城市财政社会保障支出

4.2　城市财政社会保障支出

一、我国城市社会保障体系的主要内容

我国城镇社会保障体系的主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等项内容，其中的社会保险和城市居民最低生活保障制度是城市社会保障的核心内容。

我国的城市社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险，其中又以前三项为主。

（一）养老保险

我国的城镇养老保险由三个部分或层次组成。第一部分是基本养老保险，第二部分是企业补充养老保险，第三部分是个人储蓄性养老保险。其中后两部分开展的还不广泛，基本养老保险是城镇养老保险的主体。

基本养老保险采取的是社会统筹和个人账户相结合的部分积累养老保险制度，即现收现付制与基金制的结合。基本养老保险费由企业和个人共同缴纳。企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，个人缴费比例不超过本人缴费工资的8%。全部缴费（基本工资的8%）和企业缴费的3%计入职工个人账户^[14]。企业缴费的其余部分纳入社会统筹。对于养老金的给付，实行“老人”老办法、“中人”中办法、“新人”新办法。社会统筹部分的资金用于支付老人的退休金、中人的基础性养老金和弥补已有工龄的个人账户、新人的基础性养老金，个人账户基金用于支付中人和新人的部分养老金，具体办法是个人账户储蓄额除以120。职工达到法定退休年龄，按当地职工平均工资的20%从统筹账户中领取基础养老金，个人账户养老金一次或分次支付。

（二）失业保险

1999年国务院颁布《失业保险条例》，确定我国失业保险制度的基本原则和主要政策。我国的失业保险通过国家立法强制实施，由用人单位和职工个人共同缴纳保险费，单位缴费比例为本单位职工工资总额的2%，职工个人为本人工资收入的1%，建立失业保险基金。在失业保险基金入不敷出时，财政给予必要补贴。失业保险基金主要用于给符合条件的人员发放失业保险金、领取失业保险金期间的医疗补助金等。失业人员领取失业保险金的期限，根据失业人员失业前所在单位和本人累计缴费时间长短计算，最长期限为2年。

（三）医疗保险

1998年，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，确定了医疗保险制度改革的目标任务、基本原则和政策框架，奠定了我国多层次医疗保障体系的基础。

基本医疗保险制度引入医疗费用由单位和个人共同承担的分担机制和个人账户的约束机制，实行社会统筹和个人账户相结合的模式。医疗保险费由单位和个人共同缴纳，社会统筹部分由用人单位缴费，单位缴费比例一般为职工工资总额的6%左右，个人缴费比例一般为本人工资收入的2%左右，用人单位缴费的30%左右划入个人账户，其余部分建立统筹基金。个人账户用于支付门诊等小额费用，统筹基金用于支付住院等大额医疗费用。同时，决定还提出要逐步建立多层次医疗保障体系，实行国家公务员医疗补助方法和职工大额医疗费用补助方法，妥善解决超基本医疗保险最高支付限额以上的医疗费用；要建立社会医疗救助制度；有条件的企业可以为职工建立补充医疗保险。

（四）居民最低生活保障制度

城市居民最低生活保障制度，是政府对陷入贫困的人口实施最低生活保障的一项社会救济制度。1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，明确了城市居民最低生活保障的基本原则、基本政策和管理制度。城市居民最低生活保障制度是我国城市社会保障体系的“最后一条保障线”。它的保障对象是城市中收入低于最低生活保障标准的全部贫困人口；最低生活保障标准由市、县人民政府按照当地维持城市居民基本生活所必需的费用确定；所需资金由地方各级人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理、专款专用。同时，鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助。

城市居民最低生活保障制度开展以来的基本情况如图4.4所示，与1996年相比，2003年全国城市最低生活保障制度的保障人数增长了近25倍，2003年月人均保障水平为58元，全年各级财政共支出低保资金151亿元，其中，中央财政投入92亿元。

图4.4　最低生活保障制度开展以来保障人数情况

资料来源：民政部网站。

二、我国城市社会保障体系面临的主要问题

（一）人口老龄化的影响

人口老龄化对社会保障制度的压力是全面的。养老保险、医疗保险和失业保险都会直接受到人口老龄化的影响。

1950年代的人口激增和1980年代以来的节制生育造成我国人口老龄化的迅速到来，给我国社会保障制度造成巨大压力。与其他国家相比，我国老龄化具有两个显著特点：

1.基数大、速度快。2000年全国第五次人口普查显示，我国65岁以上人口已达到8811万，占总人口的6.96%。2004年人口抽样调查显示，这一比重已升至8.56%^[15]。我国老年人口增长速度高于世界平均水平。

