西部少数民族地区农村信用社产权制度改革模式研究报告

西部少数民族地区农村信用社产权制度改革模式研究报告
——以广西农村信用社为例

广西农村信用社联社课题组

课题组组长：李冬泳　　　　　　　　

课题组成员：邓欣薇　彭按理　庞　博

一、研究背景与意义

（一）研究背景

作为农村金融的主力军，农村信用社（以下简称农信社）改革的成败关系到“三农”建设的成效，国家对农信社改革高度重视，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号）和《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发〔2004〕66号）的颁布实施，成为农信社改革发展过程中的一个重大转折点，推动了全国农信社深化改革试点，历时八年的上一轮农信社改革，农村信用社产权制度的安排成为农信社改革最集中的焦点，关于合作制、股份合作制或是股份制的产权结构选择在理论上和实践中进行不断探讨，引导我们从理念和现实中找准改革的方向与突破的路径。按照中央十七届三中全会和全国金融工作会议的部署要求，2011年初银监会提出了未来五年全国农村信用社的改革目标，即高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化，股份制改革全面完成，现代农村银行制度基本建立，主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求，农村金融服务功能与核心竞争力显著提升。由于不同地区经济发展水平较大程度上决定了金融发展水平，东中部经济、金融发展水平显然高于西部地区，在我国现有农村银行严厉的金融准入和金融监管政策下，西部地区与东中部、民族地区与非民族地区农村银行的改革发展没有实施差别政策，值得研究关注。以广西为例，省级联社管理体制建立以来，大力推进县级农合机构产权制度改革，通过产权制度改革，积极争取落实各项扶持政策，加快自身发展积累，加速消化历史包袱，从体制改革、机制创新中实现跨越发展，但县级农合机构改革发展到一定极限，自下而上地推进产权制度改革遇到了“瓶颈”，特别是西部少数民族地区的农信社，要以县为单位推进股份制改革，依靠自身力量短期内将全部县级农信社改制为股份制的农村商业银行难度很大，现有的单个法人改革模式想要实现进一步实质突破确实很难，建立现代农村银行制度更是难上加难，因此，农信社下一轮改革更需要提升管理体制机制，如果能像其他商业银行一样完善体制机制，农信社必定能得到一次较大空间的提升，而提升管理体制机制最有效的途径必须是同步推进自上而下的管理体制和产权制度改革。

（二）研究意义

广西是全国少数民族人口最多的自治区，其中少数民族人口占全区总人口的38.3%，历来具有民族团结进步的优良传统，当前，在抓好全区发展的同时，更加需要关注少数民族群众居住比较集中地区和贫困地区、边境地区的发展，少数民族地区的“三农”发展更加需要完善的农村金融服务体系和创新的农村金融服务机制，更加需要加大支持、扶持力度，进一步完善体制机制和政策帮扶措施，帮助少数民族地区农村金融与农村经济全面协调发展，促进少数民族地区社会、经济、金融科学可持续发展。广西作为典型的西部少数民族地区，全区43.36%的县（市、区）均为“少数民族贫困县”，当地经济总量较小、发展相对落后，单个县级法人社经营规模小、经营较困难、历史包袱重、资本约束强、融资难度大、改革力量弱，在西部少数民族地区加快探索创新的农信社改革实践经验，也将对全国其他农信社起到良好的示范带动作用。本课题主要介绍国内及广西农信社产权制度改革现况，以田东农村商业银行改革试点为例，剖析广西农信社产权制度改革成效，并在分析主要问题的基础上，提出了探索创新西部少数民族地区产权制度改革的基本路径。

二、国内农村信用社产权制度改革的基本情况

（一）农村信用社产权制度模式

目前我国农信社产权制度主要有三种典型模式：

一是合作制。即维持原有农信社体制，把农信社办成由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员服务的合作金融组织。我国农信社曾力图按合作制原则进行规范，如权威文件把农信社的性质定为农村的集体金融组织，经典意义上的合作制应该具有的基本制度特征，如要求组织上的群众性具体表现为“入股自愿，退股自由”，管理上的民主性具体表现在按时召开社员代表大会，设立理事会、监事会、独立法人，自主经营、自负盈亏，派息分红等方面，业务经营上的灵活性具体表现在业务上不完全受国家银行方针政策的约束，不受行政干预等。但从现实情况看，在我国，由于受制度环境的约束，或由于条件不具备，农村信用合作组织的“三性”基本上没有得到体现，文件、章程上规范出来的理念与实际状况相距甚远。现在的农信社早就不是真正意义上的合作制组织，也没有存在的基础，必须承认历史，尊重现实，不能走回头路。

二是股份合作制。指在农信社基础上改制组建农村合作银行，既保持了原来合作制民主管理、为社员服务的基本内核，又吸收了股份制考虑投资人利益的特点，是一种为农民、农业和农村经济发展提供优质、高效的金融服务，实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的合作金融组织。农村信用社改组成农村合作银行，仍保留了“农村”，还加上“合作”，为合作金融发展提供了新的契机，扩大了自有资本金，拓宽了经营领域，拓展了业务范围，从而可以经营更多的金融产品和创造更多的盈利模式。在产权制度设计中也确立了为入股社员服务、为“三农”服务、为城乡经济协调发展服务的“宗旨”，不同于单一股份制商业银行的“利润最大化”宗旨。在合作制机制中引入了股份制成分，收益共享、风险共担的理念得到更好的贯彻，可以较好地改善农信社产权不明晰状况，资本充足率也有效提高，股权结构、治理结构得到完善，职工和股东之间建立了有效的监督、激励机制，能够实现追求一定营利和社会服务的双重目标，这种能够把合作制的长处和股份制的优越性结合起来，把合作制的互助精神与股份制的现代企业制度结合起来，不失为改革过渡阶段的一种有效制度安排。浙江、广西以股份合作制的农村合作银行改革模式为主。

