普通住宅标准调整与我国房地产市场纳税评估周期调整

第二节　普通住宅标准调整与我国房地产市场纳税评估周期调整

2008年以来，我国房地产市场一度呈现过热倾向，投机需求严重，房价飙升。为此，国家连续出台了各项具有针对性的房产限购、限贷、“新房产税”试点等调控政策，但房地产市场的持续调控一直使地方财政倍感压力。在此背景下，于2012年前后，我国多地调整了普通住宅标准。然而，与其说这是理顺我国房地产政策的适时之举，不如说这是对房价上涨之后的事后背书。我国房地产市场的健康发展，不仅需要持续适时的调控政策，更需要通过税收的征纳加以规范。合理的纳税评估周期，可以较好地完善我国房地产市场。

一、引言

全球金融危机爆发后，我国中央政府推出了约4万亿人民币的投资计划，全面实施促进经济平稳较快发展的一揽子计划，以扩大国内需求，拉动经济增长。⁽³⁵⁾在该计划的刺激下，我国经济开始平稳复苏，房地产市场也逐渐升温。2009年1-3月，全国商品房销售面积11 309万平方米，同比增长8.2%；商品房销售额5 059亿元，同比增长23.1%。⁽³⁶⁾可见房地产市场开始出现泡沫，呈现过热倾向。而事实上，房地产已成为最严重的民生问题之一，危及到我国国民经济的整体健康发展。

此后，我国开始全力抑制房地产市场投机状况，力促房地产市场回归理性。2010年国务院连续出台《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发［2010］4号）、《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发［2010］10号）等政策，严格要求地方政府贯彻执行房地产调控政策，进一步巩固房地产调控成功。各项政策基本都广泛涉及到以普通住宅和非普通住宅为基础的差别化税收政策，可以明显看出，针对普通住宅和非普通住宅的区别政策在房地产调控中占有重要地位。

二、普通住宅标准划分情况

（一）普通住宅标准定义

普通住宅，即一般民用居住性房屋。根据国家规定，2005年5月31日以前，普通住宅标准由各省、自治区、直辖市政府规定。从2005年6月1日起，国家要求地方政府制定当地普通住宅标准，还要求必须满足以下条件：住宅小区建造容积率⁽³⁷⁾在1.0以上；单套建筑面积在120平方米以下；实际成交价格低于同级别土地上住房平均交易价格1.2倍以下。⁽³⁸⁾同时，各省自治区直辖市在根据要求制定本地区普通住宅具体标准时，可按实际情况将单套建筑面积和价格标准向上作不超过20%的浮动。

（二）普通住宅标准的税收效应

区分普通住宅和非普通住宅，目的是对个人购买普通住宅实施税收优惠政策。税收政策具有中性的特点，一直以来都是各国政府重要的调控工具。通过税收调节，普通住宅标准可以调整刚性需求和投机需求的结构，以达到调控房地产市场、稳定国民经济发展的作用。

表14-3　　　北京市房产交易税费情况表⁽³⁹⁾

④我国现行营业税制规定的“转让不动产”税目的税率为5%，附加征收城市维护建设税和教育费附加之后会使这一比率有所上升。

续表

由表14-3可知，房产交易涉及多种税费。其中，普通住宅和非普通住宅在合同公证费、交易手续费、登记费、配图费、权证印花费、贷款保险费、担保费、中介费等九项税费上并未区别政策。而自2008年11月1日起，个人销售或购买住房暂免征收印花税，销售暂免征土地增值税。⁽⁴⁰⁾自2010年10月1日起，对出售自有住房并在1年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。⁽⁴¹⁾目前关于“普通住宅”的税收征收和优惠政策主要集中在营业税和契税等税种。

1.营业税

营业税是对在我国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税，即转让无形资产或销售不动产时需按规定缴纳营业税，其税率为5%。⁽⁴²⁾

实际上，作为一项在房屋买卖中极为重要的税收，营业税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权转出者征收的一种财产税。而近几年，房产税交易营业税的征税政策一直在调整。

根据2009年12月22日财政部、国家税务总局发布的文件，自2010年1月1日起，个人将购买不足5年的非普通住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的，按照其销售收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税；个人将购买超过5年（含5年）的普通住房对外销售的，免征营业税。⁽⁴³⁾而2011年1月26日，国务院办公厅发布文件，即从当日起，个人住房转让的营业税政策作了简化，对个人购买住房不足5年转手交易的，统一按其销售收入全额征税。⁽⁴⁴⁾

