税收管理员制度改革研究

税收管理员制度改革研究

自治区地税局征管和科技发展处课题组

一、我国税收管理员制度的发展历程

我国税收管理员制度随着税收征管制度的建立而建立、发展而发展，从最初以“管户”为特点的税收专管员制度到以“管事”为特点的税收管理员制度，到现行以“管户与管事相结合”为特点的税收管理员制度，大致经历了以下三个阶段：

（一）以“管户”为特点的税收专管员制度

从新中国建立到20世纪90年代初，我国税收征管上采取的是“一员进户、各税统管、征管查合一”的以“管户”为特点的税收专管员制度。这种制度与我国计划经济时期的生产力水平低下、经济成分单一、经济和税收总量小、税制简单、征管手段落后等状况相适应，是一种传统的、全职能的、粗放式的管理制度，对于国民经济的恢复和建设、保证国家财政收入、促进社会发展等方面发挥了积极作用。其主要优点是能较为准确地掌握纳税人的生产经营、财务资金、申报纳税等情况，及时监控税源；主要缺点是专管员集征、管、查于一身，自由裁量权过大，缺乏监督制约机制，容易产生腐败。

（二）以“管事”为特点的税收管理员制度

1995年底，国家税务总局提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式。在这一模式的指导下，全国各地取消了税收专管员制度，普遍建立了征收、管理、稽查三分离的征管格局，把原来税收专管员的权力分解到征收、管理、稽查三个系列岗位中去，实行以“管事”为特点的税收管理员制度，并一直延续到2005年。这种制度的主要优点是税收管理员能按照征管业务流程进行分工，征、管、查各司其职、相互制约，提高了征纳双方的法律和责任意识，促进了廉政建设；主要缺点是取消管户制度实行管事制度后，税务机关和纳税人接触少了，失去了对税源的有效监控，出现了“疏于管理、淡化责任”的问题。

（三）以“管户与管事相结合”为特点的税收管理员制度

随着经济的发展，经济总量、税源总量、税收总量和纳税人数量不断增加，为了加强对税源的科学化、精细化管理，国家税务总局在深入调查研究、吸取历史教训和总结各地经验的基础上，在征管模式不变的前提下，于2005年颁发了《税收管理员制度（试行）》（国税发〔2005〕40号）。这个制度规定是新中国建立以来专门针对税收管理员颁布的第一个制度。在这个制度的指导下，全国各级税务机关经过积极的、创造性的探索和实践，初步建立了“管户与管事”相结合的税收管理员制度。其主要优点是发挥税收管理员全面了解管户情况的优势，把管事与管户有机结合起来，通过税收管理员及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，加强以户为单位的税源管理，提供更加有针对性的个性化服务，达到“强化税源管理、优化纳税服务”的目的；主要缺点是规定税收管理员履行的职责过多、权力过大、风险过高等问题。

二、广西地税税收管理员制度实施情况

国家税务总局2005年颁发《税收管理员制度（试行）》后，广西各地税务机关也纷纷采取有效措施贯彻落实。

（一）结合税收管理员制度，实施税源分片分类管理

各地征管部门在税收片管员制度的基础上，结合总局的税收管理员制度和当地税源实际，强化片管员制度。将税源按照分片或分类管理的要求，合理地划分和明确税收管理员的征管责任区，明确其岗位职责，同时赋予片管员相应的权限，制定相应的奖惩措施，将税源管理的责任落实到人，解决“疏于管理，淡化责任”问题。2006年，自治区地税局制定了《广西壮族自治区地税局税收管理员制度实施办法（试行）》和《广西壮族自治区地税局税收管理员工作质量考核办法（试行）》，明确了税收管理员的职责，规范了税收管理员的行为，进一步细化、量化了税收管理员的工作，促进了税源管理水平的提高。来宾市、崇左市、百色市和河池市地税局在自治区地税局税收管理员制度的基础上，制定了适合本地的税务管理员制度，取得了较好的效果。

（二）强化重点税源监控

结合税收管理员制度实施，各地积极采取有效措施，切实加强重点税源监控：一是将本地的纳税户按实际年缴纳税额的规模大小分为重点税源户和非重点税源户分别管理。二是把重点税源户籍列为重点税源跟踪和税源分析对象，对纳税人的相关情况进行调查记录、收集信息，实行事前、事中、事后全程动态的监控，精细掌握企业生产经营情况，深入分析影响税收的各种因素，积极采取应对措施。三是建立健全税源管理办法和措施，构建全方位、多层次、专业化的税源监控体系，做到户户有人管，户户管到位。部分单位如南宁、桂林、贵港、百色、贺州等市地税局制定了本市重点税源管理办法，加强了重点税源的控管。四是对重点税源实行扁平化管理。依托广西地税征管信息系统和重点税源监控管理软件，2007年对广西年缴纳地方各税在30万元以上纳税户进行重点税源监控，2009年开始对广西年缴纳地方各税在10万元以上的纳税户进行重点税源监控，由税收管理员直接向自治区地税局报送纳税人信息资料的扁平化管理，加强重点税源的分析和审核工作，强化了重点税源监控。

