政府对发行准备的相关规定

第一节　政府对发行准备的相关规定

南京国民政府成立后，即逐渐加强了对金融业的管制，尽管它不得不沿袭历史上形成的多数发行制局面，但对于发行权和发行准备的监督检查日益严格，其政策目标即是逐步向统一发行、集中准备推进。1927年11月19日国民政府公布的《金融监理局组织条例》中规定，第一课职掌之一即为“监察银行纸币之发行及准备事项”。11月28日公布的《金融监理局检查章程》中规定，检查银行纸币及其他流通性储蓄券之发行及准备事项，并得检查一切文件帐簿及库存各项，被检查机关不得托词抗拒。12月2日公布的《金融监理局补行注册简章》中规定：“凡有发行纸币权之银行，应将取得发行权之经过、发行限额、最近发行数目及准备状况，分别种类，列表具报。”⁽²⁾

1928年6月召开的全国经济会议上，确立纸币信用、巩固发行准备成为金融股的重要议题。会上提出了纸币基金应定期由人民委员检查，情形在报上公布，以资信用；其他银行向国家银行领取纸币，应以六成现金及四成有价证券向国家银行兑换，其中四成有价证券由国家银行不时审查，如照市价短少，即令补足。与会委员的提案和讨论中，对此问题进行了更详细的阐述。周星棠、刘秉义提出《拟请发行钞票权属诸政府并保障基金与行使信用案》，强调“财政之运用不能无替代之信符，而纸币之发行尤须有基金之准备”。⁽³⁾

在6月21日金融股的会议中，与会委员亦就纸币发行准备问题展开了广泛讨论。贝祖诒认为省银行制宜“限制发行额”、“确定准备制度”；李铭提出“发行之准备应集中于一处，但主体在政府？抑在银行？请讨论”；贝祖诒认为“准备金可由金融监理局管理，至各省银行之发行额及准备或数亦应由该局规定”；李铭认为“发行及准备非统一不可，省银行可办，而现金必集于中央”；贝祖诒认为“制度须据事实，目前省银行之设立实非中央力所能阻，即使纸币由中央发行，各地仍须兑现，至少一部分准备仍须置于各省”；秦祖泽主张“宜分全国沪汉津粤四大准备区”；贝祖诒认为“纸币之发行与兑现可分为四区而统辖于中央”；胡祖同主张“准备金应由商民组织委员会监督之”；李铭认为“可先就上海一区试办总库”；徐新六认为“美国之Federal Reserve Board及上海中国银行现行之核查准备制度均可仿行”；贝祖诒提出“委员是否由各处代表参加，已发行者是否须将准备移于上海”；姚詠白认为“纸币与现货相同，在理论上发行权当然属于政府，惟就事实方面则可由中央出一部分，各省出一部分，共同组织准备总库”；周亮主张“人民应要求监督政府之发行纸币”；陈行则提出“为目前整理金融计（1）纸币不应贻祸人民。（2）宜定良好之银行制度。（3）省银行不应有发行权”。⁽⁴⁾上述主张虽仅限于讨论的层面，却是日后南京国民政府相关政策的指针和目标，纸币发行和发行准备的集中是该政权始终着力推进的重要工作。

1928年12月，中华汇业银行因挤兑风潮停业，北平和天津市长请求财政部救援。财政部对此态度冷淡，并指责该行“发行钞票过多，准备不足”导致风潮发生，牵及其他银行。⁽⁵⁾继中华汇业银行改组停业后，华威银行亦因挤兑停业。根据调查发现，中华汇业银行的发行准备，大半属于北洋政府财政部所发的公债及其他公司股票，因为政局变迁，各种公债股票价额跌落，表面上虽称十足准备，实际尚不足五成；而华威银行的发行准备一项则完全空虚。1929年4月25日，财政部接到天津总商会的信函，转达天津的公民张盐等人呈称：

津埠银行众多，发行钞票者类皆准备空虚，以故自直隶省银行倒闭之后，继之以丝茶、汇业、华威、农商、劝业等行，最近中南之风潮方度平息，乃蒙藏又已停兑，鄙人等皆系受害份子，每闻钞票挤兑有如魂魄惊飞，虽已倒闭者固皆有其倒闭之原因，然滥为发行，准备空虚，实为银行业普通之大病，往者不论，即如本埠最著名之某某大银行均号称资本五百万，实际尚未收足，乃其钞票发行数目或与资本相等或已超过资本原额，及一究其准备，其所谓信用素著者，现金不足三成，递降则不足二成者有之。故欲求根本整顿非限制其发行数目无以保市面之安全，非认真检查资金无以臻金融之巩固，拟请转呈市府训令发行钞票各行限制发行数额，不得逾资本四分之一，至检查办法应由地方行政机关并各法团轮流办理，每五日检查一次，使其不敢稍有移动，庶挤兑风潮不至再见，而人民商业皆免损害。⁽⁶⁾