根据以上规定，按照个人出售的住宅是否属于普通住宅，以及购买超过的年限，区别征收营业税。如果个人销售超过5年的普通住宅，将获得免征营业税的优惠，在5%的税率标准下，可以减少大量的税收负担。由此普通住宅的需求会相应增加，非普通住宅的需求减少，住房的刚性需求和投资需求相应改变。

2.契税

契税是指对契约征收的税，属于财产转移税，由财产承受人缴纳，其应税范围包括土地使用权出售、赠与和交换、房屋买卖、房屋赠与、房屋交换等。其税率为3%～5%，各省、自治区、直辖市人民政府按照本地区的实际情况确定适用税率。⁽⁴⁵⁾

自2010年9月29日起，对个人购买普通住房，且该住房属于家庭成员范围唯一住房的，包括购房人、配偶以及未成年子女，减半征收契税；对个人购买90平方米及以下普通住房，且该住房属于家庭唯一住房的，减按1%税率征收契税。⁽⁴⁶⁾

在契税上，区分普通住宅和非普通住宅的房地产调控政策的主基调仍然不变。在“普通住宅”的范围之内，纳税人所纳税额和总支出都将会得到较大的减免。差别化的税收政策的调节下，只有符合规定条件的才能享受相关税收优惠，可以引导居民树立合理节约的住房消费观念。⁽⁴⁷⁾

三、普通住宅标准调整情况

（一）调整历程

2011年以来，随着我国房地产调控力度不断加大，房价总体上逐渐回落。然而客观来说，调控政策过于严厉，对住宅的刚性需求也造成了一定“误伤”。尤其是“国八条”正式实行后，绝大多数人对于买房开始出现观望心理⁽⁴⁸⁾，全国住房成交量下滑，房地产市场一直处于低迷的状态。

2011年11月，北京市住房和城乡建设委员会联合北京市地税局公布了北京普通住宅新认定标准，普通住宅标准覆盖面得到了较大的提高。随着北京市率先推出新标准，我国各地开始竞相上调了普通住宅标准。2011年底、2012年初，武汉、天津、上海等多个城市也迎来了较大的普通住宅标准提高。各地新“普通住宅标准”基本都延续了旧标准中关于建筑容积率和单套建筑面积的规定，主要是在成交价格方面做了调整。

图14-2　全国商品房销售额增速（%）⁽⁴⁹⁾

图14-3　北京等城市普通住宅标准调整前后主城区

标准房价（元/平方米）情况⁽⁵⁰⁾

以北京为例，调整前后，普通住宅标准关于小区建筑面积率等方面都未改变。其依然保持在1.0（含）以上；而单套建筑面积在140（含）平方米以下；实际成交价低于同区域享受优惠政策的住房平均交易价格1.2倍以下。但是，成交价格却千差万别。

2011年1月至10月，北京新建住宅成交面积均价为21 051元/平方米，其中三环内地区均价为人民币215万元/套，即15 357.14元/平方米（含）；三环至四地区为175万元/套，即12 500元/平方米（含）；四环至五环地区为165万元/套，即11 785.71元/平方米（含）；五环外地区为100万元/套，即7 142.86元/平方米（含）。

从2011年北京开始实施新标准后，三环以内的标准均价调整幅度超过了百分之百，而在三环以外大部分住宅都可以纳入新标准中享受优惠政策的普通住宅的范围：四环内北部地区均价为544.32万元/套，即38 880元/平方米（含），南部地区为483.84万元/套，即34 560元/平方米（含）；四环至五环北部地区为453.6万元/套，即32 400元/平方米（含），南部地区为393.12万元/套，即28 080元/平方米（含）；五环至六环北部地区为362.88万元/套，即25 920元/平方米（含），南部地区为302.4万元/套，即21 600元/平方米（含）；六环外地区为241.92万元/套，即17 280元/平方米（含）。

