社团自治化的指标体系

5.1.2　社团自治化的指标体系

市民社会作为国家权力体系之外自发形成的一种自治社会，它按照不同的组织方式和行为规范将单个的个人组织在不同的“次级社会共同体”中，使人们成为有组织的“市民”。市民社会的存在，必然导致市民社会的自治。市民社会的自治，是社会自治的初级或低级形态。市民社会自治的主要特点表现在以下方面：（1）自治的性质是社会性的，是市民对市民社会的社会事务的自主管理。自主的内容主要包括私人生活、市民的生活方式和习惯的自主，私营经济的自主管理，社会性企业的自主，非政府社会组织和事业组织的自主管理等内容。（2）自治的范围仅仅局限于市民社会的领域。和全员自治及人民自治不一样，市民社会自治存在着明显的边界限制，它不可能开展到全世界范围内自治。全员自治、人民自治和市民自治分别是社会自治从高到低的三种基本类型。全员自治是全体社会成员都参加的一种高级形态的社会自治，是全体社会成员自我组织、自我管理、自我服务的自由人联合体。自治的范围没有边界限制，即在全世界范围内进行自治；人民自治是由被称为人民的全体公民实现自我管理的中级形态的社会自治。自治的范围是在一个国家或几个国家内进行的，这些国家不是现在意义上的国家，而是消亡中的国家。市民社会在自治是社会自治的初级形态，其自治的范围包括个人私人生活、家庭、私人企业、社会性企业、民间组织等。（3）自治的主体是市民和市民组织（非官方的组织）。市民社会的成员同时也是政治社会的成员，当他们作为市民活动于市民社会时，充当的是社会角色，执行的是市民社会的功能；当他们作为公民活动于政治社会时，充当的是政治角色，执行的是政治社会的功能。（4）自治形式具有多样性，即有直接的形式、间接形式，又有直接形式与间接形式的结合。⁽¹¹⁾

社团自治是市民社会自治的重要组成部分。社团走向自治是市民社会走向成熟的重要特征和标志，它指的是社团在充分自主程度上做出决定的自由。

非政府组织的自治，在西方学者看来，主要有七个指标要素：

首先，而且是最重要的是非政府组织需要一个清晰的、有自我意识的对自治的承诺；

第二是分散的财政支持，以使非政府组织独立于捐赠者，包括政府；

第三是与基层民众的强有力的联系；

第四是专门的技术知识的提高；

第五是社会和管理的知识优势；

第六是发展的策略知识优势；

第七是非政府组织在培训政府专业人员时积累的经验。也就是说，当非政府组织对自治形成了很强的内部承诺，分散基金的来源以及培养了很强的基层民众联系时，它们可能提高了自己的自治和对政府的影响力，它们获得的知识和与政府分享的知识决定了它们怎样和在何种程度上影响政策。⁽¹²⁾

美国社会学家、社会交换理论的代表人物彼得·布劳在其代表作《社会生活中的交换与权力》一文中，关于对个人或群体保持社会独立性条件的分析，对于我们理解组织的自治性也有一定的启发性。布劳认为，个人或群体要保持社会独立性（即不单方面依赖他人）必须具备以下条件：（1）战略资源。一个人或群体如果拥有作为使其他人为自己提供必要服务和利益的有效诱因的所有必要资源，那么他就受到了保护而不会依赖于任何人或群体。（2）替代来源。一个人或群体如果在别处也能获得某种服务，有可以替代的某种服务的提供者，那么他就不必非得依赖于某人或某群体不可。（3）强制力量。一个人或群体如果具备运用强制力量迫使别人提供必要的利益或服务的能力，那么他就不必依赖特定的人。（4）减少需要。一个人或群体如果能够在没有某种服务的情况下也能过得下去，那么他就不必一定去依赖某种服务的提供者。利用布劳的这一理论解释非政府组织的独立性，笔者认为可获得这样的启发：一方面，在活动资金上要逐渐减少对政府的过分依赖；另一方面，提高非政府组织的社会公信力，增强其对公众的社会吸引力，以增加社会资源的来源渠道。

中国学者康晓光则在测度社团的自治化程度方面，提出了九个指标：⁽¹³⁾

一是法律框架。有关法律或管理条例对社团自治权利是如何界定的？是定位于天然的权利，还是政府赋予的特权？二是章程的制定。谁决定了社团的组织制度、组织目标和活动领域？三是高层人事权的归属。谁拥有任免高层管理人员的权力？是业务主管单位，还是理事会？四是经费来源。是主要依靠政府，还是社会？五是日常决策权的归属。社团的人员编制、职位分配、项目开发、管理体制、组织结构、筹资、资助、外事活动等等是由谁决定的？是自主决定，还是由政府决定？六是运行方式。社团的运行方式是以行政化方式为主，还是以社会化为主？七是激励机制。推动社团发展的动力来自哪里？是政府，还是社会？谁决定了社团的兴盛与衰落？八是监督制度。谁监督社团，政府、社会，还是自己？九是社团的主观倾向。社团是希望强化对政府的依附，还是追求自治？

