利用信息技术深化征管档案电子改革促进税收征管向专业化模式转型

利用信息技术深化征管档案电子改革促进税收征管向专业化模式转型

柳州市地税局课题组

随着信息技术的发展和征管的转型，传统纸质档案的弊端越来越明显，而且在一定程度上制约了以专业化管理为核心的征管改革。

传统纸质征管档案管理一方面占用了税收管理员大量的精力和时间，致使专管员没有时间下户，另一方面，存放纸质档案的档案室日益挤占办公空间，管理难度越来越大。此外，由于查阅时间长、效率低，纸质档案利用率越来越低，对征管的作用越来越小。

专业化管理将打破地区界限，按照行业系统和隶属关系、按纳税人的经营规模进行管理，或者是分税种、分涉税事务进行管理，同时专业化管理对信息化技术的支撑提出了更高的要求，纸质操作越来越少，法律文书绝大多数都以电子为主，这些变化都决定以区域为单位的小档案室已经不适应专业化管理的需要。

实行征管档案电子化管理至少将为专业化管理带来五大好处：一是电子档案能及时自动收集，而且便于及时销毁，这将大幅提高档案管理效率，同时其便捷高速的查询特点将促进专业化管理。二是将大幅减少储存空间，为税收专业化管理腾出更多的空间。三是将减少内勤岗位设置，减少与档案管理的相关人员，为专业化管理腾出更多人手。四是将大大减少税收专管员的工作量，把专管员从繁重的资料归集工作中解放出来，让税收专管员有更多的精力从事专业化管理。四是电子档案打破地域界限，将会为“同城通办”、“网上办税服务厅”等配套专业化管理工作提供便利条件。五是规范的电子档案规模效应将更客观、更强，这将为专业化管理消除后顾之忧。

为了加强和规范税收档案管理工作，提高档案管理和利用效率，为税收专业化管理工作松绑，以信息技术为支撑的征管档案改革势在必行。

一、当前征管档案管理现状

（一）传统征管档案收集整理任务繁重

近3年来，柳州市纳税户数呈稳步上升态势，2011年底，全市地税纳税户为65339户，其中企业25989户，个体户39350户，2012年营业税起征点提高后，个体户中达起征点为6553户。按照目前征管档案的管理要求，企业和达起征点的个体户的征管资料必需要按照要求归档。就企业而言，每户企业主要征管资料平均每月有16份左右，主要为：缴款书1－2份，综合申报表4份，个税申报5份，季度所得税申报表、企业财务报表6份（资产负债表、利润及利润分配表、损益表、应上缴应弥补款项表、费用明细表）。按照2012年企业和已达起征点个体户来看，柳州地税系统每月约有52余份征管档案资料。这仅仅是日常申报的，每年企业所得税汇算平均每户约有20余份资料，这些资料在柳州地税系统约有10万余份，此外还有契税申报资料、代征代扣代缴资料、办税服务厅临时开票资料等，这些资料在柳州地税系统约有10万份左右，并且由服务厅人员收集、存放。

当前档案归集方式是由办税服务厅人员每天将受理涉税事项的各项资料传递给税源管理所（股）的管理员，管理员将资料堆放，月底进行分类分别放入相应企业的资料盒，年底管理员再集中用2个月左右的时间按档案管理的标准进行归集、整理成册，并将成册的资料输入档案资料系统，同时将成册档案资料移交给档案室（如表1）。在信息化的今天，档案管理资料以纸质方式进行流转，尤其是同城通办的资料在不同征管单位之间流转，容易导致资料、丢失，收集整理过程十分繁琐、复杂。同时这种完全由手工进行的档案管理耗费人力较大，给管理员和服务厅人员带来了极大的工作量。

表1　当前征管档案归档主要资料以及归集与存储方式情况表

（二）传统征管档案管理成本较大

近百万份征管资料的收集、整理、归档、查阅成本可分为三大部分：一是直接成本，即硬件成本，主要包括档案室建设、档案架、档案盒、纸张、计算机、空调、复印机、除湿机、防火、防盗、防虫设备等，目前柳州市地税系统各基层单位都晋升为一级档案室，每个单位平均建设成本为30万元左右，那么柳州地税系统15个单位档案建设硬件成本约为500万元左右。二是间接成本，主要包括收集、传递、整理、归集、保管、查阅。这些成本从柳州市地税系统来看，经测算约有100万元左右（含时间和人工费）。三是人员成本，目前柳州地税系统均配备有一名专职档案管理人员，各类费用约为4万元左右。由于实行纸质档案管理情况下，纳税人存在严重的重复报送资料情况，纳税人的成本也较大（如表2）。

