基层执行者社会性别意识的调查分析

基层执行者社会性别意识的调查分析_治理出生人口性别比失衡江西案例研究

报告2　基层执行者社会性别意识的调查分析

摘要:“关爱女孩行动”旨在标本兼治出生性别比失衡问题，基层执行者是否具有性别平等意识，关系到该政策的制定、实施及结果是否维护了性别平等原则。对180位市县“关爱女孩行动”执行者的调查显示，不少被调查者对中国的社会性别发展形势缺乏了解，对现实生活中两性不平等的现状缺乏辨析、对社会政策及其实施中的性别问题缺乏社会性别敏感等。由此建议增强政策执行者的社会性别平等意识，提高政策执行者的社会性别分析能力，壮大社会性别平等的倡导队伍等。

关键词:基层领导干部;出生人口性别比失衡;社会性别意识

中国政府和联合国人口基金合作项目社会性别平等倡导项目组的一项研究^[1]认为，高层决策者的社会性别意识直接关系到妇女发展资源的合理配置以及男女平等基本国策的实施。而基层执行者的社会性别意识是落实所有决策的重要环节，从以往国内社会性别研究的成果看，针对基层执行者^[2]的社会性别意识调研极少。本研究选取331位市县乡(镇)等基层政府官员进行了调查分析。

一、调查对象与方法

调查对象:市县区人口计生委分管关爱女孩行动的领导(包括市和县人口计生委副主任及宣教科长)，县关爱女孩行动综合治理部门的分管计生工作领导(包括卫生局、教育局、公安局、民政局、妇联等科级领导等)、乡镇(场)领导和计生干部(或妇女主任)。

本研究以定量研究方法为主，以质的调查方法为辅，对331名上述干部进行社会性别意识结构式问卷调查，并辅之以深入访谈。实施的五次调查，通过三种路径:①依靠省人口计生委每年的宣教工作会议(或培训)发放问卷。如2005年8月、2006年8月、2007年元月三次调查，有专设的时间现场做答问卷;②2007年元月的调查依托的是项目在项目县实施培训时专设的时间回答问卷;③依托党校课堂实施了一次设区市党政干部的调查(实为两个班)。上述三种方式，充分保证了被调查者回答问卷的时间和填写的认真态度，从而在一定程度上保证了问卷的有效性。问卷有效率在93.3%以上。使用的结构性问卷是以中国政府和联合国人口基金合作项目社会性别平等倡导项目组曾对高层决策者的社会性别意识的调查问卷为基础，并做了相应的调整。实施调查的时间是2005年8月～2007年3月期间，对计生干部间隔一年和半年共实施了三次，对项目县综合治理部门负责人实施了一次，并对某设区市77名在市委党校学习的党政干部领导进行调查。

二、问卷分析的主要发现

1.被调查者的基本特征

样本一，被调查者共225人，为全省各市县人口计生部门分管宣传教育的副主任和宣教科长以及极小部分党校人口理论教学的师资。样本二，被调查者共77人，为某设区市党校同期两个班学员。样本三，被调查者共29人，为项目县关爱女孩行动综合治理部门的分管领导及乡镇村部分领导。

本调查对象主要为处级、科级和股级干部，即关爱女孩行动基层执行者(包括党政部门领导、直接的职能部门执行者以及县乡镇政府行政人员)。被调查者中，男性占多数，是女性的1.7～3.7倍，样本二中男性是女性的18.25倍。他们中多数具有大专以上学历。直接样本量虽然不大，但被调查对象皆来自全省各地或县各部门，因此，样本分布较均匀，具有一定的代表性。

表27　被调查者的基本情况(%)

2.被调查者对社会性别知识的认知

准确认识社会性别相关知识，是将社会性别观点纳入主流的前提。基层的政策执行者是将宏观的具有社会性别平等意识或中立的政策落实到现实的重要环节，也是将社会性别平等意识落实在具体政策实施中的决策者，因此他们的社会性别认知状况具有非常重要的意义。调查的结果表明:

(1)绝大多数(九成)被调查者对社会性别有所了解，一成被调查者不了解。有超过三成的被调查者能够准确地认识到社会性别的含义是“在承认性别差异基础上主张男女平等”，这充分体现了国家在主流意识形态领域里倡导的男女平等的成效，这同时将影响执行者层从男女平等的角度来认识社会性别和性别关系。调查中有10%左右对“社会性别”的概念尚不知晓，说明社会性别的倡导还有待进一步加强。