三是股份制。指将现有农信社按照商业银行的运作模式，改制成产权关系明晰、股权结构合理、公司治理完善的股份制金融企业。股份制的基本特征是生产要素的所有权与使用权分离，在明晰关系产权、完善法人治理结构、强化约束机制等方面具有优越性，让入股者能真正承担起农信社的经营风险和经营责任，增强其参与经营管理的意识，成为独立经营、自负盈亏的经营主体。但为了保证投资者获得更多的利润，出于财务上可持续发展和商业经营利润的考虑，农信社原有的“三农”方面的业务和机构均面临较大的调整和转型，加上银监部门、人民银行对农村商业银行的资金投放、货币政策、经营管理等实施更为严格的监管，农村商业银行的业务经营机制与农村信用社、农村合作银行相比，目前没有较大转型，改革的预期收益实现程度则会降低。“江苏改革模式”以股份制农村商业银行为主推进产权制度改革，但先期组建的农村商业银行在改革试点阶段不再享有减免税费、减免监管费等扶持政策。

股份制是农信社产权制度改革的最终方向。《中国银监会关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》（银监发〔2010〕92号）中明确指出，要用三到五年时间全面推进农信社股份制改革，全面清退资格股，形成现代农村金融机构治理机制，并且不再组建新的农合行，现有农合行要全部改制为农商行，并要求2011年力争不少于30%的农合行改制成为农商行。尽管全面深化改革的方向已由银监部门从行政上力推，但由于西部少数民族地区的单个县级法人机构，特别是国定、省（自治区）定贫困县的法人机构，受金融资源、资本净额、信息交流、人才流动等方面局限性影响，往往存在资本少、规模小、人员素质差、管理水平低、抗市场风险能力差、历史包袱难以自身化解等问题，且仍存在着小机构与大市场无法对接的现实问题，因此，在推进农信社产权制度改革过程中，注意因时制宜、因地制宜推进改革工作，对条件不成熟的农信社要给予一定的过渡期尤为重要。

（二）国内农村信用社产权制度改革现状的启示

1996年农信社与农业银行脱离行政隶属关系以来，就开始了农信社的产权制度改革，初步进行了产权制度组织形式的制度创新。从2000年开始的江苏农信社改革，为银行的诞生做好了充分准备，农商行、农合行破土的时机已经成熟。2001年底，在以市（县）为单位对乡镇信用社实行统一法人的基础上，经股份制改造试点，江苏省常熟市、张家港市、江阴市农商行正式挂牌，作为农村金融改革的新生事物，这三家是我国首批成立的农商行。2003年4月，中国第一家农合行宁波鄞州农合行挂牌成立。截至2010年末，全国以县（市）为单位统一法人社由2002年末94家发展为1976家；农合行和农商行由2002年末的3家发展为2010年末的300家，其中农合行216家，农商行84家。下面以浙江省农信社和重庆农村商业银行股份有限公司（以下简称重庆农商行）为例，探析全国产权制度改革情况。

1.江苏、浙江省农村信用社产权制度改革情况

（1）江苏省农信社产权制度改革情况

江苏省是我国最早进行试点改革并且是成立农商行最多的省份，通过股份制改造，江苏省农信社建立起较合理的股权结构和组织机构，在经营理念、用人机制、业务范围、服务方式等方面都发生了相应的转变。在江苏省推行股份制改造，主要基于以下的原因：一是经济相对发达，城乡一体化程度高；二是通过农村经济体制的不断深化，江苏省大部分地区基本实现商品化，经济组织形式主要以股份制企业和民营、私营企业为主，且已经实现规模化、产业化和公司经营；三是金融发展具有相当的规模，金融机构已形成了市场竞争的格局。

从“江苏改革模式”的实践看到，在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区，实行股份制改造，逐步建立产权清晰的农村信用社，不仅有利于管理和监督，有利于风险的分散和建立有效的激励约束机制，更有利于满足有效农村金融需求的覆盖面和自我可持续性两个目标的实现。

（2）浙江省农信社产权制度改革情况

在浙江省农信社改革历程中，统一选择转制农合行成为改革的方向，在改革之初，全国符合组建商业银行条件的机构不超过60家，浙江就占了32家，但在这次改革中仍主要选择了农村合作银行这一谨慎或折衷的模式，而没有组建一家农村商业银行。截至2010年末，浙江省共组建43家农合行、38家县级统一法人联社，农合行开业家数位列全国第一。改制后的浙江省农信社，各项业绩取得显著提升，存款余额达7773.70亿元，总量从全省银行业第二跃居第一，贷款余额达5470.28亿元，总量从全省银行业第四跃居第二，全省81家县（市、区）行社全部实现盈利，共有55家行社人民币存款规模在当地排名第一。

浙江省农信社在全省范围内统一实行一种股份合作制的产权制度的做法值得深思。浙江当地经济发展水平与西部省份相比较为发达，为了更好地促进城乡经济平衡发展，主要实施单一的股份合作制改革，虽然股份合作制只是一种过渡的产权模式，但其在产权制度和法人治理上有一定的先进性，业务规模也明显扩大，服务“三农“的力度有所增强，在改革过程中既享受了扶持政策又促进了业务发展，股份合作制有其存在的合理性，“浙江改革模式”对西部少数民族地区农信社改革发展有很好的借鉴作用。

2.重庆农村商业银行产权制度改革情况

重庆农信社在国家政策的扶持下，通过市场化方式，消化了历史包袱，并于2008年6月，由原重庆市农村信用社联合社和38个统一法人县级联社、1家农合行合并组建重庆农商行，成为继上海、北京之后全国第三家、西部首家省级农商行，也是全国首家上市农商行、首家境外上市地方银行、西部首家上市银行。作为重庆最大的涉农贷款银行，重庆农商行始终践行着成立之初的“十字承诺”：改名不改姓，改制不改向，截至2010年末，涉农贷款余额500.89亿元，增幅29.46%，高于全行贷款增幅的9.84个百分点，增速高于全部贷款增速，增量及在各项贷款中的比重高于上年。在涉农贷款结构和质量上，也进一步得到优化，农户、各类企业及组织涉农贷款发展态势良好，涉农不良贷款率则比年初下降3.52个百分点，农户贷款管理改革试点取得明显成效，实现了农户贷款有效增长、结构优化、质量提高、风险可控和农户客户经理收入明显增长的多赢格局。