2.底子薄，负担重。发达国家的人口老龄化是在人均国民收入较高水平下出现的，而且建立了较健全的养老保险体系。我国的老龄化是在人均国民收入较低的情况下出现的，2000年65岁人口占总人口的7%以上，步入老龄化社会，人均GDP也不过800美元，这迫使我国在经济还不够发达的时期解决比发达国家还严重的老龄化问题。

正因为认识到了人口老龄化对社会保障造成的压力，我国基本养老保险制度才从现收现付制转为社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式，其中个人账户部分用来缓解人口老龄化高峰时期的养老金支付压力。然而，从1998年首次出现基本养老保险收支赤字起，个人账户尽管每年名义积累在增加，实际积累却在减少。这是由于改革前的在职员工个人账户没有积累，为了保证现期的养老金支付，统筹基金和个人账户基金一直混账运行，统筹部分透支了个人账户资金，导致个人账户有名无实，到2004年底，“空账”规模累计已达近7400亿元^[16]。

医疗保险也直接受到人口老龄化的影响。据国内外的有关资料记载，人均医疗费用和年龄密切相关，一般情况下，60岁以上年龄组的医疗费用是60岁以下年龄组医疗费用的3—5倍。美国、日本以及欧洲一些国家医疗费用大幅度增长的原因，除了医疗技术发展造成的费用增加，主要是人口老龄化。1998年，我国29个省市的公费医疗统计表明，人均医疗费支出，在职人员为477元，退休人员为1247元。即便是按1998年的医疗实际费用支出计算，人口老化带来的医疗需求量发展到2025年将增加47%。

人口老龄化还直接带来劳动力市场供求关系的变化，从而影响到失业保险。我国经济发展处在产业和技术结构调整的重要时期，必然要求劳动力的产业和技术结构相应调整，而老年职工在这样的调整中处于相对不利地位，大量中老年职工过早退出就业的趋势和老龄化所要求的推迟退休年龄形成了矛盾。

（二）经济体制转轨对社会保障支出的影响

经济转轨期间会形成高失业风险。目前，国有企业和机关事业单位的改革将进一步向社会释放大量冗员。据估计，经济体制转轨所造成的体制性失业和人口自然增长，产业结构调整造成的就业压力，有可能使我国的失业率在近5年内实际达到12%—15%。这将大大增加失业保险的支付压力。

同时，失业保险的支付压力还会转变为对养老保险的压力。长期以来，我国的登记失业率不到4%，然而这却是以企业内容纳上千万下岗职工和大量提前退休为背景的。我国下岗不等于“失业”，使得大量冗员滞留在国有企业内部。据劳动部门的典型调查，一些城市领取养老保险的人员平均年龄只有50岁左右，这说明有大量人员在40岁或更早就退休了。这是把失业保险对社会的近中期压力转为养老保险对社会的长期压力。

（三）资金缺口大

由于人口老龄化、失业增加等原因，依靠企业和个人缴费远远不能满足社会保障支出的需要。根据规定，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。实际上，全国平均企业缴费率为20.37%，有的甚至达到了30%以上，远超国际上20%的警戒线。企业养老金负担沉重。

近年来，我国许多地方的社会保险基金，尤其是养老保险基金都陷入了入不敷出的境地，因此，必须由财政资金来弥补社会保障支出的缺口。

以2003年为例，当年全国基本养老保险基金收入3680亿元，其中征缴收入3044亿元，各级财政补贴基本养老保险基金530亿元，其中中央财政补贴474.3亿元。2002年全国基本养老保险基金基本养老保险基金收入3171.5亿元，其中当年征缴收入2551.4亿元，中央财政补助（资金缺口）408.2亿元^[17]。

除对社会保险基金入不敷出时的补助支出外，社会保障方面的财政支出还包括行政事业单位的基本医疗保险支出、抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费以及财政对下岗职工基本生活保障的补助支出等，这些方面的支出需求都增加很快。因此，有必要建立财政预算内社保专项基金，每年按一般预算收入的一定比例或一定额度，安排社保专项资金，专款专用，如有结余，结转下年使用，以避免财政补助的随意性。此外，为缓解财政社会保障支出的压力，研究扩大社会保险覆盖面、开征社会保障税、减持国有股补充社保基金、扩大发行彩票、扩大养老保险金的投资渠道等筹资途径，亦是十分紧迫的。