(2)对“将性别平等纳入主流”多数基层政策执行者是有所了解的，超过半数被调查者认为政策有必要具有社会性别视角，同时，五六成以上没有听说过社会性别预算。样本一的因工作关系，对社会性别有更多的接触，而且从2005年始就与本项目保持联系，并对项目目标逐渐了解，因而在对社会性别相关知识的认识(如对社会性别的含义的了解、对性别平等意识纳入主流的了解、对社会性别预算的了解，对通过项目培训的期待)上，都表现出一定程度的提高。

(3)被调查者主要是通过项目培训考察、大众传媒获得社会性别知识的。妇联在其中的传播作用没有超过7.5%，在一定程度上表明，妇联在倡导中的作用有发挥和提高的空间。

表28　被调查者对社会性别知识的认知(%)

3.被调查者对中国性别平等发展状况的总体评价

基层政策执行者是否在关爱女孩行动中有意识地推进性别平等，真正从政府角度向群众展现对女性的尊重，这取决于他们对现实中的性别平等状况的判断。同时，这也影响他们从贯彻男女平等基本国策到执行关爱女孩行动任何一项具体政策的意愿与行动。调查结果表明:

(1)只有一半左右的被调查者知晓男女平等是促进我国社会发展的基本国策，这与对社会性别的了解程度比较起来差异非常大，让人非常惊讶。因为“社会性别”与“男女平等基本国策”几为同年“出生”，都是第四次世界妇女大会后的重要成果。三成的被调查者认为男女平等国策能起到改变男女不平等状况，他们的期望(加大宣传力度)与政府官员对基本国策的知晓状况在目标上应是一致的。分性别统计的结果显示，虽然女性对“男女平等是促进我国社会发展的基本国策”知晓率均不高于总知晓的一半，但女性知晓者占该样本中的女性总数的百分比，总是大于男性知晓者占男性样本的百分比。这说明，被调查者中女性相对男性来说更多地知晓男女平等基本国策。

表29　被调查者对中国性别平等状况的评价(%)

(2)在关于我国妇女地位问题上，半数以上被调查者认为相对男性来说较低，均有三分之一强的被调查者认为两性地位差不多;他们中的一半对现实的观察结果是，基本不存在或只是小范围存在男女不平等。分性别统计结果显示，样本都显示出女性对女性弱势地位的较强认同。

(3)对在国际的排位比较的判断是，70%左右的被调查者认为，中国男女平等状况在国际排位和10年前相比上升了。分性别统计的结果是，认为上升了的男性比女性高1～2倍。但女性赞同者占女性样本的比例是高于男性赞同者占男性样本的比例，而且在样本中的比例都很高。这表明，无论是男性还是女性，都对中国男女平等状况在国际的排位较模糊。

表30　分性别统计被调查者对中国性别平等状况的评价(%)

4.被调查者对妇女权益的认知

对妇女基本权利的认知以及对维护妇女权益现状的评价，是政策执行者特别应该具有的法律意识。调查结果表明:

表31　被调查者对妇女权益的认知状况(%)

(1)人口计生系统的干部对宪法规定的政治、经济、文化、社会和家庭生活的平等权更了解。样本五调查表明，综合治理部门和乡镇党政领导此方面的知识存在严重缺陷。

(2)被调查者对妇女各方面权利的认知情况的排序是:政治平等权、社会生活平等权、经济平等权、文化平等权、家庭生活平等权。特别是政治上的平等权最为熟悉。

(3)对各项保障妇女权益的法律，排名最前的《妇女权益保障法》《婚姻法》《母婴法》《宪法》，都超过了八成，有的甚至接近十成。其他的法律其实都有对妇女权益保障的条款，但知晓度低，特别是《老年人权益法》。老年妇女是被关注的弱点。这表明，这类法律的宣传应该加大力度。

(4)对妇女权益保护的现状，5～8成的被调查者都认为得到了保护。少数认为妇女得到了很好的保护或过多的被保护。在得到了很好的保护的赞同者中，样本一中有5名，其中3位为男性，2位为女性;样本二中有7名，都为男性。这表明，男性中更多认为女性的权益得到了保护，而女性也有认知上的误区。在实际的调研中，我们发现在基层，无论是女性还是普通群众的维权意识都较差。