在重庆市党委、政府的大力支持，充分利用重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的政策优势重庆农商行得以成功组建，组建之初，重庆市农信社五级分类不良贷款达300多亿，不良贷款率高达50%，资本充足率处于负数状态。为了尽快达标组建，重庆市政府共向重庆农商行提供了25亿元扶持资金用于核销坏账，并通过25亿专项票据扶持资金又销掉了部分坏账，然后通过溢价增资扩股方式，将溢价部分所得的36亿元用于处理不良资产。经过扶持政策和采取组合措施，资本充足率迅速提高到9%，不良资产得到了有效化解，可疑、损失类不良贷款全部消化完毕，不良贷款率下降到15%以下，达到了当时的市场准入条件。从重庆农商行的改革实践看出，在政府及相关部门的大力支持下，通过组建省级农商行的形式来推进股份制改造，支农力度非但没有因此减弱而且大大增强，支农服务水平不是降低而是得到提高。

从上述东西部地区农合机构的产权制度改革之路得以启发，西部少数民族地区、老少边山穷地区经济相对落后，传统农业仍占较大比重，农业生产方式以农户分散经营为主，经济对金融服务的需求较为单一，在产权制度改革上应遵循因地制宜的原则，探索与自身经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制。广西属于欠发达、后发展地区，单个的县级农合机构选择股份合作制作为现阶段主要的产权过渡模式，是比较符合广西经济发展实际的，待日后条件成熟后，再进一步推进较大范围的农商行整合重组。由于农业信贷领域具有低收益、高风险和脆弱性，在缺少国家转移支付的情况下，各种补贴和优惠政策又不足，农信社单纯依靠农业信贷难以获得快速发展，有些机构甚至很难保证自身财务的可持续性，需要从机制、模式和技术上持续创新。结合地方农业农村经济实际来重新构建农村合作金融支农体系，在深挖农村金融市场、坚持农村信贷业务的同时，逐步实施多元化的经营战略，不断创新机构的经营模式，不断扩大业务经营区域及业务范围，利用市区、城区农合机构融资便利优势，加大筹集支农资金，以达到“以非农养农、以城市反哺农村、提高整体抗风险能力”的目的，以城带乡，以大带小，以好带差，以强扶弱，加快创新支农资金投入机制，优化城乡金融资源配置，实现城乡业务联动的良性互动格局，探索走出一条符合广西实际的商业化、多元化经营之路。

总的来说，产权制度改革要充分考虑当地的社会经济发展水平和历史包袱、自身管理水平，在现阶段经济金融发展条件下，不宜全国统一作出单一性的制度安排，应该鼓励结合各地实际情况实行多元化改革模式，应该允许或逐步允许多种形式的合作金融组织在农村同时生存和发展，以满足农村经济金融发展的客观需要，由其自主选择适合自身发展的产权模式，在一定阶段采取股份合作制这种变通体制，既可享受股份制扩充资本金等方面的好处，又可免受股份制治理结构对经营者的约束和享受各种扶持政策。在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区，可以组建股份制银行机构；对于条件尚未成熟的小型机构，特别是西部少数民族地区、老少边山穷地区的农信社，单个小法人机构选择股份合作制模式更加能够增强县域农村金融服务功能和抵御风险的能力，加强对落后地区支农金融服务，更好地促进少数民族聚居地区和贫困落后地区、边境地区、革命老区的农村金融与农村经济全面协调发展。下一步，通过深化农村合作金融管理体制改革和产权制度改革，通过运营体制和考核体系、政策激励来确保支农的宗旨不变，鼓励探索出新的农村合作金融支农服务新体制，时机成熟再从股份合作制的过渡性制度安排转变为股份制的长期性制度安排为主。

三、广西农村信用社产权制度改革成效分析评价

在自治区联社成立前，全区农合机构先后由人民银行、银监部门的一个内设职能部门管理，行业管理职能作用的发挥十分有限。2005年9月自治区联社成立后，作为一个专门行业管理机构，管理关系逐步理顺，自治区联社认真履行管理、指导、协调和服务职能，在产权改革、业务管理、案件防控、队伍建设等方面发挥了重要的行业管理作用，不断探索规范行业履职，加快推进以“明晰产权关系、完善法人治理”为核心的产权制度改革，不断做实做强做优县域机构，为全区农合机构今后深化改革、稳健经营、持续发展奠定了坚实的基础。

（一）广西农村信用社产权制度改革取得的成效

1.县级机构产权制度改革不断向纵深推进

广西农合机构产权制度改革遵循因地制宜、循序渐进的原则，渐次推进统一法人联社、农合行、农商行三种组织形式和产权模式改革。

一是县级农村银行扩大试点工作扎实有效。2008年圆满完成全部两级法人社的统一法人改制重组工作，法人机构由2005年9月末的1272家减少至91家（包括90家县级法人联社和自治区联社）（见表1）。广西农信社主要选择农合行作为过渡的产权制度模式，待时机成熟后，再转变为农商行。截至2011年8月末，全区有2家农商行、29家县级农合行挂牌开业，占全区县级农合机构的34.44%，农村银行开业家数排名位于全国前列。通过体制改革，全区农合机构累计消化历史包袱55.35亿元，其中44.2亿元历年亏损挂账全部消化完毕，是全国农合机构消化历年亏损挂账速度最快的省份之一。2009年，银监会在全国推广了广西农信社加快产权制度改革的典型经验和做法。自治区联社推进县级农合行改制组建工作从2008年起连续3年被自治区党委、政府作为“亮点”工作通报全区。

表1　2005—2011年广西农村合作金融机构以法人为单位机构的变化

单位：家

二是股权结构不断优化。截至2011年8月末，全区股本金余额为106.02亿元，与2005年9月末自治区联社成立时相比，增加了68.96亿元，增长186.08%，进一步夯实了资本。同时，鼓励探索开展溢价增资扩股工作，其中30家行社溢价发行股金14.68亿股，增资扩股完成后，相应增加资本公积5.11亿元。目前，全区投资股余额101.58亿元，占比由改革初期的14.11%提高至95.81%，法人股余额19.92亿元，占比由4.29%提高为18.79%（见图1）。股权改造和溢价增资扩股工作成效显著，资格股改造工作排在福建、山东等省农合机构之后，走在全国同行业前列。通过优化股权结构，明晰了产权关系，逐步从合作制、股份合作制向股份制的产权制度模式过渡，为农合机构进一步完善公司治理结构奠定了良好基础。

