城市财政教育支出

4.3　城市财政教育支出

根据我国的政府间职能划分，各级城市政府对基础教育到高等教育乃至职业教育等各级各类教育承担着广泛的支出责任，除高等教育中央政府和省级政府亦有一定程度的参与外，其他各类教育的支出责任基本是由城市政府独立承担的。据《中国城市年鉴》（2003），教育支出占城市政府（市辖区）预算内支出的比重达到12.8%。

一、城市财政教育支出的安排

（一）教育支出总体规模的确定

我国教育支出规模确定的依据主要是国家的教育支出政策，以及地方政府制定的教育发展规划和关于教育支出的各项方针政策。

教育投入不足始终是制约我国教育事业发展的重要因素之一，而按照法律规定和政策要求，保证教育经费的增长，是解决教育投入问题的一个重要方面。《中国教育改革和发展纲要》规定，中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，切实保证教师工资和学生人均公用经费逐年有新增长。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》又以法律的形式将“三个增长”固定下来，要求各级人民政府和有关部门严格遵守，加以落实。

1980年代末1990年代初，在反复研究和进行国际比较的基础上，参照国际通用的把公共教育支出（相当于我国的财政预算内教育拨款）占国民生产总值的比例作为衡量一国政府对教育经费投入水平的主要指标的惯例，考虑到在1990年代初我国财政性教育经费已接近国民生产总值3%及世界发展中国家在1920世纪1980年代中期平均已达到4%的实际情况，并根据我国教育事业改革和发展的基本需要，国务院在《中国教育改革和发展纲要》中正式提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，20世纪末达到4%。”1995年颁布的《教育法》对此也做了相应的规定。

这样，各级政府的教育支出规模基本是参照“三个增长”的要求和占国民生产总值4%的要求确定的，尽量确保这些政策规定的教育支出规模能够实现。

（二）教育支出的具体分配

在教育支出规模已定的情况下，教育支出安排的任务就是将总支出在人员经费、公用经费、专项经费等不同支出项目，以及普通教育（包括高等教育、初等教育）、职业教育、成人教育、特殊教育等不同支出方向之间分配。

根据我国财政预算制度的要求，各单位编制人数、实有人数、离退休人数、汽车数等反映部门规模、工作量、资产与人员情况的数据，以及各类型教育支出单位的经费标准和定额是确定各单位支出水平的主要依据。由于教育发展具有连续性，当年教育支出水平基本参照上年度教育支出预算执行情况来确定，但对一些不合理因素予以剔除。

二、当前城市教育支出的主要问题

我国教育支出无论是从总量还是从结构上，目前均有不少不如人意之处。

（一）支出总量不足

自1980年代以来，我国财政性教育支出逐年稳定增长，但依然不能满足社会经济发展的需要，与国家财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%的标准还相去甚远。

以2002年为例，当年全国教育经费为5480.03亿元，其中，国家财政性教育经费为3491.40亿元，比上年增长14.21%，占当年财政支出的15.83%。国家财政性教育经费占国内生产总值（GDP）比重由上年的3.19%上升为3.41%，达1989年对此项指标进行监测以来的最高水平。然而，按国家财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%的标准，2002年国家财政性教育经费应当达到4095.92亿元，缺口达604.52亿元。与世界平均水平相比，差距亦是明显的。（见表4.2）

表4.2　1995年世界各国公共教育支出占GNP比重（%）

资料来源：《1998 World Development Indicators》。

教育支出的不足导致了教育硬件设施和软件环境的落后。许多贫穷地区还缺少中小学校舍，相当多的地方特别是一些偏远农村的中小学，其办学条件还远远没有达到教育行政部门规定的最低要求；大多数高等学校的办学条件近年来虽有较大改善，但其教学，科研实验室条件和通讯设备十分陈旧；在教师工资待遇，医疗及离退休费用方面，仍存在着一系列问题；教职工的住房问题尚未得到基本解决；有的地区拖欠中小学教师工资的情况依然相当严重。

由于教育经费不足，城乡居民日益增长的教育需求与现有教育资源相对不足的矛盾不断加剧。据1998年统计资料，全国有155万名小学毕业生、704万名初中毕业生和117万普通高中毕业生不能升入高一级的学校学习，而家长们绝大多数希望自己的子女能够接受高等教育。目前，人均GNP在10000美元以上的高收入国家人口预期受教育年限为14年。而中国国民平均受教育年限仅为8年左右，与世界平均水平相差3年，只是略高于低收入国家的平均水平。

因此，保障经费供给，加大教育投入是我国当前教育方面须解决的首要问题。

（二）教育支出的使用效益有待提高

在现阶段我国教育支出严重短缺的基础上，同时存在着使用效益不高的问题。一些学校的师生比不尽合理，学校行政和后勤管理人员过多，造成学校人员经费支出比重普遍过大和教育支出的浪费。除此之外，不少学校的教学仪器，设备和图书资料利用率不高，重复建设，低水平重复，追求“小而全”和外延发展的现象仍然存在。一些学校的办学质量不够理想，这实质上也是一种浪费。

