协会业务主管部门的应对策略

4.3.2　协会业务主管部门的应对策略

政府主管部门在行业协会走向自治化的过程中实际上起着至关重要的作用。不管是人员退出、财务独立还是职责委托等都涉及主管部门的切身利益，因此作为在改制中“利益受损者”的主管部门一方，往往成为改革的一个障碍因素。尽管面对着来自市政府和行业协会的压力，他们往往会千方百计地采取拖延、变相改革等方式应付来自行业协会改革与发展领导小组的检查。特别对在行业协会内部利益介入较深的主管部门来说，尤其如此。比如有协会呼吁，“政府的文件、政策、委托的职权，到了有关执法部门的中层，就卡住，不能贯彻到我们行业协会，使我们的工作无法开展，希望真真实实地放权到行业协会”，“没有行业管理的职能，民间社团很快就会垮掉，只有当政府将一些管理职能赋予协会后，协会的各项工作才能搞好”。这也是很多协会在改制中面临的困惑，虽然有政府的明文规定，但是在政策的执行中却不能得到真正贯彻，还有协会提到，“订立的协会章程难于履行，民主办会的精神未能充分地体现”。

面对着中国政府机构改革、政府职能调整的社会大环境，大多数主管部门能够顾全大局，在某些方面作出一定的让步和妥协，并提出相应的措施支持协会顺利改制。南京市交通局为了贯彻市政府182号文件及2004年南京市行业协会调整实施方案的要求，于2004年5月9日专门召开了交通各行业协会会长、秘书长会议，专门传达了市政府关于调整有关行业协会主管单位的文件，就交通局今后对接管后的各交通行业协会工作作出了具体的部署，并再次专门召开党委会，专门研究接管行业协会后，如何加强对交通各协会的领导与扶持，决定由刘俊锋副局长分管协会的具体工作。他们明确提出：（1）实施政会分开，凡交通局机关公务员一律不再兼任交通各行业协会的职务，按照“自由、自主、自理、自管”的原则稳妥推进改革，市交通局不干涉行业协会的正常工作；（2）逐步健全职能，与国家改革的大趋势紧密结合，与行政管理工作的改革结合，及时将改革后的有关政府职能转移到相关协会；（3）要求交通各行业协会加强自身建设，适应工作职能的调整，满足行业协会发展的需要，吸纳专门人才，为协会自身的发展奠定基础，更好地为会员提供周到的服务；（4）将专门召开交通行业协会工作交流大会，加强各协会间的沟通与联系，推动行业协会履行好自己的职责；（5）在今后的交通工作中主动邀请各行业协会参与交通重大的行业管理工作，主动听取协会的意见，同时市交通局的行业管理方面的文件也发给相关的协会，让协会配合市交通局共同做好工作。

另外还有个别主管部门与协会的利益关联度不高，在协会的改制中比较“超脱”，对于协会的改制不支持也不反对。当然，主管部门在改制中也有一些苦衷，特别是由于中国政府机构的改革，极大地减少了行政审批和行政许可的环节，对主管部门带来了一些冲击。在他们看来，上级政府的授权在减少，如果再转让某些权力给下属的协会，是不太可能的。

经过对南京市行业改革的调查研究，笔者认为在改革中有三种类型的社团存在：

A类协会：官办性严重的协会。随着经济的发展，协会的官办性越来越成为此类协会进一步发展的障碍。以南京市汽车运输协会为例，其主要负责人，包括兼任协会会长的交通局老局长，都已认识到协会独立和官办社团改革的必要性。常务副会长徐金钰说，如果协会不真正为企业服务，政府不会支持，企业也不会拥护。像这样下去，早晚会被淘汰，对子孙后代没法交代。2003年南京市政府颁发了182号文件，以此为契机，协会的改制经过艰苦的努力，终于顺利完成。在这期间，协会与其挂靠单位公路运输管理处及其主管单位交通局之间尽管在财产的分割上也有很多冲突和矛盾，但公路运输管理处处长及交通局局长顾全大局，最终达成共识，实现了协会的财务独立。在人事上，尽管目前的会长仍然由交通局党委书记兼任，徐会长认为这只是工作方法问题。希望等到协会换届时，再作调整。

汽车运输协会改制后，交通局适时地把相应的职能如培训、咨询、调研、发放执照等下放给协会，为协会的发展提供了更大的空间。

此类协会的发展靠对会员的吸引力，协会作为民间组织，其与会员的关系不是管理者与被管理者的关系，而是服务关系，不能用行政命令来行使职权，而是靠协会的服务质量和会员对协会的信任求得对会员的吸引力。

B类协会：其主要负责人都由主管单位的领导兼任，主管单位与协会有着较深的利益介入，由于主管部门已把相应的职责如行业规范的制定、行业监督、行业培训、行业考核和行业发证等转移给了行业协会，协会的活动经费有可靠的保证，活动开展比较活跃。会员交纳的培训费用、办证件的费用就成为支撑协会运作的经费来源。但是，这类协会的权力由于主要掌握在主管部门手中，被作为业务主管部门的小金库，协会的创收收入被任意挪用。

C类协会：在政府提出改制之前，本该属于协会的职能仍掌握在主管部门的有关处室那里，协会没有实质性的权力。如果把相关的职能转移到协会那里，势必引起政府机构的调整，而这又势必涉及一些人的利益调整问题，因此，这些协会改革阻力也比较大。估计改革的方案可能是形式上转移，而实际上仍然由主管部门的相应处室负责。

从南京市行业协会改制中表现出来的三种类型的协会来看，行业协会主管部门在改制中表现出来的应对及行为策略大体上有如下三种：

一种是“顺水推舟”的策略。这类协会在政府提出改制之前，一般来说，职能已经转移到协会，但是协会主要负责人及财务都与主管部门有着千丝万缕的联系。政府提出改制的政策建议后，有一些协会顺利实现过渡，这些协会的特点是在政府提出改革之前，协会的主要负责人有较强的自治倾向和较高的社会威望，与主管部门领导的协调比较顺利。同时，这也与业务主管部门的积极配合有着很大关系。

一种是“推诿拖延”的策略。这类协会，在一定程度上协会充当了业务主管部门的利益工具，经济上与主管部门纠缠不清。这样的协会改革阻力就比较大，协会改制的步伐就非常慢，而在政府的改革压力下，最后可能采取一种折中的方案，如可能由退居二线的原主管单位领导人负责。

一种是“阳奉阴违”的策略。此类协会往往只有民间社团的外在形式，而不具有其实质内核。根据笔者访谈过的一些协会，这类协会的负责人往往都不具有官方背景，但由于主管部门不肯或不能把相关的职能转移给协会，协会本身只是有名无实。这类协会的改革由于涉及政府机构改革问题，而变得前景不明。

由上述三类协会的改革结果可以看出，主管部门作为改革中的一个关键角色，它在行业协会中的利益介入程度直接决定着改制的进展。而这种情况与整个社会的体制背景有关，随着中国政府机构改革和政府职能转变的加快，主管部门在行业协会的涉入利益逐渐弱化，与行业协会的利益瓜葛减少，甚至有些机构被撤销，这时，主管部门与协会之间的关系就会变得松散，从而自然地实现政府主管部门与行业协会的分离。