中国的“城市”定义

2.1　中国的“城市”定义

一、政治法律意义上的城市定义

从这一角度出发，我国的城市包括政府认定的建制市和建制镇。建制市是指被上级政府批准设有市一级地方政府机构的行政单位。按照其行政级别，建制市分为直辖市、地级市和县级市三种。建制镇是指被上级政府批准设有镇一级地方政府机构的行政单位。建制镇大多数由县管辖，有的则是由市辖或城市郊区所辖。

早在1955年，《国务院关于划分城乡标准的规定》就明确指出，常住人口在2000人以上，其中50%的居民为非农业人口的居民区或者常住人口不足2000人，但在1000人以上，而且其中非农业人口超过75%的地区，可以设置镇的建制。

1963年，在《中共中央、国务院关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》中，对设置镇的标准进行了修正。它要求聚居人口在3000人以上，其中非农业人口占70%以上或者聚居人口在2500人以上但不足3000人，其中非农业人口占85%以上的地区，可以设置镇的建制。

进入1980年代以后，根据我国经济社会已经发生巨大变化这一事实，国务院先后批转了民政部《关于调整建制镇标准的报告》（1984）和《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》（1986），放宽了市镇建制标准。具体来说就是：总人口在2万以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000人，可以建镇；总人口在2万以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的也可以建镇；具备建镇条件的乡，撤乡建镇后实行镇管村体制。县城非农业人口达10万以上而且占全部人口的比重超过60%，年国内生产总值超过3亿元，可以撤县设市，原来县所管辖的乡镇由市管辖。1993年国务院再次批转民政部《关于调整设市标准的报告》，有关建立市和镇的条件进一步放宽，结果撤县设市、撤乡设镇的进度大大加快。

1993年的设市标准如表1.3所示。

表1.3　1993年中国国务院制定的城市设市标准

来源：《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》，国发〔1993〕38号文件。

二、经济统计意义上的城市定义

1984年以前，我国设立市镇采用的是“切块”方式，也就是将县城内经济最发达的地域与原管辖的乡镇分离，单独设立市，镇的设置也大抵如此。统计上则直接根据建制市和镇的直接辖区的行政界限确定城乡。

1984年之后，我国设立市和镇的方式变成了“整乡设镇”和“整县设市”，这种方式所确立的市镇地域中包含了大量的农村地区，于是统计上无法根据市镇直接辖区的行政界线划分城乡。

为了克服“整乡设镇”和“整县设市”带来的城乡界限的模糊，1999年，国家统计局制定了《关于统计上划分城乡的规定（试行）》（以下简称《试行规定》），将城区范围确定为：

（1）人口密度在1500人/平方公里及以上的市辖区行政区域；

（2）人口密度不足1500人/平方公里的市辖区政府驻地，区辖其他街道办事处地域以及城区建设已经延伸到的周边建制镇（乡）的全部行政区域；

（3）不设区市政府驻地和市辖其他街道办事处地域以及城区建设已经延伸到的周边建制镇（乡）的全部行政区域。

《试行规定》将镇区范围规定为：镇政府驻地和镇辖的其他居委会地域以及城区建设已经延伸到的周边村委会地域。

《试行规定》在一定程度上解决了城乡划分标准混乱的问题，已经在第五次人口普查中试行。

三、“市区”的概念

在我国，对于城市还有一个定义：城市包括建制市或建制镇的建成区，即“市区”，市区是相对于郊区而言的，在地理景观上具有严格的城市特征。相对而言，“市区”是更能体现城乡区别的城市概念。但由于城市处于不断地发展变化之中，市区的边界不具有相对的固定性，以市区为口径的统计资料很难获得，故绝大多数研究事实上无法以“市区”的标准界定城市。

不难看出，由于在中国当前的政府结构下，县乡属城市管辖，城市统计口径模糊的问题更突出。上述国家统计局发布的《试行规定》虽在一定程度上廓清了城乡划分标准，但这一规定事实上只在城乡人口统计中应用，大量公开发表的城市社会经济数据仍同时包含下属的县乡等农村行政单位的情况。对此我们进行相关分析时必须注意并进行必要的说明或调整。