（三）积极开展纳税评估工作

根据国家税务总局的要求，结合税收管理员制度的实行，各地积极研究构建本地化的纳税评估指标体系，充分利用信息系统现有的征管数据，因地制宜地开展纳税评估探索。2010年，自治区地税局制定下发《自治区地税局专项纳税评估工作规程》、《广西地税系统税收分析纳税评估和税务稽查协作制度（试行）》等相关制度，统一、规范基层评估工作。2009年以来，全区分别组织开展了重点税源、房地产行业等专项评估，通过纳税评估，相关企业主动缴税入库税款约6亿元。

三、现行税收管理员制度改革的必然性

我国现行的税收管理员制度对于加强税收征管发挥了重要作用，但已不适应形势发展的需要，影响了税收征管质量和效率的提高。

（一）我国现行税收管理员制度在实践中存在诸多问题

我国现行的税收管理员“一人管多户、各事统管”的属地划片固定管户方式，在实践中暴露出诸多问题。

1．税收管理员工作任务繁杂，存在管理不到位的问题。目前，随着纳税人数量的不断增长，税收管理员人均管户数量大幅增加，基层管理人员从配置上集中表现为税收管理员人数少、增长慢和纳税人户数多、增长快之间的矛盾，出现税收管理员管户管不过来的情况。2001年我国办理税务登记的纳税人为1500多万；2010年为2600多万，增加了1100万，增长了约73．33%，年均增长率为5．8%；其中2010年企业户数939万户，个体经营户数1635万户（图1）。2001年广西办理地方税务登记的纳税人为556997万；2011年为819634户，增加了262637户，增长达47%，年均增长率为5．36%；其中2011年企业户数245373户，个体经营户数560056户。2001年全国税务干部共有74．7万人，2010年增加到75．5万人，仅增加0．8万人，增长1．07%；2010年广西地税税务干部共8554人，2011年为9224人，仅增加670人，增长7．8%（图2）。直接从事税源管理的税收管理员占税务干部人数比例偏低，以广西地税为例：2011年全区在编地税干部9716人，基层一线征管人员4858人，其中税收管理员2677人，仅占全区地税在编干部总人数的28%。目前，全国税收管理员人均管户近110户，沿海发达地区达1000余户。广西地税税收管理员全区人均管户约300户。剔除公休日、节假日、会议、培训等因素，下管户巡查一遍需要几年时间。税收管理员管户力量薄弱造成了管户不深、不细、不透，税源管理限于表面。另一方面，现行的税收管理员制度规定税收管理员承担着政策辅导、实地调查、纳税评估等6类17项职责，自治区地税局制定的《广西壮族自治区地税局税收管理员制度实施办法（试行）》规定，广西地税的税收管理员承担9大项48小项的任务，税收管理员的日常工作包括了户籍管理、催报催缴、欠税管理、纳税评估、税法宣传、发票管理、信息采集等内容，几乎覆盖了除受理纳税申报、税款征收和税务稽查以外的面向纳税人的所有涉税事宜。现行税收管理员制度，对税收管理员能力素质的要求很高，制定的工作任务非常繁杂，管户管事多，税收管理员税源管理陷于内部工作多，大部分的工作时间被案头工作挤占，疲于奔命，税源管理缺乏实地考察、深入调研，对企业生产经营情况、行业特点、财务核算、资金流向以及纳税情况未能深入调查掌握，造成税源管理的重点不突出，影响了税源管理的质量和效率，导致税收征管质量和效率不高。

图1　2001—2010年全国纳税人税务登记户数和税务干部人员数量对比情况图

图2　2001—2011广西地税纳税人税务登记户数和税务干部人员数量对比情况图

2．税收管理员素质不适应形势要求，存在管不好的问题。按照现行税收管理员制度的要求，税收管理员的日常工作属于统包统揽的“全能型”模式，管得全、事务多、范围大，专业化、精细化水平不突出。而随着经济全球化和社会主义市场经济的深入发展，税源状况产生了深刻变化，跨地区、跨行业的大型企业集团相继涌现，纳税人的经营和核算方式不断变化。当前，全球跨国公司销售额占全球的40%、国际贸易占全球的60%、对外直接投资占全球的90%。我国跨国、跨省经营以总分机构形式组成的企业集团已超过9．3万户。截至2012年4月23日，国家税务总局企业所得税司《汇总纳税企业所得税管理系统》中统计全国汇总缴纳所得税的企业总机构18792户，总分机构合计109585户。截至2012年8月底，广西自治区地税局所得税处《汇总纳税企业所得税管理系统》中统计跨省总机构18户，跨省分支机构167户。2010年列入全区监控的10462户重点税源企业共组织公共财政预算收入（自治区政府考核口径，不含契税，以下简称税收）269．64亿元，增长23．92%，占全区组织税收的57．77%；2011年列入全区监控的10861户重点税源企业组织税收336．53亿元，增长25．1%，占全区组织税收的60．07%；2012年上半年，列入全区监控的11203户重点税源企业共组织税收203．17亿元，增收31．27亿元，增长19．5%，占全区组织税收的56．58%。此外，企业核算和税务处理日趋电子化、团队化、专业化，税收筹划、避税手段层出不穷。税源状况和社会的变化使税收管理事项日趋复杂，需要具有专业技能的人员应对管理。但目前大部分税收管理员素质相对偏低，年龄老化，职业技能较弱，既懂税收法律、法规，知悉财务、会计知识，又懂计算机基本知识、计算机的基本操作和税收征管软件的操作以及应用的复合人才缺乏。目前，广西2677名税收管理员中，专科以下学历人员为1093人，占全部税收管理员的41%，具有“三师”资格的仅有75人，占总税收管理员的比例仅为2．8%（表1）。在传统划片管户方式下，税收管理员所要面对的是类型多样的纳税人，而税收管理员本身能力有限，难以有针对性地采取有效的税源管理措施，即使是在实行分类管理方式下，由于纳税人情况的复杂多样，单纯依靠税收管理员各事统管，一人单兵作战的方式，也难以有效应对一些复杂的税源管理事项。在现行税收管理员制度下，基层税务机关，特别是县级以下的税务机关的税收管理员，在执行税收分析、纳税评估等复杂税源管理事项的质量难以保证。

