加速地方税制改革

加速地方税制改革——促进分税制规范

中国国际研究会　郭宏德

我国的分税制是从1994年起步的。实施分税制，对中央和地方财力分配格局进行了调整，按照划分中央与地方政府事权的基础上，以税种划分中央与地方的财政收入，实行了新的财政管理体制。奠定了地方税征收体系的框架。实践证明，这一改革，在组织收入、增强国力、促进经济持续发展等方面都取得了明显效果。但也存在一些问题，特别是地方税制改革滞后，需要结合分税制某些原则的调整，加速地方税制的改进。下面就地方税制的形成和存在的问题，以及如何改进，谈一点看法。

一、实行分税制初步建立了地方税制框架

我国实行分税制，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证中央的财政收入，加强宏观调控的能力等多方面都发挥了良好的作用。特别是税收收入逐年持续高速增长，成绩显著。

1995～2003年，国税、地税税收收入情况见文末附表。

二、存在的问题

实施分税制，建立中央税收和地方税收体系对我们来说，还缺乏经验，难免有不足之处，主要反映在以下几个方面：

1．收入划分标准混乱，影响地方税税收体系的形成和完善。1994年，实施分税制财政管理体制，按税种划分为中央税；地方税；中央、地方共享税。而在实际执行当中，没有统一准则，而且随意变更，形成多项标准。例如，营业税和城市维护建设税属地方税，但把铁道部门、各银行总行、各保险总公司缴纳的营业税和城市维护建设税划归为中央税收，形成一税两分的格局；企业所得税按企业级次划分；个人所得税明确划分为地方税，但又把个人所得税征收项目之一的储蓄存款利息所得税划为中央收入，形成了按税种的税目划分收入；印花税属地方税种，而把股票、证券的印花税划归属中央税收收入。如此等等，重叠交叉划分，其目的很明显，是在保中央收入，导致分税制原则的混乱，这样运用行政手段，对已划分为地方税的税种，随意分割，出现地方税税收收入没有稳定性。而且同一税种，国税、地税两家分别征收，征管难度大，容易发生混淆。这个问题不解决，很难形成规范化的地方税体系。

2．中央集权偏多，形成分税不分权的格局。我国实施分税制，规定了除对屠宰税和筵席税下放给地方管理，由省（市）政府根据实际情况决定继续征收外，其余地方税种的开征、停征权，税率税目的调整、减税、免税权等都统一由中央集中管理。

中央下放给地方政府管理的两个税种：一是筵席税，这个小税种是有名无实的，从来就没有几个地方开征过；二是屠宰税，这是一个非常古老的税种，也是一个没有前途的即将废止的税种。对这两个税种下放管理权限，是没有实际意义的。

由此看来，划分给地方的税种，只是划分收入，而管理权限几乎全部集中在中央。这样的做法，分税不分权，实际上是一种划分收入的征收办法，失去了分税制的实际意义。出现这个问题，可能有多方面的原因，我想，我国长期以来，税收管理体制都是集中由中央统一管理的，形成了习于统，不习于放的思想。这在计划经济时期还可以行得通，而今已步入市场经济时代，这种观念和做法，必须改变。否则，会跟不上时代的要求。如果分税制，统而不放，必然会挫伤地方治理税收的积极性，对经济发展是很不利的。

3．地方税税种中，老税种居多，法规并不十分规范。分税制划分归地方的18个税种中，农业税的条例是1985年全国人民代表大会通过发布的；营业税、企业所得税和个人所得税是1993年公布的条例和税法，其余都是十多年前公布的暂行条例。有4个还是新中国成立初期前政务院制定的，都是以暂行条例的名称公布的。立法级次较低，而且一些税种的某些条款已失时效，有的条款行政机关已下文几经变更，致使税收法规失去了严肃性。因此，完善规范地方税的税收法规，是必须加速解决的问题。

地方税的征收系列，不但老税种居多，法规不规范，改进缓慢，而且应当开征的一些税种，例如，社会保障税、遗产赠与税等，迄今仍未能出台。

三、对如何完善地方税制谈一点看法

我国现在的地方税制，是在国家实施分税制时起步形成的是在摸索中前进，在实践中发展。但就目前的情况看，地方税的改革，滞后于市场经济的发展和分税制改革的要求。必须结合我国分税制某些原则的合理调整，加速地方税制的完善，建立规范的地方税税收体系。这个问题涉及面很广，下面只就几个主要问题，谈一点看法。