5.被调查者对出生人口性别比失衡问题的认知

表32　被调查者对出生人口性别比失衡问题的认知状况(%)

续表32

关爱女孩行动旨在标本兼治近20年来出生人口性别比严重失衡的现实状况，基层执行者对出生人口性别比失衡问题的认知直接影响此项行动的成效。四次调查表明:

(1)绝大多数被调查者已认识到我国目前出生人口性别比偏高的现实状况。在样本一和样本五中，被调查对象不完全是计生干部(有部分教师以及综合治理部门单位的干部)的调查，这种概率更高。笔者在调查中多次遇到妇联干部不知道出生人口性别比失衡的状况，也不知关爱女孩行动。虽然有的计生干部怀疑过本省出生人口性别比是否真是“名列前茅”，但对全国出生人口性别比偏高还是认同的。

(2)在判断出生人口性别比偏高的主要原因上，排前三位的是“社会保障和养老问题”“重男轻女问题”及“B超和人流管理问题”，而对解决出生人口性别比偏高的主要出路，排前三位的是“加强农村社会养老保障”“加强B超管理”和“改变重男轻女的生育观念”。调查结果是因果一致、符合逻辑的。在原因上较少人认为与经济发展更多相关，但同时也较少人认为这是“妇女的人权问题”，而对于如何解决该问题，更多的被调查者认为应该关注妇女地位。

(3)在出生人口性别比偏高导致的主要危害上，样本一和样本三超过半数的被调查者认为“婚姻家庭问题增多”，样本二和样本五接近半数的被调查者认为是“影响社会稳定”，四次调查中极少数被调查者认为会“侵犯女性生存权”“未来男性找不到配偶”“性病艾滋病蔓延”。

6.被调查者对自身工作和政府对妇女发展的作用的评价

样本一和样本三均90%以上判断自己所从事的工作与推进社会性别平等有关系或有着密切关系，这一方面是因为他们直接从事人口计生工作或近年来参与了人口计生工作，另一方面也可见，他们中的大部分都很明确自己的工作职责，这与其对“推进我国男女平等首要责任在政府”的回答是对应的。样本二，60%的被调查者认为自己与推进社会性别平等关系较弱，相比其他样本低了近三成。这也许正表明需要加强对党政领导的性别平等的倡导。被调查者中对非政府组织特别是妇联的期望值非常低。半数的被调查者认为女性干部应该代表妇女利益。

表33　被调查者对自身工作和政府对妇女发展的作用的评价(%)

7.被调查者对性别平等倡导内容与形式的需求

样本对性别平等倡导内容的排序居前六位的选项是:降低出生婴儿性别比、性别平等意识纳入主流的政策思路和决策机制、人口政策中的性别意识、社会性别的涵义、社会性别平等与经济发展的关系、国内外性别平等的状况等。因为被调查者多数来自人口计生系统或参加的是人口计生相关的培训，因此，会较多地关注降低出生人口性别比和人口政策中的性别意识，同时，对理解社会性别及其与经济发展的关系，并如何将社会性别平等意识纳入主流也是关注的重要内容。此外，他们也期待对国外的性别平等状况有所了解。他们期待的倡导形式是专题讲座或专家咨询、广播电视、国内外参观考察和报刊书籍等，而调研报告是较少的。这将提示我们的性别平等倡导应该多注重其运用性而非学术性。

表34　被调查者对性别平等倡导内容与形式的需求状况(人次)

三、结论

1.基层政策执行者对社会性别知识的认知

(1)大多数被调查者对社会性别有所了解，并多认为是在两性差异基础上的平等，这充分表明我国多年来在主流意识形态领域里倡导男女平等的成效。调查中有10%左右的被调查者对“社会性别”的概念尚不知晓，即使是对“将性别平等纳入主流”有所了解，并认为政策有必要具有社会性别视角，但半数以上者并没有听说过社会性别预算，这些一方面表明被调查者对社会性别知识的期待，另一方面也表明社会性别的倡导还有待加强。此方面的结论，与高层决策者的调查结果有相似之处^[3]。

