关于降低纳税成本的调查与思考

关于降低纳税成本的调查与思考

易学民　李燕生

降低成本是优化服务的重要环节。过高成本直接减少社会财富，降低税企效率，间接影响纳税遵从，传导影响税收收入。随着近年电子服务广泛应用和收费价格下调，纳税成本总体呈下降趋势，本文拟以嘉峪关市2008年-2009年国地税联合纳税成本调查为例，就如何进一步降低纳税成本进行一些初步分析和思考。

一、联合纳税成本调查简况

为确保调查科学、全面、真实，此次联合调查在调查项目设计、调查对象确定、调查表发放和回收、调查数据分析等方面进行了精心布置和安排。为确保数据规范，结论可靠，根据纳税成本通说，调查仅限于遵从成本，未包含罚款、滞纳金等不遵从成本。为减少不确定性，耗费时间未折算成货币加入纳税成本，而单独为调查项目之一。为确保调查在资产规模、所有制成分、组织形式、行业等方面具有广泛代表性，程序科学，经论证，调查户数确定为200户，国地税各100户，占全市纳税人总数2.5%。为减少单一年度数据偶然性影响，便于成本变化对照，确定调查2008年—2009年两个连续年度，并以两个年度的算术平均数作为结论数据和分析基础。经多次论证、修改，调查表由序言、调查项目说明、主表三部分组成。主表第一部分为纳税人基本情况，资产规模、注册类型、行业分布等均按国标确定，资产规模0—4000万元为小型企业，4000万元—4亿元为中型企业，4亿元以上为大型企业；注册类型按所有制成分和组织结构兼顾的原则分类，由国有、股份制、私营、港澳台外资、个体户、其他等6种组成；行业参照三次产业划分和市场实况分为制造业、批发和零售业、其他行业。第二部分纳税成本按照应收应付统计，兼顾一次性费用和经常性费用，硬件费用和软件费用，设立费用和运行费用，人力费用和设备费用，内部费用和外部费用，由登记费、系统费、发票费、申报费、人工费、代理费、接待费、其他8项组成，基本能够反映目前纳税成本全貌。第三部分纳税时间由购买发票、申报纳税、准备全部申报表、其他时间4项组成。第四部分为收入与纳税额统计和意见建议征集。为考察调查设计的科学性，最后增设填表时间统计。全表共49项内容，其中成本项目18个，时间项目20个，收入税额项目4个。

调查历时1月，共回收调查表178份，回收率89%，有效调查表138份，有效率77.53%，平均填表时间52.89分钟，详情如下：

表1　有效调查表资产规模、组织结构、所属行业分布情况

说明：1.0-4000万为小型企业，4000万元-4亿元为中型企业，4亿元以上为大型企业。

2.国有指国有企业和集体企业；股份指股份有限公司、股份合作制企业；私营指私营独资企业、私营合伙企业、私营有限责任公司；外资指外商投资企业、港澳台商投资企业；个体指个体工商户；其他包括其他有限责任公司等。

3.商业指批发和零售业。

图1　有效调查表资产规模分布饼图

图2　有效调查表组织结构分布饼图

图3　有效调查表所属行业分布饼图

二、嘉峪关市纳税成本和时间简析

（一）总体情况。调查结束后，我们对回收的调查表逐份进行了双线审查，按照数据真实、填写规范的原则进行筛选，慎重确定样本企业，对部分数据进行了复核和校正，最后确定138份调查表符合统计条件，并对2008年—2009年数据进行了算术平均计算。最终数据是，嘉峪关市纳税成本率为0.16%，即每缴纳100元税款需支出成本0.16元。人工费、代理费、发票费、系统费居前4位，分别占36.63%，24.96%，17.45%，11.32%，合计占成本总额的90.36%。每户每年与纳税直接有关的时间消耗4312分钟，月均359分钟，年均购买发票17.03次，用时30.43分钟，申报18.25次，用时50.64分钟，准备全部申报表、纳税申报、其他、购买发票时间各占47%、21%、20%、12%。

图4　纳税成本分布饼图

图5　纳税时间分布饼图

（二）纳税成本分析。以下为纳税成本在不同资产规模、不同组织结构、不同行业间的分布情况。

表2　纳税成本按资产规模分布情况　　　（单位：万元）

可以看出，纳税成本与资产规模成反比，呈累退分布，规模越大，单位税额纳税成本越低。嘉峪关市小型企业纳税成本率1.34%，中型企业0.38%，大型企业0.07%，纳税成本差异率如下：小型高于中型71.64%，中型高于大型81.58%，小型高于大型94.78%。由于我市税收收入两极分化，骨干为大型企业，造成户均纳税成本与实际情况有所差异，但大型企业户均成本仍有一定参考价值。