若在新标准实施后，个人在三环以内销售一套超过5年期限、价值500万元的普通住宅，在营业税方面就可以减少缴纳税收25万元。

（二）调整影响

区分“普通住宅”和“非普通住宅”，能够将不同房地产需求区分开来：一是房地产的“刚性需求”，作为最低生活保证的条件之一，房地产是人们生活所必须的；二是房地产的“更新需求”，在经济水平提高的情况下，人们有充足的理由合理更新自己的房产；三是房地产的“投资需求”，房地产也常常成为人们投资的对象。当然，房地产的“投资需求”也不尽然是不合理的，它作为优质固定资产的一种，能较好地起到保值增值的作用。通过“普通住宅”标准所形成的区别化税收政策，可以防止过度旺盛的房地产的“投资需求”，进一步深化二次分配，起到促进社会公平的作用。

然而，从我国目前的现状来看，房地产市场的泡沫越严重，房价的大幅度上涨，普通住宅所占比例逐渐降低，过度的“投资需求”已经演化成了不合理的需求，刚性需求受到严重损害，阻碍社会公平的推进。而为享受普通住宅所带来的优惠政策，较多购房者在购房过程中采取了“阴阳合同”的做法——对外公布的购房合同中，填低房价，规避税负。这种违规行为也使国家税收蒙受损失，扰乱了市场经济秩序。

为缓解房地产市场过快发展所带来的种种负面影响，2012年普通住宅标准调整应运而生。普通住宅标准上调，扩大了优惠政策的受益范围，与最低计税价格的上调相配合，有效地保护了对住宅的刚性需求，降低了普通工薪阶层的税负压力，符合社会公平的原则。其高效地纠正调控政策的偏差，降低了“阴阳合同”发生的可能性，摆脱了普通住宅因房价上涨而“变相豪宅”的困境，释放了房地产市场过度紧绷的压力，有利于市场行为的规范，促进房地产市场的长期健康发展。

各地城市上调普通住宅标准，都比较符合当地不同的经济特点，有助于个性化和区别化政策的实施。而新“普通住宅标准”对住宅成交量并不会产生过大的促进作用，避免了市场投机行为恶化。相反，房地产市场略微回暖，还带动了信贷、金融等其他市场的进一步恢复，形成良性循环。无论是普通住宅标准的调整，还是限购、限贷的实施，国家调控房地产市场的最终目标，就是引导房地产市场正规化、从根本上解决房地产问题。调整普通住宅标准，既适应了近年房价大幅度上涨的趋势，又为骑虎难下的房地产调控提供了一个“减压阀”，具有“基石”的作用。

然而，大部分城市标准中的交易价格普遍上调了百分之四十，北京甚至超过了百分之百，可见此次各地对普通住宅标准调整幅度着实有些过大。回顾“普宅标准”的实施过程可以发现，武汉于2008年10月27日发布《市国土房产局等五部门关于调整武汉市享受优惠政策普通住房标准的通知》（武国土防发［2008］482号），到2011年11月29日发布《关于调整武汉市享受优惠政策普通住房标准的通知》（武房发［2011］198号）；北京于2008年11月24日发布《北京市建设委员会关于公布北京市享受优惠政策住房平均交易价格的通知》（京建办［2008］732号），到2011年11月22日发布《关于公布本市享受优惠政策普通住房平均交易价格的通知》——各地上调前的政策基本都实行了三年左右。在市场适应了政策的实施后，突然的调整已经超出了微调的范围。普通住宅标准调整，一纸公告就可以做到，但市场格局却非一朝一夕形成。对普通住宅标准的调整属于事后被动的调整，若仅仅是为了改善房地产市场较低迷的现状，而纷纷进行如此大幅度的调整，在客观上割裂了房地产市场发展阶段的前后联系，会造成宏观经济调控的可控性和可操作性，对市场经济秩序长期健康发展产生极为不利的影响。

到目前为止，我国房地产市场并没有正式全面实施新房产税，“普通住宅”标准调整的减税效应，确实反映了我国近年来房地产价格大幅上涨的客观现实。正因为这样，这不能成为我国普通住宅标准调整乃至房地产税收政策调整的常态。要解决市场存在已久的诟病，首先就应该理顺我国税收政策调控格局。而关于“房地产”此类民生问题，更应该从事后被动调整向事前主动改正转变，理顺相关税收政策，规范纳税评估周期，依据经济形势的发展变化，以发挥纳税评估较高的前瞻性，从而起到前哨的作用。