表2　档案管理流程与成本投入情况表

（三）当前征管档案检索利用困难

征管档案的主要作用是保存凭据与提供参考，其中参考主要为征管、稽查、评估等工作提供比对依据。由于纸质档案需要从繁多目录中翻阅，检索查阅难度很大，即便检索到目录，翻箱倒柜也比较麻烦，因此管理员、稽查员都不愿意翻阅纸质档案，从而导致巨大的人力、物力投入浪费，导致大量资源沉积浪费。档案对征管查的作用微乎其微，档案的增值功能几乎没有发挥。从近年柳州地税系统征管档案借阅记录来看，翻阅纸质档案的人也是极少，而且一年比一年少（如表3）。

表3　2007—2011年柳州市地税系统新增征管档案与使用情况

（四）传统征管档案管理方式成为专业化管理的重要瓶颈

1．与专业化管理趋势相悖。专业化管理是指对对象进行科学分类，对管理职责进行合理分工，对管理资源进行优化配置，依照风险管理流程，积极推行分类分事项分级管理，从而提高税收征管的集约化水平。专业化管理主要包括事项专业化、人员专业化和管理专业化。当前基层管理员承担的档案管理事项应由专门人员承担，管理员应从事分析、评估、巡查等专门事项。而当前管理员每年约1／4的时间与精力都投入在征管档案管理工作，如果不改变当前现状，专业化管理将难以有效开展。

2．挤占管理员大量时间与精力。每天、每月和年底，每个管理员都要进行管户档案资料的收集、整理，共计费时约3个月。这极大地挤占了管理员的时间，尤其是挤占了管理员下户了解经营与纳税信息的时间。随着信息化技术在税收征管中的应用，部分单位也自主开发档案管理软件，但同时受原档案管理的规定，不得不做纸质档案。纸质归档与录入档案资料库的重复劳动也极大地加大了管理员的工作量，且也容易出错。此外，为了优化纳税服务，各地先后开通了网上申报、网上开票、自助办税等业务，基层单位不得不通过系统受理相关涉税业务后，又通过纸质将资料导出，这也挤占了管理员的时间与精力，造成了双重压力。

3．对专业化管理基础作用难以发挥。专业化管理一个重要的目标即建立“分析、评估、监控、稽查”四位一体的机制。“四位一体”机制信息支撑是基础。毫无疑问，征管档案信息是最为基础的信息。目前的纸质档案是无法提供这一信息的。无论是比对分析、还是纳税评估，没有纳税户的历史信息，犹如空中楼阁，无从开展。

二、实行征管档案电子化，推进专业化管理的可行性分析

（一）征管资料电子化是实现征管档案电子化的基础与现实需要

为应用信息化建设成果，优化纳税服务，广西各地先后开通了网上申报、网上开票、网上打票、“同城通办”等业务，产生了大量电子征管资料。从柳州地税系统来看，目前共有18274户纳税人实行网上申报，每月产生30余万份征管电子资料，有191户纳税人利用网络开票，产生5337份电子资料，有5396户利用税控机开票，每月产生40万电子征管资料。为了便于管理，需要建立一个电子档案库来收集整理，也便于征管资料的利用。

（二）征管档案电子化管理具有法律依据

《国家税务总局关于落实“两个减负”优化纳税服务的意见》（国税发〔2007〕106号）规定，企业所得税季（月）度预缴申报可只采用电子申报方式，同时明确对已具有电子认证身份的纳税人，在使用电子申报方式报送涉税资料后，省级税务机关可选择条件成熟的地区进行取消纸质资料报送方式的试点，并报国家税务总局备案。另外，《国家税务总局关于印发〈纳税人财务会计报表报送管理办法〉的通知》（国税发〔2005〕20号）还规定，采用网上申报的纳税人，能够准确报送财务报表的，不再报送纸质财务报表。《中华人民共和国电子签名法》规定，当事人约定使用可靠的电子签名、数据电文的文书与手写签名或者盖章具有同等法律效力。该法第十六条规定，电子签名需要第三方认证的，由依法设立的电子认证服务提供者提供认证服务。因此，税务机关和纳税人约定使用电子签名方式，提交的征管档案与纸质档案具有同等法律效力。

