2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区（China〈Shanghai〉Pilot Free Trade Zone，以下简称“上海自贸区”）正式挂牌成立。全国人大常委会之前通过的《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》也于同年10月1日正式生效，这在上海自贸区成立的时间衔接上做到了有序的安排。
2014年12月12日，距离上海自贸区成立不到一年半的时间，国务院批准设立中国（广东）、中国（天津）、中国（福建）三个自由贸易试验区。十二届全国人大常委会第十二次会议于12月26日表决通过了《关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。
2015年3月24日，中共中央政治局审议通过广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案以及进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案。这是从国家层面为自贸区建设定下的基调，并作为国家政治、经济制度改革顶层设计的一个组成部分。4月20日，国务院发布了《关于印发中国（广东）自由贸易试验区总体方案的通知》《关于印发中国（福建）自由贸易试验区总体方案的通知》《关于印发中国（天津）自由贸易试验区总体方案的通知》以及《关于印发进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》四份文件。次日，中国（广东）、中国（福建）、中国（天津）三个自由贸易试验区正式挂牌成立。中国的自贸区战略由点到面，从此开启了一个全新的时代，如图1所示。
图1 四大自由贸易试验区关键事件时间轴
与此前成立上海自贸区不同的是，广东、天津和福建自贸区成立时间晚于全国人大常委会的授权时间近5个月。这为法律适用规定的实施提供了充分的准备时间。
事实上，《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》发布之初便引起了学界的广泛争论，因为根据全国人大常委会的决定，国务院获得授权调整上海自贸区相关法律规定。然而，从授权主体看，全国人大常委会既没有该项授权的法律依据；同时，自身已有的立法权限也不具备“暂停法律实施”的解释空间。从被授权主体看，国务院能否在法律已经制定的前提下，创设属于“法律保留事项”的权限，也存在疑问。
正如有些学者所指出的，从上海自贸区批准成立主体的角度看，这种授权也缺乏创设针对特定区域就现行法律“豁免适用”的正当性依据。在国务院与上海自贸区之间的次级授权关系看，“暂停法律实施”的预设触及禁止性规范，存在行政僭越法律的风险。现行“负面清单”制度的实施也显见在决定主体、排除事项和程度上的不确定性。[1]可见，上海自贸区成立伊始就面临制度的保守与创新这样的问题。
假若授权合法，那么在国家特定区域“暂时停止实施”现有法律的效力无疑属于法律的修改。从立法机构的职能角度看，作为全国人民代表大会常设机关的全国人大常委会是有权以“决定”的方式暂停由全国人民代表大会制定的基本法在某一特定区域内的实施效力的。然而，从现有法律规定来看，这种授权模式是值得商榷的。《立法法》第8条规定的10种情形都是在国家立法机关未制定为法律的条件下的授权。
关于外商投资，我国是有法律规制的，这就是《外资企业法》、《中外合资经营企业法》与《中外合作经营企业法》。这与《立法法》规定的全国人大常委会可以授权的情形不一致，法无授权不得逾越。在这种情形下，全国人大常委会是无权授权的。当《外资企业法》、《中外合资经营企业法》与《中外合作经营企业法》中有关外商投资成立、分立或期限延续等行政审批的规定与改革开放的现实发生冲突而无法正确适用现有法律时，国务院或上海市人大常委会应当依照《立法法》第四节关于法律解释的规定向全国人大常委会提出法律解释要求，然后依照法定程序，由全国人大常委会作出如何适用法律的立法解释，这应当是自贸区法制调整的最优选择。[2]
根据全国人大常委会的授权规定，“上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。[3]如今，三年期限即将到来，上海自贸区变法模式将何去何从以及在以后设立的自贸区是否有新的方式，目前尚不得而知。但是无论如何，我们现在需要跳出“就自贸区论自贸区”的窠臼，结合十八届三中全会的顶层设计方案和国家未来十年的战略布局，最大限度地克服上海自贸区三年试验期届满后的不确定性。[4]
自贸区的变法模式虽是一个特定区域内的法律适用问题，但是其背后透射出的是一个日新月异的改革开放之鲜活现实与墨守成规的法律条款之滞后相冲突后带来的法律如何适用的普遍性学理问题。倘若法制变革得当，那么上海自贸区会成为今后中国法制变革的范式；若变革失当，则会引致自贸区制度创新合法性缺失之大问题。[5]
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