图1　2005—2011年广西县级农村合作金融机构股权结构优化趋势图

2.法人治理结构逐步完善，内部经营机制加快转换

广西县级农合机构在产权改革中积极探索和建立行之有效的新型产权制度，探索法人治理结构的相互制衡和有效运行机制，建立健全决策、执行、监督相制衡的管理机制和激励、约束相结合的经营机制以及以监事会为核心的监督机制，建立完善信息披露制度，健全民主管理，“三会一层”的高管人员改革为自下而上自行选举、实行报备后产生，实行理事长（董事长）与主任（行长）分设，监事会从无到有、逐步完善，构建小法人机构形式灵活、结构规范、科学有效、适应社区性特点的公司治理模式。逐步建立起科学高效的运行机制，通过全面深入地推进产权制度改革带动经营机制的科学转换，逐步建立和完善符合现代商业银行标准及要求的经营管理机制。无论统一法人社还是农村合作银行均按照商业银行标准及要求，逐步建立高效的组织体制和运行机制，抓好制度建设，抓好机制落实，逐步重组优化业务流程，促进改制后机构业务更好更快发展，努力实现从“形似”向“神似”的转变，初步形成了“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的良性循环机制。

3.省级管理体制改革取得新成效

开展省级农村信用联社改革试点、加快组建广西农村商业银行写入了《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》中，深化农村信用社改革，加快组建广西农村商业银行，稳步推进县级农村合作金融机构改制写入《广西国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，在自治区政府的组织领导和大力推进下，积极争取率先启动省级联社改革试点工作，同步推进省、县两级农合机构全面深化改革工作，努力探索创新体制机制。

（二）农村商业银行产权制度改革的实证分析——以田东农村商业银行为分析对象

2008年，田东县被确定为吴邦国委员长开展深入学习实践科学发展观活动的联系点和全国农村金融改革试点县。试点前，田东县辖区内仅有银行业金融机构6家，其中国有商业银行3家，政策性银行、邮政储蓄银行、农信社各1家，保险公司9家。试点后，增加了田东北部湾村镇银行、两家农村资金互助社，1家小额贷款公司，是广西区县域金融机构种类最多的县，农村金融竞争非常激烈。为在农村金融市场竞争中取胜，田东农商行认真贯彻落实吴邦国委员长“以田东为试点，破解农村金融服务难题”的指示精神，紧紧抓住田东县作为全国唯一农村金融改革试点县的契机，进一步加大对田东县的金融支持力度，积极探索金融服务农村的新路子，不断加大县域和“三农”的信贷资金投入，继续推进农村金融产品服务创新，大力普及宣传金融知识，积极争取普惠性农村金融扶持政策，努力使田东干部群众享受与城市同等方便、快捷的金融服务，为破解农村金融服务难题进行了积极探索，积累丰富的经验，并取得了显著成效，截至2011年8月末，各项存贷款存量和增量均居全县金融同业第一，田东农商行成为广西农村信用社有力改革发展的一个“缩影”。

1.田东县农村经济发展状况

田东县地处广西西南部右江盆地，辖10个乡镇、161个行政村；总人口42.6万人，其中农业人口36.37万人，占总人口的85.38%；耕地面积39.9万亩，林业用地252万亩。全县长期以优质稻、芒果、香蕉、番茄、竹子、山茶油和甘蔗等特色农业生产为主。由于受自然条件差异影响，区域发展不平衡，河谷地区相对富裕，两翼山区相对贫穷。

2.产权制度改革成效分析

田东农商行成立于2011年8月，属于广西成立的第一批县级农商行。田东农商行借助改革试点的东风，充分利用好各项扶持政策，不断深化改革，加大工作力度，仅用了4年多的时间就完成了从二级法人的农信社到县级统一法人的农信社、到农合行、再到农商行的蜕变。

田东农商行产权制度改革模式是以股份制为基础，在田东农合行整体改制的基础上，由自然人、企业法人以及其他经济组织等股东共募集股金总额为人民币6620.98万元，共同发起设立的股份制地方性金融机构。股份同股同权，同股同利，承担相同义务，入股股东通过享受优惠的金融服务和投资分红来获得回报，同时以利益为纽带加强其对银行经营管理和监督的积极性。

图2　广西田东农商行组织结构图

田东农商行独特的组织架构（见图2）。为完善法人治理结构，充分发挥“三会”制度的职能作用，田东农商行根据银行业监督管理机构的有关规定，先后拟定了《股东大会议事规则》、《董事会议事规则》和《监事会议事规则》的“三会”议事制度，从制度上对田东农商行的股东大会、董事会、监事会的召开程序、决策程序、表决程序等进行了明确的规范，同时聘请了独立董事。按照强化内控的原则，田东农商行在董事会下设立风险管理委员会、关联交易控制委员会、提名委员会、人事薪酬委员会四个专门委员会，在监事会下设立审计委员会。对这些专门委员会和内设机构的职责、权限及多项规章制度进行了修订，提交田东农商行第一届股东大会审议，从而建立较为全面的风险管理和内部约束机制，为今后防范风险、稳健运行创造条件。

3.产权制度改革成效评价

在对农信社实施产权制度改革过程中，田东农商行不断通过清产核资、合理设置股权结构、履行必要法定程序，顺利完成重组工作。产权制度模式的转变，为田东农商行的发展增添了活力和动力。以田东农商行的调研资料为例予以说明：

第一，股权设置不断规范，产权结构明显改善。全面消除了资格股，法人股比例达到了33.41%，股权管理不断规范（股权结构如表2所示）。

表2　2011年8月田东农商行股权结构情况表

单位：万元

第二，法人治理结构逐步完善。股份制改造后，田东农商行均按规定建立了股东大会、董事会和监事会，基本确立了董事会决策、行长室经营、监事会监督的管理模式，重大决策如发展计划、重要规章制度制订等均由董事会讨论决策，同时引入独立董事，维护全行整体利益，尤其关注中小股东的合法权益不受损害；行长全面执行董事会决议，负责日常经营管理；监事会则对董事会的决策和行长的经营管理实行监督，保证决策的科学性和执行的严密性。相互制衡、相互监督的法人治理框架正在逐步建立和完善之中。