表1　2011年广西地税系统税收管理员基本情况表

3．税收管理员在实际工作中容易出现税收执法风险和廉政问题。由于税收管理员在管户信息上的垄断地位和上级管理机关信息缺失、监控手段有限，在现实管理中税收管理员仍然拥有较大自由裁量权和政策解释权，甚至在很大程度上决定并直接影响了税款征收、税务稽查、税务行政处罚。税收管理员固定管户方式一定程度上存在自由裁量权难以约束的现象，容易出现执法风险和廉政风险。此外，按照现行税收管理员制度的规定，税收管理员需承担大量具体工作职责，在实际工作中存在“三个不对称、三个过大”的问题，即：信息不对称，无法全面掌握纳税人生产经营情况，难以实施有效管理；人力不对称，税收管理员数量有限，而管户越来越多；能力不对称，税收管理事项日趋复杂，税收管理员能力不高，难以履行好职责；责任过大，什么都做，超出个人承受能力，什么都做不好；权力过大，个人说了算，缺乏监管；风险过大，有的管理员履行职责不到位，检察院以税收管理员制度为依据公诉管理员失职渎职的案例在省外及广西一些地方时有发生。

（二）我国现行税收管理员制度难以适应税收专业化管理的要求

推行税收专业化管理是适应经济税源复杂变化，优化资源配置、提高征管质效的现实需要，是适应信息技术发展，创新社会管理的现实需要，也是新一轮税收征管改革的重点内容之一。专业化管理的核心是分工，税收专业化管理的分工即是分类，即基于税收管理的目标、职能、过程，针对纳税人的性质和特点实施的分类管理方式，内部分工为税收管理机构的专业化、税收管理职能的专业化和税收管理过程的专业化，外部分工是根据纳税人遵从行为特点，实施有针对性的分类管理。现行的税收管理员制度与税收专业化分工管理的要求存在较大差距具体表现在：

1．现行的税收管理员制度采取属地与分类结合，以属地为主的管理方式。现行税收管理员制度规定：税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。其中，负责分片、分类管理税源就是对属地与分类管理相结合的依据。在此制度下，税收管理员的责任区一般是以行政区划为基础，属地管理特征明显，分类管理被弱化。税收管理员从“专管员”转变为“片管员”，税务人员岗位没有实行专业化分工，使他们难以在税务管理工作中积累某一特定岗位管理经验和管理知识，难以增进某一特定岗位知识和技能。同时，建立跨地区分纳税人类别为主的税收管理机构，是税收专业化管理对宏观组织框架的新要求，但属地管理越来越成为限制税源管理发展的最大制约因素。

2．现行的税收管理员制度是建立在基层的一元结构。现行税收管理员制度规定：税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门的工作人员；基层税务机关是指直接面向纳税人、负责税收征收管理的税务机关；税源管理部门是指基层税务机关所属的税务分局和税务所或内设的税源管理科（股）。因此，现行的税收管理员制度在层级上是一元结构。该一元结构造成各层级中缺少对税收管理员的统一管理机构，各级税务机关实际是根据自身需要来对税收管理员履行着任务型的管理职能，在业务流程的设计上也将税收管理员岗位分散到各个节点，税收管理员“事项繁杂”就成为必然。

3．现行的税收管理员制度管理职能分散。税收管理员6项工作职责涵盖纳税人办证、巡查、税种鉴定、资格认定、发票领购、优惠资格调查、纳税评估、注销调查、税法宣传、财务辅导等等诸多范围，此外又规定税收管理员负有管户责任，也就是“管户”与“管事”结合。这是一种十分理想的模式，但是却不符合专业化分工的原理，导致税收管理员自身定位出现混乱，职能履行不到位，管理力量不集中，既管不好户，也管不好事。

4．现行的税收管理员制度权责过于集中。分工就意味着分责、分权。但从现行的执法检查和征管质量考核指标等内容分析，税收管理员的责任的确过大，相应的，税收管理员的行政管理权也很大，除不直接从事纳税申报、税款征收、违章处罚、审批减免缓抵退税和税务稽查以外，税收管理员对纳税人从开业到注销的各事项都具有管理权，责多权大，不符合专业化分工的要求。

四、国内税收管理员制度改革及其经验借鉴

（一）国内税收管理员制度改革的主要做法及比较

2010年以来，国家税务总局在全国部分地区实行了税源专业化管理试点，以此作为新一轮税收征管改革的突破口。伴随着税源管理模式的改革，各地对税收管理员制度进行了积极有益的改革尝试。从目前全国各地的改革实践看，税收管理员制度的改革主要有以下两种方式：