表3　纳税成本按组织结构分布情况　　　（单位：万元）

可以看出，由于我市此次调查外资仅中国联通一家，加之所有制成分和组织结构往往决定资产规模，因此造成调查数据一定的偏离，成本在组织结构上的分布从高到低依次为，外资、个体、私营、国有、股份、其他。目前，税收优惠主要是产业优惠，税收政策执行与企业资本金来源和组织形式无直接关系。此外，不同组织形式往往形成不同的管理理念和管理模式，如对税务代理、税控设备接受程度不同，人力资源成本也有差异，这些会曲折反映出纳税成本的差异。

表4　纳税成本按所属行业分布情况　　　（单位：万元）

从上表看，批发和零售业纳税成本较高，达1.05%，其他行业0.2%，制造业最低为0.08%，批发和零售业纳税成本较高与该行业发票用量大，人力资源和代理费用支出高有直接关系。行业纳税成本差异率为：商业高于其他行业80.95%，其他行业高于制造业60%，商业高于制造业92.38%，纳税成本在行业间的不平衡非常明显。

（三）纳税时间分析。以下为纳税时间在不同规模、不同类型、不同行业间的分布情况：

表5　纳税时间按资产规模分布情况　　　（单位：分钟）

上表反映，大型企业年均购买发票30.6次，中型企业年均购买发票18.1次，小型企业年均购买发票15.28次，纳税人月均购买发票次数达1.42次，纳税人准备申报表时间较长，占总时间42%。建议改进现行发票购买政策，一是提高发票次购票量和总购票量，二是放宽纳税人持票时间。为节省购买发票和申报时间，建议增加窗口数量，减少纳税人排队时间，同时简化申报表，优化受理软件，减少办理时间。

表6　纳税时间按组织结构分布情况　　　（单位：分钟）

可以看出，虽然发票使用量与纳税人规模和行业密切相关，但调查也反映个体户领购发票次数较少，应加大个体户发票供应面，强化发票开具管理，股份制企业因财务核算工作量大，准备全部申报表所用时间也较长。

表7　纳税时间按所属行业分布情况　　　（单位：分钟）

从上表可以看出，制造业购买发票次数较多，反映该行业发票使用更加规范，其他行业（主要是服务行业）购票次数较低，应规范发票使用，杜绝应开未开等违法行为。此外，准备全部申报表时间在行业间无明显差别。

（四）纳税时间货币价值折算。为使调查结论更加具体，我们根据我省职工平均工资对纳税时间进行了货币换算。2008年—2009年我省职工年均工资22502元，折算小时工资12.33元。我市138户纳税人年纳税时间总和9919小时，货币总值122293元，户均886元，即纳税人每年用于纳税的直接时间折算人力资源价值约886元。

（五）纳税人意见建议构成分析。

表8　纳税人降低成本意见建议分布情况

可以看出，纳税人对网络办税的需求比较集中，占13%，其次是简化其他程序、增加申报窗口、国地税联合办税、简化发票购票程序、增加发票供应量、简化调查表、强化政策辅导、简化减免退税程序。建议:一是简化申报程序，优化申报表设计，简化主表，减并附表；二是简化发票手续，简版增量调价，试行网络发票；三是优化报表报送，改进软件，网络报送；四是畅通沟通渠道，提高质量，提高针对性。

（六）纳税成本与时间模型初探。纳税成本与地域面积、经济发展水平、办税网点数量、办税网点分布、前台人员配备、纳税人结构、纳税人总数、收入结构、征收软件、征管流程等具有密切关系，具有鲜明的地域性和不平衡性。我们认为，通过考察每千户纳税人拥有的办税网点数量、办税人员数量、管理人员数量，可初步建立一个简单分析模型。经统计，2008—2009年，我市每千户纳税人拥有办税网点0.25个，办税人员3.25个，管理人员11.88个，在此条件下，西部地区经济规模与发展程度均属中等、收入依赖骨干企业的中小城市，纳税成本率约为0.16%，年均时间消耗约为4312分钟，时间货币价值约为886元。

三、阻碍纳税成本降低的基本原因

成本是纳税的必然因素。成本是变动的，同税制设计、征管体系、人员素质、涉税行业发育程度、价格水平、工资水平、法治程度等都具有密切关系。成本是否合理，很难孤立的确定一个具体固定的标准，应通过不断降低而使纳税成本同一定经济发展水平保持合理与均衡。