第三，经营机制转换加快，资产质量明显改善。截至2011年8月末，田东农商行四级分类不良贷款余额2202万元，比2006年末减少2057.9万元，不良贷款占比1.37%，比2006年末下降10.13个百分点；五级分类不良贷款余额2206万元，比2006年末五级分类初分时减少7892万元，不良贷款占比1.37%，比2006年末五级分类初分时下降25.88个百分点，不良贷款“双降”成效显著（见图3）。

不良非信贷资产占比0.15%，比2006年初分时下降68.22个百分点；已完善权属的土地房屋23宗、面积59857.56平方米，分别占应完善权属宗数和面积的95.83%、99.10%；完善抵债或置换资产权属涉及金额51万元，占100%，有力地优化了资产质量。同时，着力加强基础设施的建设，优化固定资产投资结构和成本，全区农合机构基础设施水平整体上升，固定资产比例由2006年末的54.37%持续下降至11.67%，并始终控制在规定范围以内，有效避免了不应有的损失、贬值和财务缺口。

图3　2006—2011年田东农商行不良贷款“双降”趋势图

第四，经营效益和抗风险能力稳步提升。截至2011年8月末，田东农商行存款余额比2006年增长264.95%，各项贷款余额增长333.36%（见图4）；自2006年以来共核销呆账贷款467万元；资本利润率为34.09%，贷款综合收息率4.09%；资本充足率达到12.02%。

图4　2006—2011年田东农商行存贷款状况

第五，支农力度不断提升。田东农商行始终坚持服务“三农”的宗旨，更名不改“姓”，改制不改向的原则，走适合田东实际的特色道路。截至2011年8月末，田东农商行“三农”贷款余额比2006年增长了近338.25%，全县得到田东农商行贷款支持的农户达4.75万户，占全县有信贷需求农户数的69%，农户贷款需求满足率超过90%，覆盖率超过60%，促进了农业增产、农民增收和农村稳定（具体情况见表3）。

表3　2006—2011年田东农商行贷款统计表

单位：万元

4.推进产权制度改革工作的主要经验

作为西部少数民族地区国定贫困县的农村金融机构，田东农商行产权制度改革能取得如此显著的成绩，其成功经验值得学习借鉴。

一是各级各部门全力推动田东发展为田东农商行营造了良好的外部环境。各级各部门高度重视田东农商行的产权制度改革工作。《广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区金融办等部门关于开展田东县农村金融改革试点工作意见的通知》（桂政办发〔2008〕208号）中明确提出：支持田东县农村信用社尽快改制为农村合作银行。《广西壮族自治区金融工作办公室关于印发广西“十二五”金融业发展规划的通知》（桂金办发〔2011〕23号）也把“地方金融体制改革取得新突破”作为总体目标之一，并提出要“推动农村信用社完善产权制度、法人治理结构和内控制度，加快产权组织形式改革，适时组建农村商业银行”。银监部门在田东农合行、农商行申报筹建和开业阶段，都开辟“绿色通道”，做到了依法合规地快审、快批。田东县政府也积极推动田东农商行的产权制度改革工作，2009年，田东县政府以52亩优质土地置换历年党政机关、国有企事业单位拖欠田东县联社不良贷款本息1，256万元。

二是政策倾斜照顾力度大。《广西壮族自治区人民政府办公厅关于开展田东县农村金融改革试点的工作方案》（桂政办发〔2008〕209号）中明确提出：驻桂各有关金融监管部门和金融机构要在权限范围内，尽可能给予田东县有关金融机构以支持，包括给予再贷款及再贴现、贷款利率、存款准备金等方面政策优惠，扩大县支行管理权限，开辟信贷审批“绿色通道”，加大人才、费用、设备等方面的支持。如人民银行灵活运用货币政策工具，提高支农再贷款额度，截至2010年末，已向田东农商行发放了2.1亿元支农再贷款；银监部门允许田东农商行存贷比有小幅的上升，其贷款审批权限也由600万元提高至1800万元。

田东农商行的成功改制，主要得益于各级部门的大力支持和国家给予的诸多扶持政策。经验可以借鉴，但成功不能复制，对广西其他散、小、弱的农信社而言，要以县为单位推进股份制改革，仍然难度较大。在加快改革的同时，也要因地制宜，先完善股份合作制，待条件成熟后，再逐步推进股份制改革。

（三）广西农村信用社产权制度改革面临的主要问题

1.农村商业银行监管准入条件难以达标

在维持注册资本最低限额5，000万元准入条件不变的基础上，银监会对县级农商行提出清产核资后的资本充足率10%以上、不良贷款率5%以下、企业法人股东持股比例高于30%等准入新要求后，又在酝酿增加新的指标要求，市场准入门槛不断提升，如增加拨备覆盖率指标，要求达到150%以上；法人股占比不做明文要求，但申报时将参照银监会股权改造指导意见有关要求审核把关，其中：2015年要求县级机构法人股平均比例应高于35%、城区机构平均比例应高于50%，单家机构应有3至5家持股比例5%以上股东。基于原有股东为“三农”散、小、弱股东，其入股目的是为了取得贷款资格或享受优惠利率，不符合股权集中度的要求，达标难度大。同时，对改制组建后的农商行实行较为严格的监管政策，如对资本充足率达不到10.5%的农村银行，加大税后利润留成比例，减少现金分红比例。