一是取消税收管理员制度。主要通过调整设置专业化机构，如纳税服务、纳税评估、税源管理等机构，依托信息化支撑，分事项进行税源管理，取消固定管户模式，从而取消税收管理员制度。如江苏省地税局，其主要做法是：调整税源管理分局设置及其职能，突破属地划片的传统分类方法，按照规模、行业等分类标准，对税源进行科学分类，设立相应的重点税源和一般税源管理分局，承担税源基础管理以及中等风险应对。在此基础上，彻底打破属地管户的传统税收管理员制度，建立全新的岗责体系，实施分类管理，将原税收管理员的诸多工作事项分为基础管理和深度管理两大类，实行科学定岗。

二是保留并修改完善税收管理员制度。税收管理员不再包揽纳税人的所有事项，而是按涉税事项进行管理，如按事项负责风险分析监控、纳税评估和基础管理等工作，不再固定管户，按照风险管理专业分工实行分类管事。目前山东省、河南省、陕西省等地税机关均采取这种方式。山东省地税局的做法是：上收操作层的重点税源评估分析职能，取消税收管理员管户制和背负税收任务的方式，税收管理员主要负责日常管理和税源管理两类业务。按照前后台相互衔接、上下业务对应、避免重复下户等原则，将基层征管序列业务划分为征收服务、日常管理、税源管理、综合管理四大类，明确不同类型机构的岗位设置和涉及的业务类别，将以往全职能业务岗位改为按事项设置、按流程运转的专业岗位，形成税源专业化管理最基本的分工、协作、制约方式。目前，广西部分市地税机关对税收管理员制度的改革也是采取这种方式，如南宁市地税局的主要做法是：通过合理划分税源管理职责，按事设岗，分岗管事，税收管理员从负责某户的所有事项，转变为负责某类具体事务，改变原按区域“包户到人、各事统管”的税源管理方式。

第一种做法是在打破地域划分属地管理的基础上，实行专业化管理，其好处是各司其职，可以集中人才做精做细专业化管理，但因打破属地管理和固定管户，管理范围过大、管理户数过多，而所能配置人员有限，可能会出现“淡化责任”现象，特别是户籍管理、信息采集、录入等税收征管基础工作容易出现漏洞。此外，在目前信息化支撑不足的情况下，第一种做法也会出现信息传递不畅，共享度不高等问题，从而会影响管理和服务的效率和质量。第二种做法保留税收管理员制度，税收管理员按照事项设置岗位，由管户向管事转变，但对户籍管理等征管基础工作可实行属地管理，这种做法的好处既可以合理配置人才，集中人力从事高风险、比较重要、复杂等专业化管理事项，又能保证税收征管基础工作质量，强化管理。因此，在改革的初级阶段，许多地区采取第二种做法。

（二）国内税收管理员制度改革的借鉴

目前，全国的税收管理员制度改革还没有统一的模式，没有形成统一规范的做法。尽管如此，各地的税收管理员改革实践给我们提供了一些有益的借鉴。

1．以专业化管理为基础。按照税源专业化管理的要求，以风险管理为导向，以信息化为支撑，以事项管理为重点，合理划分税源管理职责，再造税收征管业务，打破管户的传统税收管理方式，建立全新的岗责体系。

2．以风险管理为导向。改变管理方式，将有限征管资源优先用于风险高的纳税人，加强风险分析监控和风险应对。

3．以科学分类税源，优化征管资源配置为重点。根据实际情况，对税源进行科学分类，实行专业化管理，适当上收部分复杂管理事项的管理职能，实行省、市、县税源管理实体化，对税务机关的不同层级、部门、岗位进行专业化分工，实施分类分级管理，调整优化职责配置，建立专业化管理体系。

4．以信息化为支撑。按照专业化的组织架构、业务流程、岗责体系，升级改造征管信息系统，全面支撑专业化格局下的信息采集、风险管理、征管资料归集传递、管理决策、工作监督考核等工作。

5．以规范征管流程为保障。按照专业化管理要求，重新界定和设计各级税务机关的管理职能，建立和规范以优化纳税、提高管理效能的岗责体系和业务流程。

6．注重改革的方式和路径。从实际情况出发，因地制宜，重视顶层设计，整体推进，重点突破，分步实施，积极稳妥加以推进。

五、经济发达国家的经验借鉴

从某种意义上来说，在经济发达的国家根本不存在管户的概念，纳税人实行的是自我申报制度，税款实行由银行代征或电子网络系统控制的征缴办法，在管理方面实行专业化管理。

（一）引入风险管理理念

经济合作与发展组织（OECD）成员国普遍引入风险管理理念作为专业化管理的分工基础，并且由授权“税收政策和管理中心”（CTPA）下的遵从小组负责收集、研究、推广各成员国税收风险管理的经验和做法。自1997年至今，发布了一系列指南和文件，为全世界各国税务部门推行风险管理奠定了基础。其中，澳大利亚税务局纳税风险评估人员在对各类信息分析的基础上，按照行业、风险大小对企业分类、分级管理。荷兰税务局将税收风险的分析和管理作为监管与合作战略的一个重要组成部分，通过风险分析来优化人力等资源配置。

（二）设置专业化的机构

当前，国外设立税收管理机构主要有四种形式：即按税种类型设置、按征管功能设置、按纳税人类型设置和混合型设置。以不同形式的机构设置方式确定不同的分工原则，实行专业化管理。目前，OECD成员国的税收管理机构主要按征管功能设置，而按照纳税人类型设置机构成为一种潮流。美国、法国、加拿大等发达国家均按纳税人类型设置机构，如美国国内收入局就设有4个主要执行部门，即工资和投资部、独立劳动者部、大中型企业部、免税者和政府实体部。其中，更为广泛的做法是设立专业化的大企业管理机构，目前，世界上已经有50多个国家和地区设立了大企业税收管理机构。

