及资源综合利用、农业、交通运输等行业，虽然这些行业减免税额总量不大，但从一定程度上体现了国家产业政策的方向，鼓励了这些产业的发展。
二、新一轮西部大开发，金昌市经济税源建设面临的困难及存在的主要问题分析
（一）现行西部大开发政策存在的主要问题
一是现行的税收优惠政策对产业导向的体现还不够。目前，西部地区迫切需要发展的是交通、能源、原材料等基础产业以及高科技产业，而现行税收优惠政策对基础产业和高科技产业的重视程度不够，对吸引外资投向这些急需发展的“瓶颈”项目的激励作用还不明显，致使没能解决西部地区产业失衡矛盾，也使西部地区的资源、科研等方面的优势也得不到充分的发挥，势必会影响西部大开发中的产业结构的调整和优化。
二是现行的税收优惠手段过于单一，优惠税种主要集中于所得税。现行税收优惠主要以直接优惠为主，多集中在降低税率、减税、免税、退税等几个方面，而允许加速折旧、投资抵扣等间接优惠方法较少，而且优惠税种也主要是所得税，这种单一的优惠形式和优惠税种也不利于西部经济的发展。而对于西部发展极其重要的投资规模大，技术水平高、经营周期长的基础设施、能源交通、农业开发、高新技术等项目的效果就不是很明显。
（二）金昌市在税源建设方面面临的困难
当前，制约金昌市地方税源建设的主要因素是经济结构和财政体制，主要表现：
一是税源结构单一，收入稳定性差。长期以来，金昌市地方税收对支柱企业保持着较强的依赖性。近5年来，金川集团公司占全市地方税收的平均比重为72.23%，2008年达到了81.5%，税源结构单一的特征非常明显。与此同时，受有色产品价格变化的影响，支柱企业税收波动性大，导致整体地方税收的稳定性差，抵御风险的能力弱，这也成为左右金昌经济与税源建设的软肋。
二是地方企业规模不大，税收贡献小。我市重点税源集中在中央、省属企业，主要分布于有色、电力、金融、保险等行业，缴纳的税收始终占据主导地位。而在地方企业中，除金化、金泥、金铁3户企业规模较大外，其余地方企业普遍存在规模不大、效益不好、竞争力不强、发展后劲不足、缴纳税收偏少等问题，这不利于地方税源的建设和发展。
三是第三产业发展缓慢，税收比重低。受地域、人口等条件的制约，我市第三产业发展相对滞后。近10年来，我市GDP总量达到了1325亿元，其中第三产业增加值208亿元，占15.69%，受经济结构的制约，我市第三产业税收总量小、比重低、发展缓慢，来源第三产业税收14.23亿元，比重为15.55%。由于第三产业发展缓慢，从而制约了地方税源的有效扩张。
四是现行财政分配体制对地方税源建设的不利影响。1994年实施分税制改革后，中央对财政的集中力度进一步加大。尤其是2001年所得税分享改革后，最具发展潜力的所得税增量的80%归中央和省级所有,地方仅得小头，使地方财力进一步降低。2008年，我市地方税收总量达到最高峰值21.88亿元，其中市县级收入6.85亿元，所占比重仅为31%。这些数据反映出区域内经济发展创造的税源多、而按财政体制划分留归地方的可用财力少。发展经济的压力、包袱、困难都在地方，但收益大部分却归中央，这种财权和事权不对称的体制对地方税源建设非常不利。
三、新一轮西部大开发，对促进西部跨越式发展，财税政策方面的意见和建议，我市在培植税源、加快发展方面应采取的措施
（一）对促进西部跨越式发展的建议
一是进一步加大对西部地区的财政转移支付力度。长期以来，西部地区的财政非常困难，自有财力规模小，收支矛盾异常尖锐。特别是像金昌市这类以中央和省级收入为主，区域内经济发展创造的税源多、而按财政体制划分留归地方的可用财力少的城市，尤其需要财政转移支付的支持。
二是继续加大西部大开发税收优惠政策实施力度，确保西部大开发税收优惠政策的连续性、稳定性。从目前情况看，西部经济在整体上还处在工业化、城镇化的初级阶段，与东部地区有较大差距且差距有所扩大。西部地区发展，应当存在一个相当长的时期。现有西部大开发税收优惠政策期限为10年，这对于西部大开发这一长期复杂的工程而言显得较短。并且，这容易导致投资者只投资投入少、周期短、风险小、利润高的行业，造成区域产业结构不合理，大开发发展不协调。因此，有必要延长西部优惠政策期限，以期开成相对稳定的区域政策性优惠吸引外地企业对西部地区基础设施建设等获利期较晚的项目进行投资。