面对逐渐攀高的农商行准入和监管门槛，西部少数民族地区、老少边山穷地区的部分农信社由于刚消化完历史包袱，要改制成股份制的农商行或农信社，难度很大，加上信贷额度、地方财政资金存入有限，股份制转制显得更为窘迫。在偏远贫困地区，即便是一些在核心资本充足率、资本充足率、不良贷款比例等方面达到组建农村商业银行标准的农信社，由于不可抗拒的客观因素导致的募股困难，也是其改制前不可回避的一道“关卡”。以广西为例，在现行的省、县两级法人管理制度下，散、小、弱的90家单个法人农信社资产规模较小、抗风险能力较差，多项指标达标难度大。截至2011年8月末，全区于2010年前早期组建的29家农合行中，法人股占比35%以上的仅有3家，30%—35%的有6家，30%以下的有20家；其他59家县级联社中，法人股占比35%以上的仅有1家，30%—35%的有3家，10%—30%以下的有38家，10%以下的有17家。大部分农信社不仅在法人股占比方面远未达标，而且募集法人股的工作难度也很大，主要原因有二：一方面，广西县域经济不发达，股金吸引力不强，法人股比例难以进一步提升。如由于广西河池地区经济比较落后，企业普遍经营实力不强，部分企业甚至需要依靠贷款来维持运营，再加上2011年宏观政策吃紧，企业资金相当紧张，自治区联社办事处层面也难以协调符合入股条件的企业，地处河池革命老区的天峨、东兰两家联社法人股占比均在1%以下；另一方面，持股金额较小的自然人不愿意出让股金，导致有意愿的法人股东无法接收股金。例如，横县联社2011年暂无增资扩股计划，需要靠动员自然人出让股金、法人接收股金才能提高法人股的占比，但是由于受宏观经济影响，社会上投资渠道有限，加之横县去年投资股股金分红占比高达10%，大部分自然人始终认为入股农合机构是目前最好的投资产品，不愿意出让手中的股金。桂林辖区分红比例较高，没有自然人股东愿意出让股金，也无需新增股金，提高法人股遇到一定难度。

此外，农信社改革在工商登记注册方面也遇到了政策障碍。农商行是由农信社、农合行整体改制重组的股份制地方性金融机构，发起人数众多，这是农信社由合作制向股份合作制、股份制依法合规地改制转换过程中所形成的具有全国普遍性的历史遗留问题。在县级农商行股份有限公司发起设立过程中，由于农合行原股东股金是按1∶1比例自愿转为农商行股份并形成注册资本，农商行发起人以及未来股东数量将承继原农合行上千人以上规模，因此，在向工商管理部门申请办理企业名称预先核准事项以及农商行获准开业办理工商登记注册时，与《公司法》第七十九条“设立股份有限公司，应当有二人以上二百人以下为发起人”等政策要求不衔接，导致有关改革工商登记注册申办工作遇到政策上的障碍。

2.扶持政策区别对待

根据《中国人民银行关于实行差别存款准备金率制度的通知》（银发〔2004〕60号）等文件规定，农村商业银行在存款准备金、支农再贷款、利率浮动等方面不能享受与农信社、农合行同等扶持优惠政策。以存款准备金政策为例，按照人民银行《关于上调人民币存款准备金率的通知》（银发〔2011〕151号）规定，为加强流动性管理，继续上调各金融机构存款准备金率，农合行视资产规模、支农贷款比例情况执行15%—16.5%存款准备金率，农商行则与股份制银行、城商行同档次执行19.5%的存款准备金率，农商行比农合行执行高于3—4.5个百分点的存款准备金率。存款准备金率作为重要的央行货币政策工具，比例提升或下调直接关系到农合机构贷款投放规模、创造信用能力及可持续发展的问题，对产权制度模式选择有一定抑制作用。如田东农商行改制完成后，准备金率由现行的15%提高到19.5%，由此减少的8546万元可用资金约占全年存款新增任务数的42.45%，按未来三年业务发展测算相当于减少了可用于信贷投放资金近2.56亿元、收入减少2691万元，支农资金实力受到一定影响。假设全区29家农合行全部改制为农商行，保守估计相当于减少22亿元可用资金、收入减少1.17亿元。

3.法人治理结构不完善

农信社产权虽然实现了清晰化，但由于产权主体过于分散、文化程度总体偏低、金融知识匮乏，致使产权主体行使产权的能力较低，难以实现法人治理的权利制衡、科学决策的内在要求。目前，西部少数民族地区、老少边山穷地区的县联社虽然也建立“三会一层”〔股东大会、理（董）事会、监事会、经营管理层〕，但在运行过程中，由于机构小、股东入股额小、分散，法人治理结构“形似而神不似”。如广西凭祥联社属于典型的小规模农信社，截至2011年8月末，该联社的存款余额仅为5.13亿元，员工数量少，联社机关仅有18人，若按照健全的法人治理结构设立“三会一层”，“三会一层”下又分设委员会，员工数量不足，若扩招员工，又受存款规模限制；广西天峨、东兰联社股东户数分别为1066户、1114户，全部为自然人股东，没有法人股东。此外，部分联社的股权改造工作也未完成，资格股股东户数多，人均持股金额小，股金过于分散。如横县联社持股1，000元以下股东仍有65户，总额为3.25万元，人均持股仅500元；乐业联社持股1，000元以下股东有2，059户，总额为58.61万元，人均持股仅285元，且股东大部分分布在农村，需要逐户做好解释动员工作，很难在短期内完成股权的转换。人员分散且入股数额小的股东根本不关心也没有能力关心农村信用社的经营发展。而且由于银监会还限制了最大单户入股比例，投票数也因此受到制约。因此，要在拥有众多散、小、弱股东的西部少数民族地区、老少边山穷地区小机构中推行健全、完善的法人治理结构，不太现实。

4.省级管理模式有待改善

在2003年新一轮改革所形成的新的管理体制下，广西和其他省份一样选择省级信用联社的管理模式。针对当前改革的实践，省级管理模式需要解决以下问题：自治区联社与县联社不同法人之间的关系如何协调；如何妥善处理好自治区政府、自治区联社、银行监管机构之间的关系，需要明确各自职能。

不同法人之间的利益制衡机制是通过产权制度、法人治理结构或者行业自律等一系列制度安排来实现的。但是在我国现有的体制下，这种制度安排可能面临着权力主体的道德风险与目标错位。实际上，县联社与自治区联社之间的股权与管理权设置呈反向运作关系，即农信社之间的股权关系是自下而上持股，形成金字塔型的持股结构，但农信社之间的控制权却是自上而下的，这种管理成了法人管法人，农信社的管理实际上最终对上层负责，呈倒金字塔型的管理决策体系。这样一种制度安排与市场经济条件下股权与控制权的配置状态是相反的，也是与“谁出资、谁管理”的现代产权制度相悖的，导致自治区联社对具有独立法人地位的县级农合机构的管理名不正、言不顺。妥善解决、理顺自治区联社与基层社的产权关系成为制约全区农信社改革发展的重大问题。