（三）专业化的分类管理

OECD国家在专业化管理过程中，普遍采用分类管理方法。在税收管理的领域内，分类管理就是以纳税人为中心，对特定纳税人进行专门管理，对不同的纳税群体采用不同的管理方式，确定不同的管理重点。一是以按照纳税人类型设置机构为基础的管理方法，按照纳税人类别设立机构，如组建大企业管理机构就是典型的分类管理。二是以纳税人的实际情况和管理特点为基础的管理方法，包括分税种、分行业、分规模、分信用等级、分遵从度等各种管理方法，如实施行业管理就是典型的分类管理。分类管理被OECD成员国普遍采用，其中行业管理先进经验比较丰富。如美国大中型企业管理机构（LMSB）把大企业分为五个行业类型进行管理。

（四）专业化的评税

以税收风险管理和税收数据分析为基础，美国、澳大利亚、新加坡、加拿大等国家重点依托信息化手段开展专业化评税。其中，新加坡是推行评税制度比较规范的国家，其特点是：第一，评税信息充分。评税的依据是纳税人申报时提供的资料和税务部门通过第三方收集的相关信息。第二，评税信息化和专业化程度高。评税不仅依托计算机网络系统辅助分析，而且由专业评税师负责，有专门的人才保障。第三，专设评税机构且分工明晰。评税由税务处理部门专门负责，发放评税表、实施评估、处理各种信息和文档。

基于促进税法遵从的战略目标，经济发达国家在征管理念上强调服务在先和风险管理，税务部门重点做好纳税服务工作。在经济发达国家，普遍推崇“顾客导向”服务理念，以顾客价值作为行政措施的重要基础，树立遵从理念，实行税收风险管理，对遵从度不同的纳税人，采取不同的应对手段，把有限的征管资源用于风险大的纳税人。普遍将纳税评定纳入征管程序，并作为风险管理、促进遵从的主要手段。对遵从度高的纳税人，提供优质、高效、便捷或者个性化的纳税服务；对想要遵从却未能遵从的纳税人，通过辅导教育，让其不想不遵从；对于一般性的纳税人不遵从，则通过强化管理让其不能不遵从；对纳税人故意欺诈的不遵从，通过打击威慑让其不敢不遵从。同时，注重强化信息支撑手段，即保证有效获取纳税人的信息，有效进行分析监控，提高管理质量和效率，同时也通过信息化的手段，为纳税人提供多元化、便捷、高效的申报纳税和税收辅导咨询等各项纳税服务。

六、广西地税税收管理员制度改革策略

任何一个时期的税收管理员制度的出台都是为了适应当时的税收征管模式和保障税源管理总体目标任务的完成。2012年全国税务系统深化税收征管改革工作会议提出，我国新一轮税收征管改革的总体要求是：“以邓小平理论、‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢记为国聚财、为民收税的神圣使命，围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。”广西地税也在全区进行了征管改革的动员，明确了改革的方向和任务，提出了构建以明晰征纳双方权利义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑，以完善征管运行机制为保障的现代化税收征管体系。因此，广西地税的税收管理员制度的改革，应根据新一轮税收征管改革的思路，进行设计和稳步推进。

（一）重新界定税收管理员制度的概念

如前文所述，现行税收管理员制度规定税收管理员是指基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任的工作人员。基层税务机关是指直接面向纳税人、负责税收征收管理的税务机关。现行的税收管理员制度是指税务机关根据税收征管工作的需要，明确岗位职责，落实管理责任，规范税务人员行为，促进税源管理，优化纳税服务的基础工作制度，其具体含义包括：从岗位性质看，是基层税务机关的外勤人员，且具有税务执法资格，而不是基层税务机关的全体人员；从管理对象看，是依法具有纳税义务和扣缴义务的单位和个人，包括我国境内的各类企业、事业单位、国家机关、军事单位、社会团体、其他经济组织，以及个体工商户和其他具有经营行为的单位和个人；从担负的主要职责看，除以税源管理为主外，还负责税收政策宣传辅导、纳税申报管理、纳税评估、户籍分类管理、收入分析与预测、纳税服务、日常检查、资料管理及其他管理工作；从管理方式看，是管户与管事相结合，管理与服务相结合，属地管理与分类管理相结合。税收管理员不直接从事税款征收（在交通不便的地区、农村偏远的地区和集贸市场除外）、税务稽查、审批减免缓抵退税和违章处罚等事宜。

适应新一轮税收征管改革的要求，承担税源管理职责的将不再仅仅是基层税务部门的税务人员或是税源管理工作员，而是每一个层级都有不同的税源管理职责，承担不同的税源管理职责，即：税源管理的主体将不仅是基层税务机关及其税源管理部门，相应地税收管理员也不仅是基层税务机关及其税源管理部门的工作人员。按照专业化的管理要求，税源管理将按事项进行分项管理，因此，笔者认为，根据改革的实际，首先，应明确税源管理的主体是各级税务机关，同时，将各级承担税源管理职责的工作人员统称为“税源管理员”，比称“税收管理员”更为贴切。相应地，应制定统一规范的税源管理制度，以取代现行的税收管理员制度。其次，应明确税源管理的含义。税源即指税收的来源，税源管理的概念，应是税务机关在纳税申报和税款征收的基础上，通过掌握和分析税源信息，把握税源的形成、规模及分布以及各税种税基的构成与变化特点，使税源依法形成税收，提高纳税人的税法遵从度，防止税收流失，使国家税款的实际征收数尽量接近应征数的税收管理活动。再次，应明确税源管理的方法，即取消固定管户方式，税源管理员不再实行“固定管户，各事统管”，而按事项分类进行管理，每个人负责不同管理事项。