（一）税制结构过于复杂。据统计，我国目前有19个税种。税种过多，税制复杂，增加执行税法的成本，增加征管设计的难度，增加政策解释的频率，增加纳税人理解和执行税法的难度，是目前制约纳税成本降低的一个重要因素。应该按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的既定目标，综合考虑经济水平、财政收入、征管潜力、改革力度、承受程度，不失时机进行税制改革，进一步调结构，促简化，降成本，促遵从。

（二）征管机构过于分散。分税制带来的纳税成本增加显而易见，除增加纳税人交通、通讯等直接成本外，因机构分设增加的咨询成本、沟通成本、检查成本等隐性成本更需要引起重视。应大力进行国地税在登记、纳税、检查、咨询等方面的协作，增加共同受理事项，共同处理事项，共同咨询事项，共同检查事项，通过国地税联办登记、相互委托征收、相互委托服务等进一步降低成本。

（三）征管手段需要改进。信息化、网络化、无纸化是提升办税效率，降低纳税成本的重要途径。国内外实践充分表明，顺应社会发展大规模应用网络，是降低成本的有效方式。税务机关应积极适应经济社会发展，靠前服务，超前思维，大力引导和推行网络办税，逐步建立“网络一体化”办税模式，实现登记、申报、缴税全网络办理。另一方面，应大力进行流程再造和软件优化工作，以内促外，降低成本。

（四）涉税行业需要加强。代理费用是纳税成本的一个重要方面，也是降低纳税成本的重要方向。应大力培育和发展涉税代理行业，提高从业人员素质，规范收费标准，规范服务标准。应引导涉税软件和设备行业健康发展，加强准入监管和价格监管，通过充分的良性竞争促进价格优化和服务质量提升，通过政策扶持促进行业发展壮大，不断提升软件和设备技术性能。为大力支持涉税行业发展，可在生产和应用两个环节进行政策扶持，建议生产环节实行行业税收减免，应用环节进行涉税设备抵税政策，降低设备开发和制造成本，降低使用价格，减少涉税系统推行阻力，加快推行进度，减轻纳税人负担。

（五）人员素质需要提高。提高人员素质是提高工作效率，提高政策执行准确性，提高咨询和服务质效，最终减少纳税人遵从成本的一个重要方面。应大力进行从业人员培训工作，不断提高政治素质、业务技能、政策水平、服务能力，杜绝执法错误，确保政策执行的规范性和准确性，确保政策变动在第一时间被纳税人准确理解和接受，确保纳税辅导及时准确到位，确保税企沟通畅通高效。

（六）服务平台急需优化。纳税咨询是涉税服务的重要方面，也是纳税人需求集中的环节，服务平台是否高效、权威、统一、规范，直接决定纳税成本的高低。当前，应大力整合网站、12366热线、12366短信平台等分散的纳税服务资源，精简机构，提高层次；立法支撑，明确定位；统一进口，规范回复；提高效率，确保质量。网站具有特殊优势，应发挥服务主渠道作用，并以纳税人需求为中心设计。建议学习其他行业经验，加大建立专业化的纳税服务渠道和纳税服务队伍的力度，专司纳税咨询和服务工作，以省级为单位形成统一的服务节点，最终向形成全国基本统一的咨询服务网络发展。