因此，对小机构而言，宜采用农合行的过渡体制，待条件成熟再转制为股份制；对较大规模机构而言，可考虑转制为股份制的农商行。

四、探索创新西部少数民族地区产权制度改革的路径选择

广西农信社产权制度改革工作取得了比较显著的成绩，但是在改革深入推进的过程中也存在着诸多困难及障碍，这些作为改革过程中发生的成本是不可避免的。在立足现有改革成果的基础上，针对改革过程中出现的问题障碍，提出相应建议，以探索创新出西部少数民族地区、老少边山穷地区产权制度改革之路。

（一）国外及台湾地区农村合作金融产权制度建设的经验与启示

信用合作社是合作金融的基本形式，最早出现于19世纪的欧洲，经过100多年的发展，逐步形成了各具特色的信用合作形式和理念。美国、法国、日本等发达国家均建立了适合本国农业发展的农村金融制度和体系，如采取多种措施支持和促进农村金融市场的形成和发展，建立了健全的农业保险体系和期货市场体系等；发展中国家则采取了各种支持农村金融发展的政策和小额贷款模式等。我国台湾地区政府采取通过为农户提供信用担保等方式，避免农村资金流向城市，充分满足其农村资金需求。

尽管国情、区情不同，发展措施各异，但亦有诸多共性与相通的经验值得学习与借鉴：第一，政府的支持是农合机构充分发挥作用的关键。从各国的经验来看，无论是发达地区还是发展中地区，都对农合机构给予了大力支持。这些支持既包括政府对银行的补贴和税收优惠等直接支持，也包括政府对改善农村金融整体经验环境所作出的巨大努力；第二，“以非农养农”实现商业可持续发展。随着农业和农村经济的发展，农合机构自身的业务基础和经验实力也在逐步增强，政府逐步减少甚至取消各种补贴和优惠，在这种情况下，需要农合机构逐步扩大经营区域和业务范围，在减持农村信贷业务的同时，发展其他高回报率非农金融业务，以达到“以非农养农、以城市反哺农村、提高整体抗风险能力”的目的；第三，完善相关法律法规是农合机构业务健康发展的前提。健全的立法对于农村合作金融来说至关重要，将相关农业政策予以法律化，既能够保障这些政策得到有效的执行，又能够使这些相关政策的执行具有连续性。

（二）逐步推进农村信用社产权制度改革与法人治理结构

1.逐步推进股份制改革

中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指出，要规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区型中小银行。对于现阶段广西农信社发展而言，其服务对象和服务地域都有特定性，由于其服务对象的特殊性决定了其在市场竞争与市场经济的弱势地位，离不开政策扶持，西方先进合作金融发展过程中的政策扶持力度有增无减。而由于其服务的地域特性以及资金的投向特点，有合作制生存发展的土壤。

本文认为，西部少数民族地区、老少边山穷地区的产权制度改革不能盲从东、中部，要从实际出发，根据农民和农村经济发展的现实需求，发展符合当地实际的农村金融机构。从产权制度改革的实际情况来看，农信社产权制度改革是为了解决广大农村金融服务稀缺的矛盾，最直接的目标是要使农信社真正面向农村，发挥金融支农主力军的作用。经济发展水平相对不高的西部少数民族地区、老少边山穷地区尚不具备实施股份制条件，其产权制度改革应该是一个循序渐进的过程。这些地区城市化程度不高，农信社应以农业、农村和农户为主要服务对象，不断完善自身管理，把农信社办成真正的社区型金融机构。随着经济发展水平的提高，城市化程度的提高，会对农信社的服务对象及服务内容提出新的要求，上述地区中，条件成熟的地区，如各地市的城区农信社、农村经济发展水平与城乡一体化程度较高地区的农信社，可因时、因地制宜地引入股份制，在立足“三农”的基础上，适时确立以中小企业、广大城乡居民为主要服务对象的“零售银行”、“社区银行”的发展战略。

2.逐步推进法人治理结构

西部少数民族地区、老少边山穷地区农信社的股东（社员）由于机构小、股权极度分散且单户持股比例低等原因，要严格遵守《公司法》、《商业银行法》等相关法律，落实银监部门关于公司治理的有关规定，构建现代的公司治理结构，难度很大。因此，只要小机构坚持服务“三农”的经营方向，不断提高支农服务水平，完善服务功能，支持新农村建设，切实促进农村经济社会发展，对小机构的公司治理就不用求全责备。另一方面，为推进法人治理结构，可通过将自愿参与改制“小法人”融为一体，形成竞争规模，按股份制运作方式，转换经营机制，改变目前产权不清晰、所有者不到位、体制不明确的现状，解决县级农合机构散、小、弱问题，增强抵御风险能力，形成完善的法人治理结构。

（三）构建农村信用社产权制度改革的政策扶持体系

农信社特别是西部少数民族地区、老少边山穷地区的农信社，服务区域主要以县域为主，服务对象是农民和中小企业，而这一块恰恰是国家金融服务最薄弱的地区，农信社置身其中，服务成本自然要高于其他商业银行，更需要从政策上继续支持农信社加强支农实力。建议相关政府部门及职能部门把政策、措施根据地区具体情况加以细化，使之更具有配套性和适用性：一是落实对贫困偏远地区金融机构空白乡镇金融服务网点的财政补贴。以广西为例，对于空白网点的财政补贴问题，相关农合机构已多次汇报、沟通、协调，但全区除忻城联社获得县财政局拨付的5万多元定向费用补贴外，其他符合条件的农合机构均未获得财政部门的资金补贴，因此，建议落实财政部相关文件的扶持政策，激励和推动金融机构在解决金融机构空白乡镇金融服务问题工作中的主动性和积极性。二是对相对发达的地区如地市（含县级区），要完善支农补偿机制和激励机制。如《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理办法》（财金〔2010〕116号），对县域金融机构当年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励，但仍对南宁市区等16家地市（含县级区）农合机构没有列入涉农贷款资金奖励范围，但实际情况是在这些城市的周边仍有大量的农村地区，这些农合机构一直为农村地区提供着强有力的金融服务。以上16家农合机构2010年累放涉农贷款167.74亿元，截至2010年末，共支持涉农贷款户287218户，涉农贷款余额319.47亿元，占全部贷款余额的57.21%，占全区涉农贷款余额的26.70%，占当地涉农贷款市场份额的56.60%。经过测算，若符合申请条件，上述16家农合机构2010年将可申报6697.59万元的涉农贷款增量奖励基金。三是解决扶持政策区别对待问题，即农村商业银行在存款准备金、支农再贷款、利率浮动等方面享受与农信社、农合行同等扶持优惠政策等。