（二）合理确定广西地税税收管理员制度改革的指导思想、基本原则和主要目标

1．指导思想。根据国家税务总局、自治区地税局新一轮税收征管改革的总体要求，以风险管理为导向，按照专业化管理的要求，取消税收管理员固定管户制度，按照税源管理事项进行分类管理，将税源管理职责在各层级、各部门、各岗位之间分解，并按照税源管理事项设置岗位，按岗位职责配置人员，明确税源管理事项，落实管理责任，以强化税源管理，提高税法遵从度和降低税收流失率。

2．基本原则。

一是管理服务并重。在管理中优化服务，在服务中强化管理，维护国家税收权益和纳税人合法权益，努力构建和谐的征纳关系，促进税法遵从度的提高。

二是分类管事。按照专业化管理的要求，在对税源科学分类的基础上，按照税源管理事项进行分类，实行专业化管理。

三是分级负责。按照税源管理事项分类，将税源管理职责在各层级、各部门、各岗位之间分解，使各级税务机关都成为税源管理的实体。

四是因事设岗。按照税源管理事项设置岗位，按岗位职责配置人员，明确管理事项，落实管理责任。

五是监督制约。优化管理流程，明确职责分工，利用信息技术手段，对各岗位人员管理过程和结果进行监督检查，有效防范执法风险和廉政风险。

3．主要目标。进一步加强税源管理，优化纳税服务，提高税法遵从度和降低税收流失率。

（三）广西地税税收管理员制度改革应重点考虑的几个问题

1．机构设置的问题。新一轮税收管理员制度改革的任务是使其符合税收专业化管理的要求，直接承接新税收征管模式在税源管理中赋予的各项职能。当税收征管模式内外部分工都直接指向分类管理时，税收管理员制度必将以实施跨地区管理为主。在实践层面，现行的以行政区域划分责任区为基础的税收管理员制度，将被以管理职能和岗责体系体现分类管理的税源管理制度所替代，责任区将被分类管理团队所替代。因此，必须要考虑与此相适应的机构设置问题。

2．分类管理的问题。分纳税人类别管理是分类管理的需要，是当前企业分工和组织专业化程度的日益提高，只有建立起直接针对纳税人类型的分类管理模式，才能真正提高税源管理的质量和效率。因此，构建新型税源管理员制度必须考虑如何对纳税人进行合理分类，以加以分类管理。

3．分级管理的问题。推行税收专业化管理是我国税收管理体制的重大改革，改革的内容和事项涉及整个体制的各个方面，按照流程再造理论，内外部所有职能和流程都将以专业化分工为原则重新设计。税收管理员制度的改革也绝非仅是基层税务机关的任务，而是要建立起一套多元立体结构来支撑起专业化管理的全部职能。在实践层面，各级税务机关都将被纳入税收管理员制度的架构内，各级税务机关都要在税源管理中承担相应职责。因此，如何合理划分税源管理的层级，亦是税收管理员制度改革需要考虑的重要内容之一。

4．分权分责的问题。专业化分工就是要分权分责，因此改革既要解决“疏于管理、淡化责任”问题，又要改变“事项繁杂”、“责多权大”等现状，因此，应着重考虑如何按照专业化分工的要求，设计一套体现分责分权思想的岗责体系。

5．监督管理的问题。为确保税源管理员严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，使税法得到有效执行和普遍遵从，必须考虑如何对税源管理员税收执法权的行使过程和结果进行有效监督，以有效防范执法风险和廉政风险。

（四）广西地税税收管理员制度改革的推进策略

1．积极推进以专业化为特征的征管组织机构设置改革。根据经济发展水平、税源结构和信息化状况，按照专业化、集约化、扁平化要求，重组税源管理机构和内设机构，税源管理机构逐步实现从以税种、征管职能和纳税人类型设置向以纳税人类型（规模、行业）设置转变，内设机构逐步实现按遵从管理、法制监督、资源保障三大序列进行设置。适当提升税收风险分析、纳税评估等复杂税源管理事项层级，合理压缩管理层级，逐步使各机税务机关都成为税源管理的实体。自治区地税局、市局和有条件的县（市、区）局逐步建立综合性的税收风险分析监控机构，统一开展税收风险分析监控，统一分析监控税收风险，统一下达风险应对任务。充实各类专业人才，对重点税源实行集约化、扁平化管理。市以下税务机关主要按纳税人规模、行业和特定事项等建立税源管理机构，实行专业化管理。根据广西地税的实际情况，在改革初期及试点期间，从稳妥的角度考虑，暂时不进行机构改革变动，主要是通过调整现有机构的职责、征管范围和在各级机关设立临时协调机构，优化资源配置，实现职能落实和机制顺畅运行。即在改革初期，暂不改变现有机构的框架体系、不突破现有机构的编制，按照现代税收征管专业化、信息化的要求，重组机构职能、整合人力资源，构建分类分级的专业化管理体系。在改革过程中，根据分类分级专业化管理试点工作、信息应用支撑平台建设进度和《税收征管法》等相关法律修改进程，进行以专业化为特征的组织机构设置改革。

