典型的环境政策

1.2　典型的环境政策

显然，愈来愈严重的城市环境问题早已到了全社会必须正视，必须采取有效措施来加以解决的程度。如本书第二章所述，理论上虽然有应对环境问题的“科斯手段”，这一手段奏效的范围是十分有限的，为了有效抑制环境污染，必须引入政府干预。近年来，随着可持续发展的观念日益深入人心，治理污染、保护环境已成为各国政府的重要政策目标。

鉴于与水污染、大气污染等城市环境问题相关的成本外部化往往超出城市辖区范围，相应的治理污染的收益会大量溢出到其他辖区，出于对本辖区利益的考虑，城市政府一般不会采取充分的环境改善措施。因此，涉及地理范围较广的环境政策应以中央或州（省）政府为主导，城市政府主要承担具体实施的责任。而当治理污染涉及的地理范围限于一个城市的辖区时（如垃圾处理），则应由城市政府承担政策制定到实施的全面的责任。

实践中，环境政策一般是以控制排污量为切入点的，典型的环境保护政策措施有排污收费、排污权交易制度、补贴、直接管制政策等，本节先对各类环境政策进行总体上的介绍和评析，以下两节详细讨论治理环境污染的财政手段——环境税（费）。

一、排污收费和补贴

排污收费是指为了达到既定的环境目标，向污染物的排放者根据污染物的排放量征收一定的费用（税收）。污染企业面对这些税费，一方面可能缩减产量，另一方面可能采取措施控制污染，这都有助于环境质量的改善。以下主要讨论排污费促进企业控制污染的效果。

消除污染是要付出成本的，在一定的产出水平下，污染减少越多，所费成本也越多。同时污染水平的减少将导致他人承担的社会成本的降低，这就是消除污染的收益。显然，实现最有效率的污染控制水平（这同时也决定了最有效率的污染物排放量）要求污染控制的边际社会收益等于边际社会成本。

如图7.1所示，假定污染控制的边际成本是上升的，而污染的边际社会成本（即污染控制的边际收益）不变。如果向厂商征收f水平的排污费，即收费水平恰等于污染的边际社会成本，则厂商将选择最有效率的控制污染的支出水平，实现最优排放量Q^*。当然，厂商亦将选择最有效率（成本最省）的污染控制方法，这不仅包括直接购买污染控制设备，还包括改换投入品及其他生产流程的改进。

图7.1　排污收费

排污费（税）是应用较为普遍的一种环境政策，特别是在以OECD国家为代表的发达国家。我们将在本章第二、第三节对包括排污费在内的环境税进行更详尽的探讨。

为了控制污染排放，政府亦可以对污染治理实施补贴。如图7.1，如果企业每减少1单位的排污量，即可得到一份f水平的补贴，那么对于厂商来说，当治污的边际成本大于补贴时，他可能放弃补贴而继续排污，而当治污的边际成本小于补贴时，他将领取补贴而减少排污，最终他将自觉地将排污量调整到治污的边际成本等于单位补贴额的水平上，即Q^*。当每减排污染物一个单位得到的补贴额等于污染控制的边际社会收益（即污染的边际社会成本）时，补贴可以和排污收费取得相同的政策效果。

尽管补贴政策可以收到一定的控制污染排放的效果，但这一政策在实践中的应用相对较为有限，部分原因是补贴意味着承认污染企业的排污权，对此公众较难接受。

二、直接管制

直接管制手段，又称“规章限制”手段或“命令与控制手段”，包括发放许可证、颁布环境标准和禁令等。政府通过规定污染物排放标准或相关的投入品及生产流程，可以直接达到控制污染的效果。相对来说，排污量管制比投入品及生产流程管制更为理想，因为社会关注的是污染水平而非污染是怎样形成的。

管制是一种传统的环境保护政策。以水污染治理为例，英国早在1876年就颁布了世界上第一部水环境保护法规，“河流污染防止法”，此后又陆续颁布了一系列法令，用行政和法律的手段强制性地控制污染，对违反规定者给予较重的处罚和罚款。例如根据1974年的“污染控制法”，对于非法引起水污染的行为，地方法院有权判处3个月的监禁或100英镑的罚款或两者兼有，高级法院有权判处两年的监禁或不受限制的罚款或两者兼有。英国用管制方法治理水污染取得了明显的成效，在1970年代末1980年代初时，全国河流总长的90.8%已无重污染，75%的非潮汐河流及50%的潮汐河流已无污染，93%的河流可养鱼。