四、纳税评估周期

（一）我国纳税评估现状

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。⁽⁵¹⁾

我国规范化纳税评估起步较晚，评估机构还能对纳税评估税前发现的职能有较深刻的认识。同时由于现行税收透明度较低，纳税人对政府征税的原则和个人税收负担程度了解较少，不可能合理通过税收原则来评价自己的税负结构，更不可能综合而理性地判定目前的税收征管体系是否合理。我国各行各业的规模都较大，纳税评估信息收集不完善，纳税评估指标较为模糊，评估人员能力也有待提高，可见我国纳税评估的实践工作还十分薄弱。

2012年3月30日，国税总局局长肖捷在中国政府网进行在线答问时表示，已就房产交易的税收征管工作与相关部门进行了研究部署，开始试行应用房地产估价技术对房产交易申报价格进行评估。其中一项重要的内容就是应用房地产估价技术，对房产的交易申报价格进行纳税评估。税务部门的主要做法是在进行实地调查勘验，根据房产所处的区域位置、交通条件等因素确定计税的基准价格，对申报价格明显偏低且没有正当理由的，要依据一定的方法确定房产评估值，核定计税价格。近期，部分地区房产交易价格上调以达到合理的水平，某市税务机关甚至在评估的第一个月就有96.7%的房产交易通过评估调增了计税价格。此前各地税务机关对40余万套二手房的交易申报价格进行了评估，纳税人对评估结果持有异议的不到1%，说明大部分纳税人对此较为认可。⁽⁵²⁾

（二）规范纳税评估周期

在房地产行业中，由于房地产价格随市场供求关系等因素不断发生变化，对于“房地产”的纳税评估显得更加重要。提高税收透明度，理顺税收关系，培养综合人才，有助于建立完善的纳税评估机制，避免偷逃税款的行为。

纳税评估周期，即两次税基评估之间的间隔。影响房地产税收收入的主要因素之一是房产在保有期间的价值。在房地产市场中，评估需要消耗大量的人力、物力、财力，纳税评估周期过短，会造成效能损失，对政府而言，不可能，也不必要随时或每年对房地产的价值进行评估。⁽⁵³⁾但若纳税评估周期较长，频率过低，随着经济水平的提高和市场状况的变化，房地产在保有期间的价值会产生较大的变化，会造成评估失真，无法发现税收征管、税收体系及政策中存在的问题和薄弱环节⁽⁵⁴⁾，从而影响政府的税收收入和纳税人的利益。

这次各地普通住宅标准的调整，其实就反应了我国在规定纳税评估周期方面的专门法律法规的缺失和目前评估周期长短的不合理性。要评估房地产合理价值，在建立合理评估模型的基础上，就应确保评估周期的准确性。

国外纳税评估周期并没有显著的规律，但是对我国还处于起步期的评估工作还是有一定的借鉴作用。评估周期制度较复杂和完善的是美国，其使用的财产税评估周期可以归为三种类型：全面周期评估、部分评估和年度评估。

表14-4　　　美国财产税纳税评估周期情况表⁽⁵⁵⁾

确定一个合理的纳税评估周期，必须综合权衡评估成本和收益，而这需要考虑影响评估成本和收益的相关因素。国家的整体发展水平对纳税评估周期有决定性作用。若国家经济处于快速发展的阶段，市场价值也处于不断变化之中，必然也会引起税基的真实价值发生大的变化。在这种情况下，就应该适当地进行较频繁的调整。而同时，市场的敏感程度也会影响评估周期的确定。易受特定因素影响的行业更需要较短的评估周期来保证税基的评估价值和真实价值不会有过大的差距，最显著的例子即是我国房地产行业。

为确保市场上的“普通住宅”和“非普通住宅”的比例，充分发挥评估价值对应评估对象在估价时点的合理价值，我国房地产行业纳税评估周期的确定需要受到重视。我国的经济发展速度较快，总体的房地产市场高涨，房地产价格变化程度大、频率快，评估周期不应过长。尤其是在房地产市场价格大幅度上升的情况下，经济发达地区更应该将评估周期定为1～3年，在较短的时间内，对价格波动较大的房地产市场价值进行较准确的评估。但我国地区间差异较大，经济发展不平衡，评估周期也要根据具体地区的实际情况进行具体分析。为了节约评估成本，经济尚处于上升阶段、较欠发达地区可适当延长评估周期，将5～8年确定为一个浮动期间，以达到纳税评估的效能最大化，建立健康的市场经济秩序。