（三）征管档案电子化管理技术支撑成熟

多年应用的信息系统为电子档案提供了坚实的支撑。广西地税系统以广西地税信息系统为依托，开发许多应用子软件。一方面，这些子软件已经涵盖了税务机关所有的日常业务，产生了大量征管档案电子信息，同时，也分门别类形成了电子档案库。为了融合数据资源，目前柳州市地税局正在开发税源监控管理分析平台，将目前所有应用软件的数据分类按户进行归集，将分散的数据进行集中，形成一个海量数据平台。实际上也形成了一个征管档案电子库。目前运行的软件大多稳定可靠，内部管理事项无需留存纸质资料。

2006年以来，广西地税系统多数地方局都实行了财税库银一体化缴款模式，这一模式已经解决了纳税人、税务机关、银行、国库、财政等部门信息共享问题。在缴款方式，虽然至今仍沿用电子完税证与打印纸质完税证并用模式，但按照《中华人民共和国电子签名法》的规定，电子完税证明与纸质完税证明都应具有同等法律效力，目前的网上申报、网上开票的电子凭证都应有同等的法律效应，而这些电子资料可以通过软件实现自动归档。

条形码技术解决了自动检索归档的问题。按照《档案法》，部分关键纸质档案目前仍需要以纸质的形式保留，但可通过扫描的形式形成影印资料，影印资料可采取条形码技术进行自动分拣、自动识别。影印资料可由窗口人员受理资料并生成相应条形码并移交后台，由后台进行扫描，并采取条形码技术自动检索归档。

（四）实行电子化管理征管档案效果明显

以柳州地税局直属第二税务分局档案管理系统及其应用进行简要分析。该局按照“实时收集、易于管理、查阅方便、安全高效”的目标自主研发了“税收征管档案管理系统”，其软件流程与模块设计如下：

第一级目录：

1．档案资料录入：按类录入、按户录入、按次录入（修改）。

2．档案资料查询：纳税案卷查询、录入案卷统计查询、移交资料完整性审核。

3．档案资料归档：资料按类按次处理、资料按户处理。

第二级目录（以按户录入为例）：

1．税务登记：新办、变更、扣缴义务人登记、临时或不需办理税务登记、外出经营证明开具、外来报验登记、停业登记、复业登记、税务登记换验证、税务登记遗失、税务登记类处罚。

2．申报征收：申报、财税库签约、网上申报、纳税申报行政处罚。

3．发票管理：用票户业务管理、代开发票业务。

4．受理事项：退税申请、减税申请、个人所得税完税凭证申请。

该系统具有以下特点：一是突破管理员与管户的对应，实现按事项收集信息。二是打破分户分类的概念，实现按次按时序进行归档。三是打破征管档案按年入库的惯例，实行即时动态入库，将档案管理转化为日常工作。四是各股室不再有临时档案盒和档案柜，实现征管档案的集中管理。五是实现了电子化管理。引入条码技术和开发电子检索软件，通过扫描序列号就能在几秒钟内从海量数据中找到所需的资料，大大提高了数据档案的利用率和易用度，使档案管理员从管理纸质档案的繁琐工作中解脱出来，提高涉税资料管理水平及档案信息化水平。六是由于纸质资料不再传递、不再分类、不再滞延，从而为基层股所极大的减轻工作负担。该系统试行以来，3名工作人员仅用了10天的时间就完成了收集、整理、归档2012年上半年资料276卷22080份。

三、征管档案电子化软件设计概要

参照当前电子档案管理先进地区的做法与经验，尤其是江苏、广东等省地税局的经验，广西地税系统可着手开发具有广西特色的征管档案电子管理系统。

（一）对电子档案进行分类

目前电子档案可分为三大类。第一大类：各类电子资料，主要包括日常网上申报类（含各类申报表和财务报表约49类）、涉税申请类（按照事项来分约263项）、纳税人其他各类信息。第二大类：纳税人通过“实体办税厅”和“网上办税厅”办理涉税事项时报送的各类资料的影印电子件。第三大类：其他各类与纳税人有关的信息转换成档案。

（二）征管电子档案需要实现的主要功能

参照江苏、广东等征管档案影印系统经验，广西征管档案影印系统应实现以下六大功能：（1）实现全文检索。电子档案库系统在归档的时候自动通过OCR识别技术，将图像转换成电子文字，能识别公文中的扫描文件，以及所有涉税资料上的电子报表数据。（2）实现按户归档。所有业务信息都是按户来归档的，通过提供的强大检索功能可以很方便地查找任一户企业的电子资料，有利于减轻基层税务人员的工作负担。（3）实现海量存储。（4）实现格式多样。电子档案库除了支持网上申报系统传过来的自动归档电子文件pdf格式外，还要能支持各种图像扫描文件、视频文件、声音文件等格式，方便各类文件和资料的电子归档。（5）实现自动归档。（6）实现数据共享。所有信息对税务干部是共享的，但也可以通过权限设置功能对敏感信息加以限制，只能让部分税务干部查阅。该系统还支持光盘打包功能，可以将某一户纳税人的所有信息刻录成光盘，也可以保存成文件。