三是进一步推进资源税政策改革，加大地方分成比例。由于受资源型、高耗能工业结构的制约,西部地区出口企业长期依赖镍、铝、铅、锌、镁、硅、铁合金等高耗能产品出口,应对国家宏观政策调控的能力较弱。建议：一是对西部地区给予区别对待和适当优惠进出口关税政策,进口的自用物资,除国家规定不予返还关税的商品外,每年在一定进口额度内的关税实行先征后返办法。同时,在西部各省设立保税区,以吸引更多的国内外投资者参与西部大开发；二是对镍矿石、铜矿石、石英矿等资源税政策由从量计征改为从价计征，使资源税随着最终产品价格变化同方向波动，价格越高，资源税(负)也越高，可以充分发挥市场调节机制主导作用，高价时政府分享企业的超额利润，低价时有效保护矿山发展。从而有利于调节产品利润和产品结构，最终调节产业结构，促进地方经济持续、平稳发展。
四是将支持和促进循环经济发展的行业或产业纳入西部大开发税收优惠范围。随着经济的快速发展，能源危机的日益加剧和全球环境的不断恶化，进一步改革和完善现有的相对单一的、非系统化的、零星的循环经济发展的税收政策就势在必行。金昌市作为资源性工矿城市，自然条件严酷、生态环境脆弱，基础设施薄弱、瓶颈制约严重；虽资源相对富集、工业基础较好，但质优价廉的资源性产品按国家指导价支持了东部沿海发达地区的发展，而当地自然环境却受到了较大影响，资源在逐年减少，由于受益在东部，损失在西部，政策支持力度不大，造成我市自我发展力度。建议按照“谁受益、谁付费”的原则，探索建立健全生态保护和资源开发的成本分摊机制，对西部地区进行补偿。
（二）加强我市税源建设的建议
经济决定税源，税源建设的主体应是各级政府。地税部门作为地方政府聚集地方财力任务的主要承担者，要服从和服务于地方经济建设，严格依法征税，努力应收尽收，不断壮大地方财力，促进税收与经济的协调发展
一是加快经济发展，夯实税源基础。税收来源于经济，离开了经济的发展，税收就成为无源之水。金昌作为一座新型的资源型城市，工业经济的主导地位不可动摇。为此，要立足实际，坚定不移地贯彻“工业强市”战略，大力发展循环经济，在做大做强第二产业的基础上，重点发展现代物流、信息、服务等新型行业，从而带动和提升第三产业发展的规模和档次，为地方税收收入的增长提供坚实的税源基础。此外，要大力发展非公经济，实现所有制经济的多元化，提高第三产业和非公经济在全部经济中的份额，促进税收增长的支撑点由单一型向多极型转变。
二是拓展税源渠道，增加地方财力。经济总量的扩张是实现地方税收增长的外延式发展，而在现有经济条件下，挖掘新的税源渠道则是做大做强地方税规模内涵式发展的根本。一是发挥区域内有色金属、无机化工、能源等比较优势，推动产业联动、企业扩张和产业链延伸，发展不同经营方式的新兴产业，提高附加价值率，促进地方经济税源的发展与壮大。二是科学确定地方税相关税种的征税范围、应税行为和标准，以适应经济社会的不断发展，使地方税涵盖经济行为的方方面面，实现公平、公正的税收调节功能，如改革城市维护建设税和教育费附加的计税依据，调整营业税、房产税、土地使用税、土地增值税等税种的范围与标准，进一步挖掘地方税的增收潜力，逐步建立以资源税和财产税为主的地方税体系，促进地方财源的稳步发展。三是针对地方税收与地方财政收入相背离的不合理现状，争取调整现行财政分配体制，从而以政策方式获取并增加财力。
三是落实税收优惠政策，培植后续税源建设。税源增长点的建设不仅在于营建，更在于扶持。近年来，国家相继出台了西部大开发、下岗再就业等一系列税收优惠政策，这些优惠政策的贯彻落实，短期看是减少了税收，但长期看则是培植了税源，增加了后续财力。因此，要转变观念，着眼长远，坚持“严格依法征税应收尽收，着力培植税源应免尽免”的税收科学发展观，用足用活各项税收优惠政策，一方面扶持企业增强发展后劲，另一方面也可涵养税源。
作者单位：金昌市地税局
写作时间：2011.9
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