1．分税制划分中央与地方的收入应当规范，确立统一的以税种划分的原则，克服当前收入划分犬牙交错的格局，以形成规范的地方税税收体系。划分中央与地方的收入，除中央、地方共享税是两家利益共享之外，而中央税和地方税，应该是划分清楚的，不能再发生你中有我的现象。因此，划分中央、地方收入，要坚决贯彻以税种为准则的分税原则。要明确分给地方的税种，中央不能由于财力原因，随意分割地方某些税种的收入。当然，根据我国的国情，维护中央的财力稳定和充实是十分必要的。如果需要增强中央财力，可以采取其他的办法，如可由富裕地区的地方税收入中，通过地方财政部门，上交中央一定比例，以满足充实中央财力的需要。

2．合理划分税权。分税制的核心是划分管理权。参照国际经验，实行市场经济的国家，税收管理体制，大体有三种类型：一是集权型；二是分权型；三是集权与分权相结合型。根据我国的国情，我们实行集权与分权相结合是适宜的。从当前存在的问题来看，应当根据地方税种不同情况适度放权，可以考虑大体上按下列三种情况处理：①涉及全国性经济调控和收入分配的税种，如营业税、企业所得税、个人所得税，应当在中央统一立法的基础上，下放给地方执法权。例如，一定范围的减税、免税权；一定范围的税率调整、某些税目的解释权等。②对地域性的，不影响全局调控的一些税种。例如，房产税、车船使用税等，立法权归中央，具体的实施办法可授权省（市）制定，报中央备案。③按照地域性的资源优势特有的税源，授权省（市）政府开征地方性的税种，其税法的制定应当报中央审批或者备案。

3．调整充实地方税种。现行的地方税种有18种之多，对有名无实、重复建制和分税混乱的一些地方税种，应当调整，促使其规范化：①停征屠宰税和筵席税。②改变营业税、企业所得税、个人所得税和印花税的随意分割的、变相的共享税种。坚决实行按地方税的归属，分税、分权，谁的税谁征的原则。③统一内、外资企业所得税制，改变按企业隶属关系划分收入的做法，实行属地征收，以便加强税收管理，同时把企业所得税划归中央与地方共享税。④充实地方税种，加速研究开征财产税（遗产税和赠与税）、环境保护税，把这些税列为地方税种，争取早日实施。⑤地方政府应当把财产税类的各项税种，作为重点有发展前途的税源来培育。从国际上看，许多国家把财产税类都作为地方税的重点税收，根据我国国情，从发展看也应当如此。

同时，对一些老税种应当进行修订改进。例如，改进城市维护建设税的征收原则，以流转额作为税基，规定税率征收；统一房产税和车船使用税，调整税基。

另外，还要加快清费立税改革的步伐，以加速完善地方税制。把那些具有税收属性的收费，如教育费附加、文化事业建设费等改为征税，建立税法，名正言顺地列入地方税征收系列。

四、加速制定税收基本法

从我国的税收立法情况和实施分税制存在的问题来看，应当建立税收基本法。从国际上看，不论是集权制国家还是分权制国家，对集权和分权划分的原则，都有明确的法律依据。例如，美国、英国等国家，都在各自的宪法中规定了中央与地方的税权划分的原则；俄罗斯的税权划分是在税收基本法中规定的。这些国家的做法，值得我国借鉴。

我国建立税收基本法，不只是为了处理好分税制的中央与地方的税收划分问题。应当是把税收基本法作为中央税收体系和地方税收体系中的诸种法规的母法，成为国家税收运行全过程的纲领性的最高法规。以规范、约束、协调有关国家税收的各种单行法规，严肃税收法治，克服人治因素。

制定税收基本法的原则，要充分考虑我国的国情，考虑国家的政治、经济以及一些必要的历史传统。最重要的有两条：第一要在遵循中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性；第二要注意权、责统一，不论中央和地方都要注意权责统一，明确各自的责任和应有的权力。

税收基本法是国家税收工作运行的高层次的税收法规。其内容应当是广泛的，如建立税收制度的权限、执行税法的权限、税收立法的权限、立法程序、税法解释、减免优惠等。当然，划分中央与地方的税收管理权限也是税收基本法的重要组成部分。在税收基本法中，把中央税收体系和地方税收体系中的各个税种的税权的问题，确立原则性的准则，以严肃税收法治，克服人治因素的随意性，使我国的税收制度步入规范化。

附表　1995～2003年，国税、地税税收收入情况表　单位：亿元