2.基层政策执行者对男女平等基本国策及我国性别平等发展状况的认知

一半的被调查者对男女平等是我国基本国策缺乏应有的了解，但基层执行者相比高层决策者对男女平等基本国策的知晓度要高(48.75%，后者为44.8%)。无论是高层还是基层，对男女平等基本国策的了解大大低于对社会性别的了解，这让人非常惊讶，因该国策和社会性别几乎都在第四次世界妇女大会中被提出，现已过去10多年了。这表明，虽然男女平等是作为政府的承诺与责任提出的，但无论是高层决策者还是基层执行者都没有从基本国策的高度来认识性别平等在促进社会发展中的作用。对于我国性别平等的状况的判断，半数以上的被调查者认为女性相对男性来说地位较低，调查中均有1/3强的被调查者认为两性地位差不多;他们中的一半对现实的观察结果是，认为基本不存在或只是小范围地存在男女不平等。分性别统计的结果显示，女性对女性弱势地位有较强的认同。对在国际上的排位比较的判断是，70%左右的被调查者认为，中国男女平等状况在国际排位和10年前相比上升了。分性别统计的结果表明，认为上升了的男性比女性高1～2倍。一些政策执行者虽然认同男女平等的基本原则，但却没有将男女平等上升到促进社会发展的基本国策的高度来认识，而且对中国性别发展形势和国际社会性别主流化的进程缺乏了解，使他们难以对我国性别不平等问题做出准确的估计与判断，这势必会影响他们在关爱女孩行动中有意识地推进性别平等的意愿与行动。

3.基层政策执行者对妇女权益的认知

对妇女应有权益的知晓，有利于在现实中维护女性权益。但调查表明，人口计生系统的干部对宪法规定的两性在政治、经济、文化、社会和家庭生活中的平等权更了解;综合治理部门和乡镇党政领导此方面的知识存在缺陷;公领域权力(政治平等权、社会生活平等权、经济平等权、文化教育权)更受关注，而家庭生活权较少被关注;对《妇女权益保障法》《婚姻法》《母婴法》《宪法》等法律对妇女权益的保障知晓率相当高，但对《民法》《刑法》《未成年人保护法》等，特别是《老年人权益法》知晓度非常低。对妇女权益保护的现状，5～8成的被调查者认为得到了保护。

4.基层政策执行者对出生人口性别比失衡问题的认知

(1)绝大多数被调查者已认识到我国目前出生人口性别比偏高的现实状况。虽然有的计生干部有怀疑过本省出生人口性别比偏高程度位于全国前列，但对全国出生人口性别比偏高还是认同的。被调查者们对其所处区域的出生人口性别比问题的严重性有所了解，这将为关爱女孩行动的深入开展提供良好的前提条件。

(2)在判断出生人口性别比偏高的主要原因和解决对策上，排在前三位的是，社会养老保障、重男轻女观念、对非法性别鉴定和非法终止妊娠行为的管理等三方面。在原因上较少人认为此与经济发展更多相关，但同时也较少人认为这是“妇女的人权问题”，而对于如何解决问题更多的人认为应该关注妇女地位。

(3)在出生人口性别比偏高导致的主要危害上，被调查者多数认为，婚姻家庭问题会增多，影响社会稳定。就此，可初步推断党政部门的领导更多考虑出生人口性别比失衡对社会稳定的影响，而不局限于婚姻;但被调查者中很少人从影响妇女的权益考虑，由此可见妇女问题的边缘化。

5.基层政策执行者对自身和政府责任的认识

90%以上判断自己所从事的工作与推进社会性别平等的关系有关系或有着密切关系。可见，大部分官员很明确自己的工作职责，这与其对“推进我国男女平等首要责任在政府”的回答是对应的。样本二，相对其他四个样本，被调查者认为对自己与推进社会性别平等关系较弱，低了近三成。这也许正表明需要加强对党政领导的性别平等的倡导。被调查者中对非政府组织，特别是妇联的期望值非常低。半数强的被调查者认为女性干部应该代表妇女利益，女性群体的作用应该是得到更多的重视。

6.对社会性别知识的需求

基层执行者对社会性别知识以及获得形式具有一定的需求，他们认为自己的工作与推进中国的性别平等高度相关，他们希望了解国内外性别平等的状况，学习将性别意识纳入决策主流的政策思路和决策机制，关注经济发展与妇女发展的关系，这反映出他们具有推进性别平等的社会责任感，为开展基层性别平等倡导创造了条件。