2．对税源进行科学分类，实行分类分级专业化管理。根据实际情况，对税源进行合理分类，如采取分行业、规模、特定对象、特定税种或适当组合的管理方式，有针对性地实施专业化管理。在合理分类的基础上，根据现行机构设置，调整征管机构的管理职能和范围，如可以将现行按照划片管户设立的分局（所），调整为按规模、行业等设立税源管理机构；或是在保持管理范围不变即不打破地域范围的基础上，按规模、行业归口由专门股（所）负责。在税源管理的职责划分上：一是将督促纳税人健全财务会计制度、加强账簿凭证管理等职责外移给纳税人，还责于纳税人。二是将税法宣传、受理咨询、办税辅导等项职责交由纳税服务部门。三是合理划分税源管理职责，将应由纳税人承担的责任外移，纳税服务职责前移，风险分析职责上移，税源管理员不再固定管户，不再对一户纳税人的所有事项负责，按照专业化管理的要求，将税源管理员事项划分为基础管理和风险管理两类，实行分类管事。基础管理类事项主要包括户籍管理（如：掌握纳税人设立登记、变更登记、停复业登记、注销登记、外出经营报验登记等事项；掌握纳税人开户、合并、分立、破产等基础信息；了解纳税人外出经营、注销、停业等情况；掌握纳税人户籍变化的其他情况；采集纳税人申报纳税、生产经营、税务管理和第三方信息，建立并维护纳税人“一户式”征管基础档案）、发票日常管理、核实调查、催报催缴后续管理等。风险管理类事项主要包括税收风险分析监控和纳税评估两类。四是明确自治区、市、县（市、区）局的税源管理职能，实行机关税源管理实体化运作，适当上收部分重要复杂事项的管理职能，由自治区、市、县地税机关履行相应的税源管理职能，实行税源分级管理。税源基础管理类事项一般由县级以下基层税务机关负责，也可根据税源实际由上级税务机关负责。风险管理类事项中的税收风险分析监控一般由县级以上税务机关负责，以自治区地税局、市级局为主，县级局为辅开展，纳税评估根据实际情况由不同层级税务机关具体负责，可以设置分析监控岗和纳税评估岗。基层税务机关不易履行或无法履行的较为复杂管理职责，可以由上级税务机关管理。对重点税源，其基础管理仍由属地基层税务机关负责，其分析监控和纳税评估等复杂管理事项可由上一级管理机构实施；对一般税源，其基础管理一般由属地基层税务机关负责，其分析监控和纳税评估等复杂管理事项可按行业或税源管理事项等实施专业化岗位分工管理。对其中实行定期定额征收的个体工商户，可以在对其依法核定税收定额的基础上，实施委托代征管理；对自然人纳税人，应充分运用第三方信息做好源泉控管、代扣代缴和高收入者税收管理工作。五是在合理划分税源管理事项基础上，按照税源管理事项设置岗位，按岗位职责配置人员，明确管理事项，落实管理责任，同时，可根据工作需要，组建管理团队，实行集体履职与个体分工相结合，共同应对税收风险分析、纳税评估、注销清算等复杂事项管理。同时，在合理划分税源管理员管理事项的同时，还应明确其对纳税人服务的职责，主要体现在风险管理中，针对不同的纳税人提供不同的服务，如提醒服务、纳税服务等；对重点的税源纳税人可设立客户联系人，提供针对性、个性化的服务等。

3．建立健全税源管理员岗责体系，规范完善税源管理工作流程。将户籍、发票等税源基础管理事项和税收风险分析监控、纳税评估等风险管理事项，按照风险管理流程进行重新梳理，科学分解到其他层级和岗位。同时：一是在坚持依法治税原则的前提下，尽可能简并流程、减少环节、简化文书，减少存档的纸质资料，及时对人工采集的涉税信息进行电子化处理，达到权责明晰、运转流畅、管理高效。二是加快税源管理职能调整。认真梳理各类基础管理事项，尽量减少前置的无差别的形式要件审核要求，把确有必要的事前调查、核查、审批等控管措施转化为事后的风险控管事项，有选择地开展风险防控。把一些基础管理事项从税源管理的基础管理职能中剥离出来，如提示提醒、催报催缴等可通过信息平台批量发送集中处理，各类调查、核查事项通过综合调查库进行整合归并集中实施。三是统一涉税管理流程，按照专业化管理的要求，对税收征管流程进行了修订和完善，明确税源管理员的岗位职责、工作程序、工作标准和工作时限，明确前后台职责，减轻纳税人负担和税源管理员工作负担，让税源管理员从繁杂的日常工作中解脱出来，加强对税源的监控。

