平等合作模式开始显现

3.1.3　平等合作模式开始显现

政府与社团各有所长，也各有所短，它们之间的合作就是以己之长补对方之短，优势互补，实现双赢的效应。政府作为公共权力部门和社会资源的最大拥有者，它有立法和经济优势。但是它对公众需求反应的迟钝性、对公共服务的垄断性，又使得它在准公共服务的提供上存在劣势，而这些正是非营利组织的长处，二者通过合作，就可以取长补短。

在西方国家，根据萨拉蒙的研究，由于政府和非营利组织之间在资金来源、运行方式以及组织成本等方面的优势互补，政府与非营利组织之间建立了“委托政府”（third－party government）的合作伙伴模式，即政府充当“资金和指导的提供者”的角色，并由政府授权委托非营利组织提供公共服务，以实现社会整体效率的优化。

在中国总的来说，由于社团自身的发展能力还比较弱，中国的制度政策对社团发展仍存在着一定的限制和约束，还谈不上社团与政府之间真正的合作。但同时也要看到，中国社团与政府之间的合作出现了类似西方的一些新的模式如“委托—代理”模式。

所谓“委托—代理”模式是指政府通过合同或协议等一定的形式委托第三部门代理政府行使某些公共职能，向社会公众提供一定的公共产品和服务。其目的在于减轻政府的压力，实现“适度政府”的目标。从本质上讲，授权委托在一定意义上可以理解为政府将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会中间部门，让它们更好地自我服务、自我管理，激发它们的创造精神。“委托—代理”模式一般表现为项目、工程合同和技术性合作等，比较适用于专业、行业协会。这种模式大致有两种方式。

一种是授权合作式委托模式。在中国，政府与专业或行业协会之间的关系适合采取这种模式。事实上，进入90年代以后，中国政府职能的转移问题逐渐被提上议事日程，随之而来的问题是政府转移出来的职能由谁承担。在这种情况下，以政府和行业协会之间的密切合作为特征的“行业管理模式”应运而生了。政府通过法律授权、行政授权等形式把原来由政府承担的干不了、干不好的行业管理的职能、社会监督的职能等转移给社会中介组织，使它们发挥政府与企业、社会之间沟通、联系的桥梁与纽带作用。同时，借助于它们的专业优势、接近基层的优势，实现更好的治理，并使政府从琐碎的具体事务中解脱出来，实现有效政府的目标。

在中国，行业协会的职能定位已初步明确，并已经从理论论证进入实质性操作阶段。如南京市人民政府2003年发布的182号文件——《市政府关于加快行业协会改革与发展的意见》中就明确提出了行业协会的基本职责：开展行业调研和统计、行业信息收集与发布；制定行业产品标准、技术规范、服务准则；提供行业培训、服务咨询，开展合作交流、招商推介；协助政府制定产业政策和行业规划，参与立法听证，进行行业准入资格审查；代表行业进行反倾销、反补贴、反垄断等调查和应诉；协调与行业会员相关的事务及相互关系；制定行约行规，对行业会员市场行为进行规范、监督和惩戒，维护行业秩序；法律规定、政府委托或行业协会章程载明的其他职责；接受政府委托，向政府提供服务，按市场经济原则实行有偿服务等九点。2006年南京市的行业协会改革，其中的一项重要任务就是要求各有关部门逐步把上述职责转移到协会手中。

目前南京市已改制完成的汽车运输协会，已经成功地承接了交通局转移出来的政府职能。《南京汽车运输协会章程》明确规定了本协会的业务范围，包括：

（1）宣传、贯彻、执行政府有关汽车运输的方针、政策、法规，密切企业和政府行业管理部门的联系，反映企业的意见和要求，协助政府部门进行行业管理。（2）开展对全行业基础资料的调查、收集和整理、发布工作，参与本行业发展规划的制定，向政府提出行业发展、经济技术政策和立法方面的建议，为企业生产经营决策服务。（3）按照政府法规，协助处理经营纠纷，维护会员合法权益，协调企业关系。（4）建立和健全行业自律节制，规范行业自我管理行为，维护行业内公平竞争，制定行业职业道德准则、行规行约、同行议价，并督促执行。（5）参与制定、修改汽车运输业的技术标准、经济标准、管理标准和服务标准等行业各类标准，组织推进标准的贯彻实施。（6）开展咨询服务，提供国内外经济技术情报和市场信息。根据委托承担汽车运输业发展战略规划、建设和经营项目的可行性研究、论证以及改善企业经营管理等方面的咨询服务。（7）推荐行业内高技术产品、名牌产品。组织或参与产品和技术成果鉴定，并加以推广应用。（8）组织开展本行业内、行业间、地区间的技术、管理的相互学习、交流与研讨，取长补短，促进行业共同发展；发展与国外相关行业业务联系，开展国际同行协会的业务技术方面的使用与交流。协调企业或相关单位在涉外运输、利用外资、改进技术等方面的关系。（9）组织发展从业人员的职业教育和培训，切实提高全行业的管理素质、技术素质和服务素质，提高企业的生产、经营、管理水平。（10）承办政府及有关部门、企事业单位和兄弟协会委托的有关工作。（11）协助运输行业组建服务网络。（12）编辑本行业有关书刊资料和相关信息，为会员单位提供经济理论研究和交流经济信息、工作经验的园地。