管制方法的优点体现为在环境效果方面存在着较大的确定性，但由于政府很难获得不同企业污染控制成本的信息，在实践中大都对不同企业规定统一的排污标准，从而只能侧重考虑环境目标，而无法同时实现污染控制成本的节省，造成资源配置的低效率。以下以收费与管制手段的对比为例，说明管制手段相对于其他环境政策措施的局限性。

如图7.2，假定有一个由三处污染源1、2、3组成的环境系统，1、2、3三个污染者治理污染的技术水平不同，在处理同量污染物时污染者1的边际治理成本最低，污染者2居中，而污染者3的边际治理成本最高。

为达到总排放量减少一定水平的目的，如采取管制的办法，即对各个污染者规定统一的排放标准X，则污染者1、2、3的污染治理成本分别为XBC、XEF、XMP的面积。如果实行排污收费的办法，把排污收费标准规定为T，设此时总的排污量恰好减少到期望的水平，三个污染者的排污量将分别为X₁、X₂（＝X）、X₃，污染治理成本分别为X₁AC、X₂EF、X₃NP的面积。

图7.2　统一标准管制政策的局限性

在收费的情况下，各污染者会对排污量进行调节，直到边际治理成本与收费标准相等，于是，所有污染源的边际治理成本一致。然而，此时只有污染者2的排污量恰等于统一排污标准X；污染者1治理污染的技术水平最高，在排污费为T时，其排污量X₁低于统一排放标准X；而污染者3的技术水平最差，其排污量X₃高于排放标准X。根据假定，采用管制和收费手段去除污染物的总量是相同的，污染者3超过标准多排放污染物的量（X₃－X）应与污染者1低于标准少排放的量（X－X₁）相等。但是，很明显，与采用统一排放标准相比较，污染者1增加的治理成本（XX₁AB的面积）小于污染者3减少的治理成本（X₃XMN的面积）。这说明，对一个环境系统来说，由于各污染源的边际治理成本往往不同，采用排污收费制度可比统一排放标准以更经济的方式达到相同的环境质量要求，即在给定的总排污水平下，统一标准管制手段下的总污染控制成本，总是要高于排污收费手段下的总污染控制成本。

可见，由于政府环境政策当局不能清楚了解不同企业的污染治理成本，只能采用统一排污标准的办法，管制政策无法实现总体的治理污染成本最小。收费的办法通过对污染的间接控制，则可纠正这一缺陷。因此，管制虽然是一种传统的环境保护政策，当今世界各国却在尽可能减少这种政策的采用，而努力以其他发挥市场机制作用的方法来代替它。

三、排污权交易制度

政府为达到既定的环境目标，并实现污染控制支出的最优水平，亦可采取发放许可证并允许许可证在排污企业之间交易的办法，这就是排污权交易制度。

假定在一个环境系统内有两个污染源——A企业和B企业。如图7.3，MC_A和MC_B分别是A、B两家企业控制污染的边际成本曲线，在没有任何干预的情况下，它们的排污量分别为300单位和250单位。若污染的边际社会成本（污染控制的边际收益）为30，应向企业就每单位的排污量征收数量为30的排污费。当厂商承担排污费时，他们会将排污量调整到使治理污染的边际成本等于排污价格（因为排污价格就是厂商治理污染的边际收益），从而实现最优的总排污量，此例中，A企业排污150单位，B企业排污50单位，总排污量为200单位。

图7.3　排污权交易制度

如果政府已确定环境政策的目标就是将排污量控制在200单位以内，则亦可采用排污权交易制度。政府可以向两家企业发放总量为200单位的排污许可证，让每一企业拥有排污100单位的权力，并允许这种许可证在市场上交易。因为当只能排污100单位时，A企业和B企业治污的边际成本不同，于是A、B企业之间将有自愿的交易发生，A企业将向B企业购买排污许可证，直到两个企业的治污边际成本相等，这时的成交价格为每单位排污许可证30元，共有面值50单位的许可证从B企业转移至A企业。

可见，在理想的假定下，排污权交易制度和排污收费实现了相同的污染控制效果，并且同样实现了污染治理成本的节省。

美国于1970年代开始将排污权交易制度付诸实施，在三十年左右的时间里，美国国家环保局（EPA）、加利福尼亚、康涅狄格等州和一些地区性、地方性环保机构接连推出各种针对大气污染物、水体污染物的排污交易计划，当前这一制度已发展为美国最重要的环境经济政策^[1]。