针对这些反映，南京国民政府财政部表示：所有关于发行各银行纸币数目及准备状况正统筹取缔办法，但禁止地方行政机关限制发行、检查资金。1929年8月8日，财政部派特派员与北平、天津市政府商讨充实发行银行准备、巩固金融基础的办法。

除了对已发生挤兑风潮银行的救援措施，财政部加强了对所有发行纸币机构的监管。1929年1月3日，财政部布告《取缔地方钱庄、商号私发纸币》。复于1929年1月19日电令各发钞银行呈报发行数额及准备金实况。⁽⁷⁾1929年2月撤销了江苏银行的发钞权。1930年6月27日，财政部训令各发行银行，自7月上旬起各行总分各行印发纸币与准备状况，依照财政部制定的银行发行兑换券暨准备金数目表及银行库存券数目表式，按旬报部备核。⁽⁸⁾各行不仅要自行填报发行兑换券及准备金情况，财政部还派员赴各行检查，将发行数目及准备金实况逐一详查具报。

为监督上海各发行银行的发行额及其准备金是否充实，复陆续由财政部派监视员驻守各行，以便随时稽核，中国农民银行、四明银行、中南银行、中国实业银行、中国通商银行及浙江兴业银行等均有监视员驻守。⁽⁹⁾1933年、1934年又先后由财政部派员分赴平、津、沪、杭各埠，检查各发行银行发行数目及库存现金与保证准备实况，列表具报，对于准备状况与法定不符者，分别令饬充实。⁽¹⁰⁾1935年6月5日，财政部钱币司在对中国农工银行的检查中发现，该行保证准备内有房地产37万元，约占保证准备的四分之一，比例过大，训令该行设法减少，另行购置确实可靠的有价证券作为准备。⁽¹¹⁾

关于发行准备的现金与保证比例，南京国民政府未再公布专门的纸币条例，但是六成现金、四成保证的发行准备成数，却在其他的条例中以明文规定下来，并成为各发行银行依据的标准。为了增强发行准备中现金准备的比重，1931年财政部长宋子文提议征收兑换券发行税，对保证准备部分课税，现金准备部分宽免。1931年8月1日，国民政府明令公布施行了《银行兑换券发行税法》，规定“银行发行兑换券应具十足准备，以六成为现金准备，四成为保证准备”，发行税率以保证准备额为标准，定为2.5%，其现金准备部分免征发行税。该法施行后，各发行银行纷纷抗议，因为当时上海金融业已面临着金融紧缩的局面，发行各行用以作为保证准备的债券又因“一·二八”事变的影响，价格大跌。因此他们认为2.5%的税率负担实属过重，应将税率准予减轻，至多不得超过保证准备数1.25%。根据1931年底中国银行全年纯益为1 787 400余元，所应缴纳税额为1 535 574元，交通银行全年纯益为787 500余元，应缴税额为622 690元，以此相衡，全年纯益最大的中、交两行已几乎将收益尽充缴税之需，其他银行更可概见。针对银行的抗议，财政部修订了银行兑换券发行税法，将税率定为依实际保证准备额1.25%征收，对于发行准备的规定改为“银行发行兑换券应具十足准备金，至少以六成为现金准备，余为保证准备，其现金准备部分得免征发行税”。⁽¹²⁾修正法于1932年11月12日奉行政院令施行。

1935年1月28日，财政部长孔祥熙呈请行政院，对于北洋政府财政部核准的各银行发行权，凡已停业尚在清理，及并未开始发行者，概予取消，已经停业清理者，嗣后虽呈准复业，亦不得再有发行。其理由是有些发行银行仅藉发钞为挹注，发行数额漫无限制，准备又甚空虚，一旦停歇，纸币立成废纸。⁽¹³⁾1月30日，行政院通过了这一提案。

1935年3月11日，南京国民政府通过了《设立省银行或地方银行及领用或发行兑换券暂行办法》共13条，其中关于发行准备的规定有：

（四）省银行或地方银行领用中央银行兑换券，应照领用数额缴存六成现金准备、四成保证准备于中央银行。前项六成现金准备得由中央银行以二成转存于原领券银行。

（五）现金准备以现币及生金银充之。保证准备以财政部发行或保证之有价证券照市价折实充之。

（六）各省、市银行领用之中央银行兑换券，由中央银行负责兑现，兑入后依照暗记分向原领用之各省、市银行换回十足现金，各地中央银行分支行亦照此同样办理。

（八）省银行或地方银行领用中央银行暗记兑换券后，除原有发行权系经中央核准仍得继续发行外，其余未经中央核准之银行业已发行一元及一元以上之兑换券，应立即停止发行。所有已未发行之兑换券应分别列表呈报财政部备案。其未发行之券，并应即时报请财政部派员点验销毁之。其已发行之券，应于六个月内全数收回，报请财政部派员点验销毁之。在未经收回之前，应按其发行数目以中央银行兑换券为准备金，交由所在地之中央银行保管。在未设有中央银行地方，由财政部指定当地商会、银钱业公会及财政部核准之银行共同组织保管会保管之。

