国外基金监管体制的演进

2．3．1　国外基金监管体制的演进

基金业的监管体系可分为三个部分：一是基金立法，二是政府等权威机构的监管，三是基金业的行业自律。基金业比较发达的英国、美国、日本在这三方面各具特色，其中不乏我国可借鉴之处。

一、英国的基金监管体系

英国是现代基金的发源地，早在1868年，英国就建立了世界上第一家基金——“国外及殖民地政府信托”基金。经过130多年的发展，英国已经形成了一套以基金行业自律为中心的基金监管体制，即强调通过基金行业自律制定出相应的规则进行自我控制、自我约束和自我管理，而政府除了进行适当的宏观调控外，并不具体干预基金业务。

这一监管体制分为以下四个层次：

（1）财政部，主要负责制定一些大的方针政策。

（2）证券投资委员会，主要制定技术性较强的有关基金监管方面的政策和措施。

（3）带有自律性质的民间管理协会，主要监管投资公司、已认可的投资交易和已认可的职业团体。这些民间管理协会包括证券业协会、投资信托协会、人寿保险、单位信托协会、基金经理协会，它们是英国基金管理的实体，英国对基金业的管理主要是通过对这些协会或自律组织的法规约束来实现的。

（4）各协会下的广大会员。要发起基金，必须成为各协会会员，任何人未取得会员资格均不得从事基金业务。

从法规约束来看，英国颁布的有关基金监管的法规主要有《投资业务管理法》、《金融服务法》、《金融服务受管计划规定》、《证券公募管理条例》，这些法律的制定和执行为英国基金业的发展提供了有力的保障。

可见，英国基金监管体系最大的特点就是比较重视基金业的自我管理，作为自律组织的民间管理协会有较重的监管任务，行业自律性在整个监管体系的比重较大，而政府的外部监管比重较小。

这种体制模式能够充分发挥基金行业的自律功能，有利于保持投资基金行业的长期稳定和规范，不易出现大起大落的波动，对证券市场及整个金融市场的稳定有积极作用。但这种模式的不足在于，不利于形成全国统一的法律规范，法律的功能弱化，而且很容易导致行业协会的垄断，进而形成进入壁垒，致使基金业的开放程度降低，这与现代市场经济的发展有矛盾。同时，对一国投资基金的国际化发展也不利，特别是不利于吸引外资发展本国经济。

英国对投资基金监管的体系如图2．2所示。

图2．2　英国的投资基金监管体系

同时，为了对基金业进行监管，英国颁布了许多法律与法规，如表2．2所示。

表2．2　英国基金业法律法规概览

（续表）

二、美国的基金监管体系

美国基金监管实行法律约束下的集中管理体制，其监管体系也分如下四个层次。

1．全国证券交易委员会，它是基金的主要监管机关，具有一定的准立法权和准司法权，专门对基金的发行与交易活动进行管理，负责检查、审核基金公司的经营活动，监督《信托条款法》、《投资公司法》、《投资顾问法》等法规的执行情况，以保护投资者的合法权益。

2．全国证券商协会，它是证券行业的自律性组织，为投资基金销售活动设立公平交易规则，它实际上起着基金的自我管理的作用。

3．保护投资者协会，它是一个非盈利性的、管理投资风险经营的保险组织，以保护广大投资者利益为管理目标。

4．受托人，它独立于基金经理人，根据基金公司章程或信托契约监督基金经理人的经营活动，并保护投资者的资产及其收入归投资者所有。

在这四个层次中，以证券投资委员会为主导，各部门各司其职又相互制约，为基金业的监督提供完善的组织保障。

美国基金业的监管法律也比较完备，其监管体系是“双轨制”的：其一是联邦监管法律体系，其二是州监管法律体系。这两种法律体制有着各自的管辖范围，在不同的领域和层次上发挥作用。联邦的监管法律主要有1933年的《证券法》、1934年的《证券交易法》、1940年的《投资公司法》和《投资顾问法》。见表2．3。特别是《投资公司法》不仅就投资公司的创设、结构及经营等加以规范，还列示了董事会的基准，并对投资公司的管理契约、主承销契约等也作了明确的规定。这种“双轨制”的法律体系，为美国基金业的健康发展提供了良好的法律保障。

这种模式的优点在于，符合现代市场经济发展要求，既能为投资基金的有序发展奠定良好的法律基础，又能为广大投资者提供完整的法律保护，使得投资基金的发展充满了活力，对培养高水平的基金专家队伍有积极意义。但这种模式弱化了政府的功能，不利于投资基金的迅速起步和成长壮大，也不利于及时、高效地处理投资基金发展中出现的各种新问题和新情况。

表2．3　美国基金业法律法规概览

（续表）

三、日本的基金业监管体系

与英、美相比，日本的基金业起步较晚，但发展很快。日本对投资基金的监管以“政府严格监管”而著称。日本证券投资基金业的监管有以下几个特点。

1．政府较强的监管指导。日本证券投资信托行业的活动置于大藏省证券局监管之下。从法规的制定、修改、公司和基金商品的审批，到账目的检查、违规的处罚等，大藏省的证券局对基金行业的监管极为严格。

2．证券投资信托协会的自律管理较为有效。证券投资信托协会是根据《证券投资信托法》规定建立的行业界唯一的自律性组织。其会员除了所有投资信托委托管理公司之外，还包括各证券公司和信托银行。协会和大藏省的等政府机构以及其他证券行业的组织保持密切的联系，通过制定各种自律性规则规范行业内的行为。协会下设各种专门委员会，研究各类专业性的问题并形成决议，并进行严格的监督、检查，对违规行为进行处罚。

3．限制较多。大藏省证券局通过法律和行政法规规范证券投资信托行业，多年来形成了较多的规章条文。

日本模式的最大优点在于，可以充分发挥政府的功能，迅速推进投资基金的起步和发展，缩短基金发展的成长期，同时也有利于发挥投资基金在支持国家金融发展和经济建设方面的积极作用。但是，这种模式带有浓厚的行政和计划色彩，容易滋生腐败和官僚作风，后遗症较大。此外，这种模式下，基金行业的自律性较差，市场竞争也不充分，不利于培养和造就适应现代经济发展需要的高素质的基金人才或专家队伍。

日本的监管模式如图2．3所示，基金业法律法规见表2．4。

图2．3　日本投资基金监管模式

表2．4　日本基金业法律法规概览

（续表）