各样本调查的结果，基本比较一致。本研究的重点人群是关爱女孩行动政策的执行者，其主体是人口计生干部，但因为关爱女孩行动是一项综合部门参与的公共政策，因而兼顾考察各级党政部门领导。调查表明，因袭千年的传统性别文化潜移默化地影响着一部分决策者的思想观念，反映在他们对传统的社会性别规范的认同和对现实中性别不平等的判断的偏差中。这些将可能造成政策制定、执行过程和结果中的社会性别盲点。

四、建议

关爱女孩行动旨在标本兼治出生人口性别比失衡问题，要实现其长远目标，无论是高层还是基层，政策决策者和执行者，都应该强化性别平等的倡导，将促进男女平等的基本国策落到实处。为此，我们建议:

1.加强政策执行者的社会性别平等意识，有效的性别平等倡导必须因部门的需求而异

贯彻男女平等基本国策是各级政府的责任，必须落到实处;有效的性别平等倡导必须因部门的需求差异而异。人口计生部门领导的社会性别平等倡导做得较早较好，因其工作内容而对妇女的相关权益较熟悉，相比较而言，综合治理部门或党政领导较少关注妇女发展以及对现实中性别不平等的判断有时有偏差。因此，对前者应该加强在对社会性别的理解，并不断地结合其工作内容中，而对后者应该多从社会发展的高度，侧重从立法政策的制定、实施和监测评估的性别分析进行倡导政府部门的工作职能相结合，以利于将性别平等意识纳入决策的全过程。此外，性别平等的宣传不仅要面向妇女或妇女组织，更要面向广大男性(在基层领导中男性更是居多)，尤其是要加强对男性领导层的开发与倡导，以更有力地促进男女平等基本国策的贯彻实施。基层的倡导对象不仅是计生干部，而且更应该加强对市县党政领导及各部门领导的倡导工作，因为他们更是基层工作的重要执行者。

2.提高政策执行者社会性别分析能力，有效的性别平等倡导是对政策的审视和创新

很多政策是在过去的历史背景下制定的，在新的现实条件需要重新审视和改造。高层决策者要防止具有性别盲点的政策、方案出台，基层执行者则应该避免在政策执行和实施过程中的性别不公正或不平等。在关爱女孩行动中，将具体为所涉及的各项政策进行社会性别分析，这样可有效地避免具体政策中的性别缺失和事后补救。具体说来，考察关爱女孩行动中的相关政策法规、指示、会议、规定、条例及其执行等，是否强调了生育决策中的两性平等，生育过程中的两性参与，是否强调了无性别偏好的生育，对怀孕妇女的特殊保护和服务等;政策中有哪些是倾向女孩(女性)的，着重强调了女孩(女性)的哪些权益;是否实现了这些权益和利益(眼前利益和战略利益)，还有哪些不足，是何因所致，这些政策是否损坏了他者的利益，可有哪些进一步的政策建议等。总之，是在分析中考察此类政策是否能平等地使两性受益，政策在执行过程中和政策执行的结果是否对妇女产生负面影响，在分析过程中找到推动政策向着有利于男女平等的方向调整的可行途径。

3.壮大社会性别平等的倡导队伍，有效的性别平等倡导可以形式各异

基层执行者对社会性别倡导的内容和形式表现出一定的热情和较高的需求。这一方面是由于性别平等问题涉及社会生活的方方面面，另一方面政策自上而下也要求，基层各部门在落实制定相关政策时，要关注社会性别主题。相应地，应该有专门人员或机构提供社会性别咨询，或者说政策执行者自我赋权，加强此方面的学习和钻研，做好政策执行前和执行中对男女两性需求与受益情况的分析。但从长远看，应建立专职咨询队伍，如可以进一步开发妇联干部的性别平等倡导能力，调查中显示妇联在此方面的作用严重缺失。这支咨询队伍，根据各政府部门的需求，提供社会性别的技术支持。从本次调查还可发现，被调查者希望开展多渠道多形式的倡导活动，充分利用广播电视、报刊等大众传媒手段，强化我国性别平等的状况、面临的挑战以及相关的案例经验的宣传，增进对男女平等问题的认识。倡导的目的是提高他们的性别敏感性和制定政策过程中重视性别平等的能力;倡导的对象包括各级政策决策和执行者，更可以是群众;倡导的形式可以包括宣传、培训等，倡导的内容，应该包括对国策、相关法律、具体政策，特别是在所有党校的教育中加入性别平等意识的教育。