（三）影印系统设计

影印系统的设计应采用当前较先进的文件管理系统，如MFS文件系统，该系统是一种颁布式文件系统，它包括四种角色，即管理服务器、元数日志服务器、数据存储服务器、客户挂载使用。其中管理服务器负责各个数据存储服务的管理，文件读写高度，文件空间回收以及恢复；元数日志服务器主要负责管理服务器的变化日志文件，便于在管理服务器出问题的时候接替其进行工作；数据存储服务器主要负责连接管理服务器，听从管理服务器高度，提供存储空间，并为客户提供数据传输；客户端则通过FUSE内核接口挂接远程管理服务器上所管理的数据存储服务器。在系统菜单设计上主要包括收件管理、登记、扫描、查询和监控。在收件管理上应设计三个子目录，即系统管理表、采集入库和统计查询，其中系统管理表应包括涉税事项类别、涉税事项、涉税资料；采集入库主要包括采集登记、扫描文件、影印浏览、我的任务；统计查询应包括通用查询、按纳税人查询、按办税事项统计、按办税事项统计、按办理时间统计、按注册类型统计、按国际行业统计、按机关统计事项办理、按事项统计、事项办理、按机关事项统计、事项办理等。

四、实行征管档案电子化管理的配套措施

（一）建立专业的征管档案电子化管理机构队伍

为了适应专业化管理的需要，按照专门事项专人专岗负责的原则，或借鉴广东的做法，成立电子扫描局或电子档案管理中心，专门负责纸质档案的影印制作，专门负责电子档案管理；或将征管电子档案纳入纳税服务科的职能，由纳税服务科对每个征管单位指派2名工作人员专门负责影印文件的制作与电子档案的监控管理。

（二）修订征管档案管理流程与制度

创新是当今社会的旋律。为了适应信息化时代的需要，落实国家税务总局关于构建现代化征管格局的要求，推进专业化管理，必须对原有征管档案管理制度进行创新。要按照《中华人民共和国电子签名法》对原有纸质档案的法律效应重新进行审视，并进行相应的修改，重新明确档案的起草、制作、应用、归档的方法、流程、时效等内容，从根本上为管理员减负，为专业化管理松绑。

（三）加强配套软硬件建设

日益增多的海量征管电子信息，尤其是影印电子资料所需的容量较大，必须要对现有服务器进行增容、扩容，同时各基层征管单位必须配备电子扫描硬件设备对纸质档案进行扫描，制作影印文件。在配套软件的建设上，首先，要对现有众多应用软件进行清理，开发类似柳州税源监控分析平台软件，将分析各软件系统的档案信息数据进行有效整合，方便征管电子管理系统自动收集整理。其次，要统一电子档案资料格式，尤其是要将历史产生的海量征管档案数据进行格式转换，以征管档案电子库的相同格式保存下来。同时，要保证各类档案能在部门共享中被所有的机器兼容使用。

（四）实现涉税业务无纸化

按照《中华人民共和国电子签名法》，税务机构、纳税人及第三方应实行电子化签章，最大限度地减少纸质征管档案资料，要扩大网上申报、网上开票、网上办税涉税事项，尽可能让纳税人减少纸质资料的报送，实现纳税申报和缴款无纸化，受理纳税人涉税事宜的审批要全面启动影像系统，实现内部审批无纸化管理，建设并应用电子印章系统，实现文书送达无纸化管理。

（五）大力培养征管电子档案管理技术人员

应将征管电子档案管理人才培养纳入广西地税系统的“十、百、千”人才培养计划。一方面要从高校或从社会上引进电子计算机软硬件技术和档案管理的专业人才；另一方面加大教育培训力度，将既懂征管业务和计算机知识，又熟悉档案管理的人才安排到专业机构或高校强化培训，或者安排到征管档案电子管理水平的较高地区挂职学习，让他们迅速掌握电子档案管理的基本知识技能，从根本上改变电子档案管理人才缺乏的现状。

课题组负责人：梁喜书　　　　　　　　　　　　

课 题组成 员：简　红　陈　健　田玉彬　蓝山泉