笔者认为还应加上第十条社团对政府政策的影响力。社团与政府的互动关系是政府单方面对社团产生影响，还是双向的社团同时对政府决策也产生影响。这一条非常关键，因为社团自治性的重要意义，不仅在于社团组织能自我管理、自我决策，而且它的一个更重要的功能是形成对政府监督、制约的制衡力量。

如果是前者，表明社团带有很强的官办色彩；如果是后者，则表明社团自治性的增强。因此，衡量社团自治化的指标主要是由国家法律而不是行政法规对公民结社自由的保护和规定；自主制定的组织章程；高层人事任免权由理事会决定的社团民主治理结构；社团活动经费来源的多元化；自主行使社团的日常决策权；以社会化为主的社团运行方式；社会而不是政府社团发展的动力；社团监督机制的社会化；社团追求自治的内在倾向性以及社团与政府互动的双向性。在上述社团自治化的指标中，社团民主化的治理结构、多元化的收入来源以及社会化监督机制的建立等对社团自治化有特别重要的意义。（详见表5.1）

表5.1　社团自治化与官办性的指标对比

续表

①美国非营利组织的良性运转，关键在于设计精密的社会问责制度和评估制度，建立了五道防线共同确保非营利组织的非营利性，这一制度保证非营利组织有良好的社会公信力。第一道防线——政府的监督；第二道防线——独立的第三方评估；第三道防线——非营利组织的同行互律；第四道防线——媒体与公众的监督与评估；第五道防线——非营利组织的自律。自律是确保非营利组织非营利性的基础，也是确保非营利性的最后一道防线。［李虹.论非营利组织社会公信力的建设.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2003，（1）］

从上述关于社团自治化指标体系的分析框架来看，南京市乃至中国的社团组织从总体上看还带有较强的官办色彩，自治性不足。从法律框架上，尽管中国宪法早已规定公民有结社自由，但是中国迄今还没有制定调整结社行为的单行法，国务院颁布的《社会团体登记管理条例》是唯一的规范结社行为的行政法规。条例规定中国对社团实行“双重管理体制”，即业务主管单位和民政登记机关的双重管理体制，并赋予了业务主管单位广泛的权力，这就把社团置于政府的直接控制下，从法律上有力地限制了社团的自治权力。社团的章程也要保证社团的组织目标和活动领域不能与政府的利益发生直接冲突，而且必须经过业务主管单位的审查同意。而就高层人事权来说，虽然从章程上规定理事会拥有任免高层管理人员的权力，但是实际上很多社团都是由主管单位任命；而从收入结构看，尽管大多数协会是依靠有偿服务、会费收入，但其他类型活动开展正常的社团却必须依靠政府的资助；就社团的日常决策权，一般来说，社团主要负责人由主管部门或挂靠单位领导担任的，日常决策权基本掌握在主管部门或挂靠单位手中。由于中国社团组织大多数是由政府倡导“自上而下”创建起来的，其运作往往会采取“行政化的运作方式”即借助业务主管单位的行政权力和组织系统开展活动。而从激励机制看，对大多数官办社团来说，其兴衰基本是由政府决定的；中国社团组织的监督机制主要是民政部门和业务主管单位的年检，社团的自律机制和社会监督机制还很不完善；而就社团的主管倾向，尽管部分社团中的精英人物意识到社团走向自治是未来中国社团发展的必然趋势，但多数人在这个问题上怀有矛盾的心态：既希望通过独立增强自己的自主性，但又担心失去政府的支持，社团无发展的基础；而就社团与政府的互动关系来看，社团主要是被动地承接政府对它的影响，虽然社团对政府的影响力在增强，但与政府对社团的强大的影响力来比较，却是严重的不对称。中国社团的官办性，使社团成为“第二行政系统”，严重制约了社团自身的发展，无法有效地发挥其应有的对社会的服务功能和对政府的监督职能，必将走入死胡同。社团自治化将是中国社团走向健康发展的必由之路。

值得注意的是，所谓社团自治也只能是相对自治。王绍光先生通过对萨拉蒙进行的各国非营利组织资料的分析研究，认为世界上没有一个国家的市民社会具备完全的独立性。在他看来，除非市民社会组织能确保有一个以私人捐款或自愿劳动的形式提供慈善支持的有力基础，否则它们似乎很难保持一定程度的独立自主。所以，对市民社会组织来说，个人捐献的资金和时间可能是最好的支持来源，因为这类支持一般很少或没有附带条件。但是，他认为，不幸的是，我们在当今世界上已经很难找到这样一个靠私人捐款作为市民社会主要收入来源的国家，几乎每个国家的市民社会主要都依赖商业收益或政府资助或外国捐款。因此，他指出，市民社会面临着一个进退维谷的两难境地：一方面，私人捐款有利于维持独立性，但仅仅依靠它将阻碍市民社会的成长；另一方面，虽然通过商业活动或从政府或外国捐款者那里筹集资金更加简单，但市民社会组织常常不得不为了获得这笔收入而改变其任务和性质。鉴于其收入结构，他认为可以总结出没有一个国家的市民社会具备完全的独立性。而且，只要其不能在财务上独立，就不可能排除外来影响，自由制定活动议程。⁽¹⁴⁾