4．加强信息化建设，强化信息化支撑，提高税源管理员工作实效。将流程驱动型的现代管理理念、思想融入信息平台的构建当中，强化信息支撑。针对目前广西地税部门信息系统在数据分析、纳税评估、风险识别、任务派发、监控评价等方面功能比较欠缺，各应用软件之间不兼容，信息综合利用效率有待提高，基层在用的各信息系统和软件较多，众多的信息系统和软件让基层税收管理员感觉力不从心等问题广西地税部门应采取的措施有：一是对现有的系统软件进行有效集成，建立全区统一的涉税信息数据仓库和统一规范的风险管理平台，实现各应用系统信息共享，为税源管理提供支撑。二是按照专业化的组织架构、业务流程、岗责体系，建立税源管理平台，全面支撑专业化格局下的信息采集、风险管理、征管资料归集、管理决策、监控评价等。税源管理员平台要在现有税收征管软件的基础上，进一步发挥计算机在税源管理工作中的作用，利用计算机对各类征管信息的分析，形成各类决策、预警事务，以“工作流”的形式自动推送至相应的责任岗位（人员），提示相应的责任岗位（人员）需进行分析、调查、核实和处理，通过管理平台在税源管理工作中实现“事找人”，从而有效地提高税源管理工作的效率和质量，即以风险管理为导向，通过对相关数据的采集、加工、分析和比对，建立税源分析指标体系，并将结果以任务或预警信息的形式，推送到管理平台首页，提醒、督促税源管理员有针对性地开展工作。

5．加强对税源管理员的管理考核与监督。一是根据专业化管理的要求，明确税源管理员职责分工，优化业务流程，规范岗责体系，切实做到每个岗位有明确的责任、权利和义务。二是逐步建立以流程为主线的考核机制，运用现代信息技术手段和流程控制对税源管理人员工作质量、效率及执法、廉政等情况进行监督、评价，依据税收业务前后流程形成相互联系和相互制约的协作机制，以岗位工作量及质量完成程度为主要评价依据，并实时监控其运行过程，努力做到过程监控，而非事后监督。对基础管理类岗位，应重点监督户籍管理人员对相关纳税人的各类动态信息掌握的及时性、准确性；调查执行人员对纳税人相关情况调查核实及税收事项处理的真实性、合法性。对风险管理类岗位，应重点监督分析监控人员对纳税人风险分析识别的及时性、准确性，风险应对处理质量复核与评价的真实性、合法性；纳税评估人员对风险应对任务完成的质效，以及对涉嫌偷逃骗税案件向稽查的及时移送。三是量化考核和绩效考核相结合、日常考核与定期考核相结合、人工考核和计算机考核相结合、领导考评和群众测评相结合。四是尝试建立能级制度，形成良好的竞争机制和激励机制，促进税源管理员的成长。

6．充实税收管理力量与提高税源管理员素质并举，确保税源管理员工作质量。首先，是充实税源管理力量，合理调整征、管、查人员配备，要使征、管、查部门占税务人员编制总数70%－80%，其他部门占税务人员编制总数的20%－30%，其中：税源管理员65%左右，税收稽查人员15%左右。随着网上申报、电子税务局的实行，征收分局工作量在一定程度上得到减轻，可以将征收分局部分年轻、计算机应用水平高的人员充实到税源管理员队伍，提高税源管理员占税务人员比重。其次，科学设置岗位职责、合理配置人力资源，按责定岗、按岗选人，建立行业评估和专家团队，加强对税务干部的培养和选拔，加强各级人才库建设，逐步建立税收风险分析、纳税评估等专业人才库。最后，抓好提高人员素质技能培训，除了对新招录人员严格考试选拔，从源头上保证税源管理员队伍的高素质外，主要还是对在岗人员加强教育培训，把对税源管理员的业务技能培训工作列入重要议事日程，建立教育培训长效机制，健全专业人才激励机制，培养选拔一批税收风险分析、纳税评估和信息技术等税收征管专业人才。

（五）广西地税税收管理员制度改革的步骤和方法

开展以风险管理为导向的分类分级专业化管理试点是广西地税新一轮税收征管改革往后3年的重点工作之一，广西地税税收管理员制度改革应随着广西地税新一轮税收征管改革分阶段逐步推进和发展。第一阶段：深入研究理论。在改革的前期，必须做好充分的理论研究和可行性调研，就改革几个核心问题，如新旧模式的衔接、纳税人分类标准、分纳税人类别的组织机构设置、基于扁平化的多元结构、分责分权的岗责体系等，进行充分的理论准备。第二阶段：确定试点单位，鼓励有条件的单位进行试点，探索建立自治区、市、县（市、区）局内部规范化的税源管理制度，明确各层级、各部门、各岗位税源管理职责，规范税源管理业务流程。第三阶段：在总结各试点单位经验的基础上，完善理论，确定改革时间表，在全区范围内推行改革，并实施配套的新一轮机构改革。由于税收管理员制度改革涉及面广、内容多，必须注重改革的策略、路径，要善于学习借鉴国内、外先进经验和理念，并结合广西地税的实际，坚持行试点总结，完善顶层设计后全面推广，通过自上而下，又自上而下的方法进行改革。在一些重要事项上，要结合实际情况，积极稳妥推进。特别是在税源管理制度尚未健全完善，信息化支撑不足的条件下，对于建立非属地税源管理机构，按照事项设置岗位，由管户向管事转变时，要处理因打破属地管理和固定管户，管理范围过大、管理户数过多，而所能配置人员有限，可能会出现“淡化责任”现象，特别是户籍管理、信息采集、录入等税收征管基础工作容易出现漏洞，以及信息传递不畅，共享度不高，影响管理和服务的效率和质量等问题。

课题组负责人：李早春　　　　　　　　　　　　

课 题组成 员：李伟健　黄尚书　黄敬东　李卫东

　　　　　　　梁　玮　谭春群　陈　凤　刘　军

　　　　　　　宁　雁