同时，在教育支出使用管理方面，也有不少问题。“重分配轻管理”、“重数量轻效益”的现象普遍存在，对教育支出的审计与监督的力度不够，一些教育部门和学校内财务管理制度不健全，浪费与不合理开支的现象也时有发生。

（三）教育支出结构不合理

如前所述，基础教育和高等教育在利益外溢程度上是有差别的：现代社会中，成员所受的基础教育达到和保持某一水准，是社会整体发展的必要条件，所以基础教育具有更多的外部收益。而高等教育与社会成员就业状况和未来收入的关联度更为明显，其利益更多地体现为受教育者的个人收益。在我国走向社会主义市场经济的进程中，这两种教育的性质差异越来越明显，因而政府在提高对教育投入的同时，应重视合理把握其结构的问题。从理论上讲，政府应在基础教育中起主导作用，而在高等教育中起辅助、推动、引导作用。

然而，我国现实情况却是相反，如表4.3，多年来我国生均预算内教育经费高等教育均远远高于初等教育。一方面，政府教育支出中把大量财力投入高等教育领域，另一方面，在政府应承担主要责任的九年义务教育领域，近年城乡小学、初中普遍出现了以多种形式提高收费的现象。据统计，自1989年问世，民间的“希望工程”在15年的时间里累计资助258万贫困青少年完成了学业，同时改造和新建了1.1万所希望小学^[18]，但仍有大量的失学儿童得不到救助。可见，我国的政府教育支出结构不合理问题比较突出。

表4.3　我国各级教育生均预算内教育经费支出情况比较

注：本表预算内教育经费指预算内教育事业费支出和公用经费支出之和，各级教育所对应的数值为其经费支出相当于普通小学的经费支出的倍数。

资料来源：1993—2003历年《全国教育经费执行情况统计公告》，教育部，国家统计局。

三、改善城市教育支出的对策

总结上述种种问题，可以看到目前我国的教育支出状况不利于全民整体素质的提高，难以适应21世纪国际激烈竞争的要求，调整教育支出政策已成为当务之急，其基本思路是：加大对教育领域的支出，实现基础教育和高等教育支出的均衡发展，改善教育支出的效率。

（一）加大对教育支出的投入

教育支出的增加很大程度上由财政实力决定，而财政实力的壮大从根本上讲又依赖于国家经济增长、国民收入的提高，但我国现行制度也大有改进余地，主要有以下几种方法。

1.清理预算外收支，统一财政管理。对于合理的收费，凡属于规定费、使用费性质的应在费用的征收、上缴、使用上予以规范；凡属于具有税收性质的应改费为税，纳入预算内管理。通过规范各种税外收费项目纳入财政预算后，我国财政收入占GNP的比例可望大幅度提高，从中拿出一部分资金用于教育，4%的实现就有了基础。

2.发行教育公债。教育支出是一项多代受益的投资，发行教育公债使教育支出在若干代人中分摊，符合公平和受益原则，国际上也不乏这种做法。所以不失为一条缓解财力不足、开发教育财源的新思路。发行教育公债的资金应专款专用，尤其是用于教育基本建设。

3.切实抓好教育税费征收。我国教育费附加作为流转税的附加税，其漏征、少征面非常大，一些地方至今尚未开征。教育税费的征收是保证教育经费来源最稳定的一条渠道。教育税费的征收牵涉到税收征管这一系统工程，与居民纳税意识、税收征管水平、税收法制建设等都有关系，需要纳税人的自觉自主及各部门的互相配合。

（二）优化教育投入结构

为了把有限的教育资金用在刀刃上，政府应明确义务教育在教育经费中的优先地位，将教育经费的增量主要用于义务教育。而非义务教育尤其是高等教育则引进市场机制，实行全社会参与战略，采取自费与政府补助相结合的办法。整个非义务教育阶段缴费上学的力度，随着公民收入水平的提高、学生个人和家庭承受能力的增强，将进一步扩大。同时，建立教育储蓄、贷学金、奖学金、助学金、特困生补助、勤工俭学等配套措施。表4.3表明，近年来，我国财政教育投入结构不合理的问题已有所缓解。

（三）动用社会力量，广开办学渠道

为多方筹集教育资金，改善教育质量，有必要充分发挥各方面的办学积极性，鼓励个人、团体、行业、企事业单位自筹资金依法办学。学前教育、成人教育和职业技术教育，应主要由社会力量来办；普通高中教育，要尽快实现办学主体的多样化；在高等教育方面，要允许并积极鼓励社会力量参与，逐步形成新的办学格局。通过改革，逐步改变“公立学校”一统天下的局面，有利于解决当前在经费投入体制等方面存在的各种问题和矛盾。