与之相类似，南京市农林局现有水产、蔬菜、茶叶、饲料、奶业等5个行业协会，该局在推进政会脱钩的基础上，对现有部门职能进行分析、研究、梳理，将一些专业性、技术性、程序性及市场化的事务，采取委托的方式，交给行业协会承担。主管部门想要得到所需的服务，就必须通过向行业协会购买付费的方式来获得。

政府通过政府职能转移和权力下放，由行业协会根据自己的专业特点实现自治、自律管理，对于中国实现行业管理的规范化、市场经济秩序的有序化，将起到原先由政府包办一切所不能起到的积极作用。

再比如，在中国的社区服务管理中，传统老一套的做法是交由社区居委会管理，其结果大都是服务中心的大门紧锁，平时居民不能入内活动，只有在上级领导来检查、参观时才开门，对于这种形式主义的做法，居民是深恶痛绝。鼓楼区民政局勇于打破传统的做法，健全了社区老年协会组织建设，让社区老年协会管理“星光老年之家”，并推广西康路、天津新村等社区“会员制”运作机制，即入会成为老年协会会员的居民，交少许会费，便可长期在“星光老年之家”活动，此举深得居民特别是老年人的赞许。这种由政府授权，由专业性社团组织来具体运作的做法是一种双赢策略，它既使得政府从繁琐的具体事务中解脱出来，又发挥了民间组织的作用，方便了社区居民。

二是合同项目式委托模式。它主要指政府通过与专业团体、协会签订合同协议等方式实现政府职能的委托。这种形式主要适用于政府与专业知识和技能服务含量较高的民办非营利部门和其他专业团体合作，目的在于通过非营利机构进入原先由政府或国有企业经营的行业，打破国家垄断，实现政府职能的社会化，更好地实现社会资源的优化配置。

南京市鼓楼区民政局与民间组织构筑的“家庭养老服务网”就是政府组织与专业性社团合作探索公共服务供给新模式的典范案例。中国目前几乎所有的社区服务中心都是由政府的派出机构——街道进行管理，再由街道或委托民政科直接管理或承包给个人营运。由于缺乏成熟的管理模式和规范，加之缺乏营运资金，管理状况普遍不佳，以致影响了社区公共服务设施的功能发挥。在中国寻找一种较为节省资源、效率较高的社区公共服务产业化营运方式，探索社区公共服务的新模式，就显得特别重要和迫切。

2003年8月，南京市鼓楼区民政局、老龄办与南京大学社会学系合作抽样调查了区内202位独居老人的生活状况，了解到其中50.5%的老人没有离退休养老金，而在有离退休养老金的这部分老人中每月700元以下的占42.6%。而所有被调查的对象中有70.3%的独居老人需要社会为其养老提供扶助，并且希望这种扶助服务是优惠的，因为他们付不起所需的费用。为了改善、提高独居老人的社会福利状况，传统的做法是政府建养老院，然后采取低收费的运作策略。但是，实践表明这样的做法使得政府不堪重负，并且运作效率低下。例如，政府要建一所100张床位的养老院，就要花费1　000余万元，人头费等开支还不算在内。

于是，鼓楼区政府改变了传统的做法。由鼓楼区民政局、老龄办策划、设计了由政府买单、民间组织服务，名为“家庭养老服务网”的新型服务机制。具体做法是：鼓楼区民政局把身体残疾、生活较为困难、年纪较大的100位独居老人作为第一批援助对象，支付了15万元资金作为服务费用，由在鼓楼区登记注册的民间组织“心贴心社区服务中心”为他们提供上门的生活照料和精神慰藉服务，保证每位老人几乎每天都有人上门照料。区民政局与“心贴心社区服务中心”签订的合同上明文写着：每位老人每年资助养老服务费1　500元。服务费每小时5元钱，每个老人一个月的服务时间不少于20小时，最长的每天2小时。目前，鼓楼区“家庭养老服务网”服务的人数已扩大到200人，服务对象扩大到部分高龄空巢老人。

“心贴心社区服务中心”作为“家庭养老服务网”的承接单位，该单位的创办人韩品嵋曾经是一位下岗女工，1994年下岗，头几年经商攒下一些钱，1998年领着一班姐妹办起了老年公寓，赢得了社会赞誉，成为江苏省再就业明星。2001年，在鼓楼区民政局、老龄办的扶持下，将一个闲置的社区幼儿园改建，成立“心贴心社区服务中心”，开设了家政、托老、老年大学、小饭桌、家电维修、净菜配送等服务项目，深受社区居民欢迎。