在美国已经实施或正在实施的排污交易计划中，EPA的排污权交易计划、酸雨计划和加州南部的RECLAIM计划较为典型，影响也较大。

美国国家环保局（EPA）从1974年开始排污权交易的试点，该项计划是作为清洁空气法案的一个组成部分为改善地方空气质量而实施的。按照这一计划，排放量低于法定标准的企业可获得排污削减信用（Emission Reduction Credits，ERCs），排污削减信用可以用来补偿企业内部其他污染源的超标排放或者与其他企业进行交易，还可以储存起来，在将来用于公司的扩建计划或者出售给其他公司。具有排污要求的新办企业只有取得排污削减信用才能得以设立。这一计划主要是在政府的协调下，进行一些局部或区域的交易。

1982年，经里根政府批准，EPA颁发了“排污交易政策报告书”。这份报告书允许美国各州建立“排污交易系统”，在这个交易系统中，同类工业部门和同一区域中各工业部门可进行排污削减量的交易，“污染物排放削减信用”是交易中的媒介和通货，排放削减信用可以贮存和流通。1986年12月，美国EPA又颁发了“排污交易政策的总结报告书”，全面阐述了排污交易政策及其一般原则，同时还为排污交易制定了具体的交易规模和准则。该报告书于1988年12月生效实施。至此排污权交易计划以立法的方式确定下来，由于并未强制要求各州采用这一计划，其前景的不确定性使许多企业不愿意参与，实际上只有杜邦公司等少数企业实施了排污削减信用的交易。然而，排污权交易市场毕竟发展起来了，并且在市场规模很小的情况下仍然节省了50亿到120亿美元的治理费用。^[2]

1990年，美国国会通过了《清洁空气法》修正案，推出二氧化硫排污交易计划，亦被称为“酸雨计划”。这是一项真正以市场为导向的环境经济政策，实施范围也涵盖了全国。该计划的目标是以1980年为基础，每年削减二氧化硫排放量100万吨。第一阶段从1995年开始，主要针对美国密西西比河东部排放最为集中110个电厂的263个单元；第二阶段，从2000年开始，将其余的排污单元亦纳入计划。EPA根据历史上的有关指标，每年向各个排污单元分配一定的允许排放量（Allowance）。企业只能在允许排放量的限额内进行排污，否则将被处以每吨2000美元的罚款，富余的允许排放量可以买卖或储存。酸雨计划实施的初期，交易并不活跃，但这种状况很快就有所改善，随着时间的推移，交易规模迅速扩大。数据显示，二氧化硫排污权交易政策有效地保证了环境目标的实现，参加二氧化硫排污权交易的电厂1995年二氧化硫的排放量比1990年减少了45%，而没有参加交易体系的电厂1995年比1990年排放二氧化硫增长了12%。美国国家环保局在排污权交易政策实施之前预测，要达到控制排放的目标，若不实施交易政策每年的治理费用约为50亿美元，而排污权交易实施后实际费用每年只有20亿美元^[3]。

RECLAIM计划（Regional Clean Air Incentives Market）是在加利福尼亚州南部地区实施的区域性的排污交易计划，于1994年1月开始实施，其目的是达到联邦和州规定的洛杉矶地区二氧化硫和氮氧化物排放的环境质量标准。1990年以来每年的二氧化硫和氮氧化物排放量在4吨以上的固定污染源被纳入这一计划，包括390个氮氧化物的污染源和65个二氧化硫的污染源。排污权的初始分配也是依据历史上的有关指标，并且尽可能反映企业的一般生产水平，不受经济衰退等不确定因素的影响。向各个企业发放的排污权逐年减少，以实现到2003年总体污染物削减75%的目标。为了鼓励交易，在政策开始实施的1994年，对于企业持有的排污权收取一定的费用——排污费，对于未能按期达标排放的企业并不马上进行罚款，而是给予60天的宽限期以便企业在这一期间设法购买排污权。这一计划实施后的交易十分活跃，到1997年12月，共交易1200次，涉及24.4万吨二氧化硫和氮氧化物的排放权。交易价格远远低于预期值，反映出这一计划达到了较好的降低总体污染治理成本的效果^[4]。