（十）省银行或地方银行为调剂农村金融起见，暂得发行辅币券。此项辅币券准备金，现金准备六成，保证准备四成。但现金准备内之二成得以具有确实担保之货物栈单代充之。其余准备金应按照本办法第五款规定办理。所有准备金除以二成现金留存本行为随时兑现之需外，其余现金二成栈单及保证准备全数均应交存所在地之中央银行保管。在未设有中央银行地方，由财政部指定当地商会、银钱业公会及财政部核准之银行，共同组织保管会保管之。

（十二）辅币券流通暨准备金数目应按旬列表报部。⁽¹⁴⁾

此项办法之目的，在于限制地方银行的发行权，对其发行准备作出统一规定，同时兼筹中央银行兑换券的推行。

综观南京国民政府的上述措施，可以发现其对于发行权是严格限制和收缩的，对发行准备的维持也更加严格和重视。在此政策下，纸币的发行权日益集中，但就整体而言这一时期依然是多数发行制。

至法币改革前，全国享有发行权的银行除中央、中国、交通、中国农民银行外，还有四行准备库、中国实业银行、中国通商银行、中国农工银行、中国垦业银行、浙江兴业银行、四明银行、农商银行、大中银行、北洋保商银行、边业银行、美丰银行、福建东南银行；享有发行权的地方银行计有广东省银行、富滇新银行、湖南省银行、湖北省银行、河北省银行、广西银行、浙江地方银行、山西省银行、陕西省银行、广州市立银行、宁夏省银行、陕北地方银行、江西裕民银行、四川地方银行、南昌市立银行、河南农工银行、江西建设银行、青岛银行等。

在多数发行制下，还有一种变相的发行准备形式——领券准备金。领券制的用意，无非是藉领用行庄而间接推广钞券发行，领用行庄在缴纳一定成数的现金后即可使用十足纸币，无异于获得发行权之银行，只不过在发行方面一为直接，一为间接。领券者不仅有非发行银行，亦有发行银行，对于领券准备金的规定也有差异。此制以1915年浙江兴业向中国银行订立领券合同开其先声，此后无发行权的银行钱庄接踵而至，凡领用行庄在缴纳六成现金、四成保证于发行银行后，即可订立领券合同，开始领用印有该行庄暗记的钞券，发行银行如兑入该项暗记券，可随时向该行庄掉回现金。从上海商业储蓄银行的个案来看，该行顾虑提存、兑现的风险，始终没有发行钞券，但向中国银行、交通银行、浙江兴业银行大量领券。对于领券准备金的规定，向中国银行领券的现金准备有五成、六成、七成不等，如遇挤兑风潮发生，领券行应向发行行补足所空现金成数，以补足兑券准备。向交通银行领券的现金准备五成，保证准备二成半。向浙江兴业银行领券的现金准备七成，保证准备三成，倘遇挤兑风潮，领券行收兑暗记券已将自行准备之三成现金兑尽时，可通知发券行不再收兑。⁽¹⁵⁾兹将各银行领券情况制表1-1。

表1-1　1933～1934年各银行领用兑换券统计比较

续　表

资料来源：王维骃：《最近两年中国各银行之业务》，《东方杂志》第32卷第15号，1935年8月1日。

发行准备保管的分散除多数发行制的因素外，还有分区发行制。分区发行的办法是划分全国为数区，择其区内的重要都市为一区的总发行库，凡是该区内兑换券的整理、保管、准备金的保存、调拨及点验以及发行数额的规定等，均由总库管理，总库直辖于总管理处，与其区内本行营业部分不相统属，与其区外之行库亦无联带关系，因此即使出现挤兑风潮，其影响也仅限于该区范围以内，其他分区不至直接受其影响。分区发行制之精神在于各区各自独立，不相牵涉，虽未有明文规定甲区必不可使用乙区之钞券，而甲乙区钞券的兑现义务，则分别甚清，不因同为隶属于一行，而有所混合。分区发行制的出现，也是在当时地方政府各自为政、政局紊乱的形势之下而采取的应对策略。分区发行、发行准备分区保管，既减轻了运送准备金的交通成本，更降低了风险，即使一区内的纸币信用出现问题，尚不至于牵一发而动全身。因此当时各主要发行银行除中央银行外，中国、交通、中南、中国通商、中国实业等行均采取分区发行制，各区独立发行与准备，此外各省市金融机关所发行的省市钞，其流通更加受地域的限制。上述特征将在下文对主要发行银行发行准备状况的分析中得以反映。

法币改革前的银行业组织系统，包括政府银行、商业银行、地方银行和在华外商银行。本书在讨论各发行银行的发行准备状况时，亦据此划分。由于这些银行发行权的取得大都在清末或北洋政府时期，其发行准备的相关规定亦产生于这一时期，而且这些规定本身是有延续性的，所以在考察每家银行的发行准备状况时，亦追溯到南京国民政府之前。