（四）积极创新省级管理模式

集金融企业、行业管理和政府行政管理三项职能于一身的省级联社，容易出现各种越位、错位和缺位现象。但迟迟没有开展省级联社管理体制进一步改革的顾虑在于，省级联社的改革方向究竟在哪里，与县级社保持一种怎样的关系，来自各方面的意见和思路并不统一。从人民公社到农业银行，到人民银行，再到省级联社，尽管农信社的管理权几经易手，却始终没有找到化解产权制度和组织形式的有效途径，股本金几经改革都难以达到资本属性。因此，省级联社改革需要按照市场化规则，走出一条由小到大、由分到合的制度变迁之路，允许省级政府、省级联社自主自愿大胆改革探索。从这个突出问题着手，自上而下地推进改革，应该更容易取得效果，也会获得省级联社的广泛支持，避免爆发农信社的系统性金融风险。

从总体上来说，省级联社在市场化改革路径下走得越早越远，越能谋求并获得更大的发展空间。进一步深化改革就是要以产权制度和组织形式为抓手，从顶层制度设计上构建一个完整的农村合作金融系统。既然中央已赋予省级政府对农信社的管理权，就应该由省级政府提出符合本地实际的改革模式。监管部门应当适度放宽准入条件，鼓励地方政府结合实际、因地制宜的对省级统一法人、联合服务公司、联合银行和金融持股公司等多种模式的探索。只要有利于为农民、农业和农村提供金融服务，有利于化解和防范农村系统性金融风险，有利于提高整体运行效率和经营管理能力的改革模式，都应当允许探索和试验。广西区联社作为全国第二批深化农信社改革试点单位，准确、规范、创造性地履行行业管理职能工作，走出了一条有广西特色、全国有一定示范借鉴意义的省级联社管理运作之路。现阶段，自治区联社具备了进一步深化省级联社管理体制改革的有利条件，支持广西先行一步，可以为全国开展进一步深化省级联社管理体制改革提供一个经验样本。

（五）健全完善农村信用社法律法规

农信社的稳定发展，亟需制度规范和立法保障。目前规范农信社的法规只有中国人民银行于1997年颁布的《农村信用社管理规定》，只是一个部门法规，不具法律效应，且该规定尚有许多需要修改之处。根据该规定，农信社基本任务是配合国家经济金融政策，发挥农村群众性合作金融组织的作用，帮助农户、农村合作经济组织、农村中小企业解决生产经营和生活的资金需要，实质上是人民银行领导、监督管理的基层金融机构。该规定依据的是合作制，但在经营哲学上信用社与银行并无实质差异，只是业务范围有大小之分，社员所有、所治、所享的理念并未落实。因此，建议合作金融法的立法目的侧重于以下两个方面：一是真正确立农村合作金融的市场主体地位，约束其活动，规范其行为，把其作为市场经济中一个独立法人来管理；二是维护其自身和其他经济主体的合法利益不受侵犯，确保市场经济秩序的有序运转。

五、本次研究结论与有待深入研究之处

（一）研究结论

1.对条件不成熟的农信社股份制改革给予一定的过渡期

农合机构的股份制改革有利于其转变为现代银行，但推进速度不宜过快，切忌盲目追求速度，组建农商行应“重质”而非“重量”。西部少数民族地区、老少边山穷地区属于欠发达、后发展地区，辖区内的单个县级法人机构经营规模小、历史包袱重、资本约束强、融资难度大、改革力量弱，要以县为单位推进股份制改革，难度很大。因此，在推进农信社产权制度改革过程中，也要注意因时制宜、因地制宜推进改革工作，对条件不成熟的农信社要给予一定的过渡期。建议西部少数民族地区、老少边山穷地区特别是广西从当地经济发展实际出发，选择农合行作为主要的过渡体制，待条件成熟后，再进一步推进股份制的农商行改革。

2.通过组建广西农村商业银行来推动全区农信社的股份制改革

金融服务归根到底要讲求规模效应，同样一个小法人机构，也需要五脏俱全配备整齐，但它无法产生规模效应。因此，建议由自治区政府牵头组织将好机构与差机构一起参与整合组建一家农村商业银行，形成竞争规模，按股份制运作方式，转换经营机制，改变目前产权不清晰、所有者不到位、体制不明确的现状，解决县级农合机构散、小、弱问题，增强抵御风险的能力，形成完善的法人治理结构。同时，通过章程审批、规定涉农贷款比例以及给予相应的政策激励等方式，确保省级农商行坚持服务“三农”和县域经济的定位。

（二）尚待进一步研究的几个问题

产权制度改革工作是一项综合性、深层次、多方位的改革工作，本课题研究在对以广西为代表的西部少数民族地区、老少边山穷地区产权制度改革的研究中，虽然已经尽到了努力，但由于时间、精力有限，还是有许多问题不是很令人满意，有待于进一步深入研究。

1.农村信用社法人治理结构的合理配置及其功能发挥问题

调研及实证分析结果显示，当前的农信社法人治理结构“形式健全”重于“功能实质”。股东（社员）代表大会、理事会、监事会的选举与构成程序形式化，没有发挥应有的功能和作用，导致法人治理结构弱化。在农信社的后续改革发展中，如何进一步实现“三会一层”的合理配置与功能发挥，真正构建农信社权利制衡、管理科学、精简高效、监督有力的运行机制是亟待深入探讨的重要课题。

2.全面推行股份制改革试验不充分

农信社全面推行股份制改革才刚刚开始，许多问题特别是西部少数民族地区、老少边山穷地区推行股份制改革存在的问题尚未完全暴露，有待今后深入研究。

3.农村信用社产权制度深化改革与后续发展中相关问题的探讨

一是农信社商业化经营取向与“支农”发展政策性目标的重合问题；二是改制后农村信用社的科学监管与有效扶持问题；三是多元化农村金融体系“存量”发展与“增量”竞争的相关问题；四是农信社产权制度改革与完善的后续跟踪调查、运行绩效改善与提升等相关问题。

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