四、降低纳税成本的初步思考

降低纳税成本是一项复杂的社会系统工程。应根据经济社会发展水平，内外结合，把降低成本与强化征管和优化服务有机统一起来，综合配套，统筹解决。

（一）大力推行电子办税。电子网络技术对提高效率、降低成本具有不可替代的特殊作用，是降低成本的基础途径。当前制约网络办税的主要原因，一是社会总体信息化程度较低；二是网络软硬件费用、后期服务费用较高；三是从业人员知识结构无法完全满足网络办税需要；四是网络办税没有完全实现“一站式”服务，存在一定程度的脱节和重复；五是多套系统并存，“软件林立”，管理和操作成本较高；六是没有全面实现电子签名和安全认证，电子数据的有效性、安全性缺少制度保障；七是功能受限，如不能实现网络购票和自助查询。应从政策层面大力进行网络办税扶持，降低费用，增加功能，确保安全，增加网络办税对纳税人的吸引力，减少推行阻力。同时，建立完整实用的网络办税平台，大力进行思想解放和制度创新，真正实现足不出户可办理所有涉税业务，进行网络办税软件的整合升级，建成“大网络、大软件、集成化”的网络办税支撑系统。实现网络涉税软件主要由税务机关免费提供，开发功能强大的在线综合办税系统，支持在线申报和购买发票、报表报送、查询、咨询等多项功能。据介绍，上世纪90年代美国“联邦税收电子支付系统”（EFTPS）、“税收和工薪简明报告系统”（STAWRS）等工程项目，使税款的申报和支付更加及时便捷，STAWRS将原先国税局征收的雇佣税和州征收的预提税、保险税等税种合并到一张联邦和州的联合申报表中，大大减轻了雇主的纳税负担，2000年共有35个州及哥伦比亚特区的1200万纳税人在同一次电子传输中同时填报联邦和州的申报表。虽然美国的电子申报和征收系统是与美国税制相配套的，但其整体、系统、集成的思路仍具有很好的借鉴意义。我国网络申报及缴税系统也应向一体化方向发展，通过统一软件平台提供国地税兼顾、多税种申报、多事务处理、一体化咨询、自助式查询服务。此外，应积极拓展电话、短信涉税服务范围，稳定性能，保证畅通，免费使用。

（二）积极开展联合办税。无论从我们此次纳税成本调查看，还是据实分析目前纳税成本的构成情况，国地税联合办理涉税事宜，是显著降低纳税成本的一个重要环节。一是机构联合，国地税联合设立办税服务机构；二是业务联合，在联合设立办税机构的基础上，不断拓展联合办税的业务范围，在税务登记、申报纳税、税收检查、纳税咨询等方面，全面进行合作，可在委托征收税款，委托进行稽查，委托提供咨询等方面进行积极探索；三是信息联合，互通征管和服务信息。此外，建议一是通过规章进行详细立法，进一步提高国地税合作的层次；二是统一国地税生产软件技术和业务标准，统一技术架构，制订国地税信息比对标准，开发业务模块和接口，提高数据交互和比对效率。

（三）大力推进专业化管理。通过专业化管理，改变管理粗放、服务粗疏等不足。通过锻炼“内功”提高管理和服务效率，降低纳税成本。通过对口、专职服务，使纳税人全面了解税收政策，减少因政策理解偏差造成的纳税争议和行政处罚等额外成本，通过主动服务、送政策上门等降低纳税人咨询费用。专业化管理既是现阶段提高征管效率的必由之路，也是提高服务含金量，进而降低纳税成本的重要途径。

（四）全面促进优惠落实。一是政策层面，扩大行业税收优惠政策，扶持高新技术产业、基础产业、新兴产业和西部地区加快发展。二是在执行层面对纳税人因理解错误等客观原因没有实际享受税收优惠政策、扣除等，出台补救措施，改变“过期作废”的简单化处理，同时，将税收优惠落实纳入绩效考核。三是程序层面，梳理现行优惠政策享受办法，进一步严格审查、简化程序、提高效率、优化服务。如现行废旧物资经营退税程序，需经过税务、财政等多部门多层次审核，在确保执法严肃性同时，也造成了纳税人退税申请时间增加，一定程度存在降低资金运转效率等不足。

（五）涉税行业政策扶持。一是对税务设备、软件、系统制造业和供应商，在信贷、产业、税收政策上进行扶持，建议在一定时期内给予行业性税收优惠，增加投资者回报，提高行业资金实力、研发能力、自我发展能力，最终提高产品品质，降低产品价格；二是对使用税务设备，如各类税控系统、网络申报系统、网络发票系统等，确定科学的税额抵免方法，由国家财政承担部分设备推行费用，提高政策执行力和吸引力，降低使用环节成本；三是对涉税代理行业，进行政策扶持，规范行业管理，壮大行业实力，加大行业竞争，严格退出机制，提高人员素质，提高服务质量，降低服务价格。

（六）引进成本约束机制。即在税制变动、重大涉税系统推行时，将纳税成本作为重要考虑和约束因素，纳入立法建议和项目说明，科学考察政策执行对纳税人成本的影响程度，充分考虑纳税人的方便和接受程度，对纳税人旧系统与新系统的兼容性、延续性进行全面评估，避免重复建设，避免软件冲突，避免国地税各自为政，避免多头调查。将纳税成本约束作为政策制定的基本环节和软件、系统推行的基础工作，尽量提供整体、长期、接续的解决方案。

（七）持续降低收费标准。对登记费用和发票成本，进行科学核算，公开招标，价格指导。倡导通过技术手段降低相关设备制造费用和防伪措施成本，根据原材料价格变化和制造工艺发展情况，适时进行价格调整。

作者单位：嘉峪关市国税局

写作时间：2011.9