实践表明，“家庭养老服务网”的做法取得了显著成效，“心贴心社区服务中心”的服务员整洁统一的着装、礼貌热情的话语、体贴入微的服务，使这些独居老年人如沐春风，给他们的生活带来了极大的便利，并使政府赢得了老年人的信任。⁽⁶⁾

南京市鼓楼区民政局这种“政府买单，民间组织提供服务”的做法可以说是一种多赢策略，它既使得政府从沉重的财政负担中解脱出来，又使老年人享受到了更为优质的服务，同时还解决了一批下岗职工的再就业问题。

另外，学术性社团也可以采用此种方式，只不过学会与政府之间并不需要明文规定的合同。学会具有智力资源优势，与政府的工作需要结合起来，以课题招投标的形式，由学会会员以或者相互竞争，或者共同合作的方式承接主管单位提供的课题，就可以实现学会与政府的优势互补。

南京市审计学会也是一个多次荣获先进学会的社团，其工作开展也比较有特色。审计学会秘书长李汝荣在访谈时，向笔者介绍道：

南京市审计学会多年来坚持从审计工作实际出发，结合省审计学会、南京市委市政府以及审计局的课题计划要求，采取上下结合、内外结合、一般与重点相结合的方法积极开展课题研究。几年来，共设计课题51项，其中有38项作为一般性研究课题，另有13项重点课题，如“现代企业制度与审计监督”、“泛论审计为宏观经济调控服务”、“监督机制必须完备”等，并荣获全国或市级优秀成果奖。在课题研究中，领导重视，会长、理事带头当课题组组长，保证了课题的研究深度和审计课题成果转化的力度。⁽⁷⁾

南京市老年学会近年来工作的开展一般是通过接受老龄委委托，或者上级学会的安排的方式来进行。如1999年开展了南京市老年人口状况的调查；2000年开展了南京市老年人生活需求的调查；2003年又开展了养老护理的调查，并陆续提出了求助门铃、低龄照顾高龄等护理措施，为更好地推动南京市的老年人服务发挥了积极作用。

尽管南京市的一些学会在开展学会与政府的合作方面进行了卓有成效的探索，并产生了一定的社会效应，但也要看到，还有很多学会处于“休眠”或“半休眠”状态，因为没有专职工作人员，没有专门的办公机构，没有固定的经费来源渠道，活动开展不太正常，通常每年不定期地组织会员开展一两次活动，每年召开一次理事会例会，参加每年一次的秘书长培训班。这些社团通常都带有较强的民间色彩。

授权合作式委托模式和合同项目式委托模式二者都体现了政府与社团之间的一种平等的合作关系，只是合同项目式委托模式采取了合同这一规范的授权方式，而前者的方式可以多样化。这两种模式在中国的发展还只是初露端倪，而在国外早已成为主流的模式，因此，也可以把它们作为以后中国政府与专业性社团、行业性行业合作的理想模式。实际上由于当前中国的社团仍然带有较强的官办色彩，政府对社团的管理带有较多的随意性和微观干预，实行授权合作和合同项目式委托模式，政府就不能对社团进行直接干预，有利于实现政府对社团的管理从微观干预向宏观调控的过渡，从而为社团的发展提供更大的空间，有利于社团的自治化。

可以看到，在中国社团与政府的合作关系中，由于二者处于不对等的地位，所谓合作也主要是政府对社团发生影响，而社团对政府的影响却微弱得多。因此，要建立起二者之间的更好的合作关系，就必须增强社团的自治能力。同时，也要看到“委托—代理”的模式在中国并没有成为社团与政府间合作的普遍模式，在中国，社会服务的提供绝大部分都是由政府来承担的。

应该说，由于中国社团发展的历史比较短，中国社团与政府之间还没有真正建立起一种健康、合理的合作关系。首先是中国还没有一部正式出台的社会团体管理法规，政府对社团的管理基本上还是采取直接的行政命令的方式；政府与社团之间的关系仍然是领导与被领导、控制与被控制的政治、行政关系。由于政府被赋予了对社团全面介入的绝对权利，社团自身的发展空间和权力就被牢牢地控制在了政府手里。当然，由于社团在社会某些领域中功能的不可取代性，政府也会适时授权给社团组织，建立起二者之间的某种功能互补性，但是，在社团与政府的合作模式上，政府与社团组织之间的服务购买和“委托—代理”模式，也还没有成为南京包括中国公共服务提供方式的主流。随着中国社团组织发展力量的不断壮大，以及中国政府机构改革和政府职能转变的深入，社团与政府之间将建构起一种更加合理的关系模式：一是政府对社团直接的行政管理向间接调控如借助政策、法规等的管理方式转变；二是由原来的政府直接提供公共产品和公共服务向间接提供即政府与非营利组织之间建立“委托—代理”的模式转变；三是由单纯的领导与被领导关系向指导、合作伙伴关系的转变。