第五节促进我国中小学教师
第五节 促进我国中小学教师 合理流动的政策建议
针对我国中小学教师的流动，采用“卡、堵”的方式显然是不明智的，不仅无法杜绝教师流动，反而会造成中小学教师的无序流动。我们应该对中小学教师流动的必然性有正确的认识，从制度上允许中小学教师的合理流动，通过改革现行的中小学教师管理体制，建立与我国市场经济发展水平相适应的中小学教师合理流动的机制，促进中小学教师合理、有序地流动。现代社会的有序运转依赖于社会的制度化安排，中小学教师的合理、有序流动，依赖于合理的教师管理制度。
一、加快教师流动立法，推动中小学教师的合理流动
通过立法保障中小学教师的合理流动，使教师流动有法可依，可以有效地满足教师的流动需求。日本教师“定期流动制”的成功实施，很大程度上就是得益于其完备的法律体系和完善的制度。(1)日本的教师“定期流动制”虽然在“二战”后初期即已制定，但直到50年代中期，随着《关于地方教育行政组织及营运法律》、《国家公务员法》《、教育公务员特例法》《、行政不服审查法》等一系列相关法律的出台才得以逐步推行，并在60年代初趋于完善。我国要逐步推行教师定期流动制，就必须有相关的政策和法律法规来确定教师流动的义务性、流动者的待遇等，并进行规范化、制度化的操作，以保障教师流动的公平、公正和有效。(2)2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》明确指出“，县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”。因此，建议将中小学教师进行合理流动的流程和操作办法等作为制度写入《中华人民共和国义务教育法》或《中华人民共和国教师法》，运用法律保障教师合理流动的权益。
进行教师流动立法，建立健全教师流动的法律、法规，可以确立教师合理流动的客观标准，为中小学教师流动提供依据和准绳，加强教师流动的规范性；同时，也便于教师遵循，使教师明确方向。进行教师流动立法，设立实施程序，构建一套由政府机构组织和主导的行之有效的教师定期轮换流动制度，以法规形式确定教师流动的义务性和定期性、人才流动范围、流动者的待遇等，(3)还便于有关单位、组织和公民依法进行监督，制止教师流动中的不法行为，增加教师人事管理的透明度，从而破除教师人事管理上的封闭性。
我国各地也进行了教师流动立法的探索，一些省市通过制定中小学教师流动的相关规定来规范教师的合理流动。如上海市松江区在《关于2007年松江区教育系统师资有序流动的通知》中明确，为进一步加强区师资队伍建设，积极稳定农村优秀教师，有效促进教育人才柔性流动，进一步完善师资结构，在2006年松江区教育系统师资有序流程的有关规定基础上，结合教育系统实际，提出相关补充意见，如“农村学校教师调出一般要求在该单位连续从事教育教学工作满6年以上”，“农村学校教师因享受特殊政策(含职务破格晋升、英语教师出国培训、其他脱产培训等)与所在工作单位约定服务期的，须按服务协议约定执行”。(4)
二、明确政府责任，建立中小学教师流动的弱势补偿机制
目前我国中小学教师的流动多表现为由不发达地区向发达地区、由弱势学校向优质学校的单向流动，这种单向流动使得处于不发达地区的学校和薄弱学校的学生接受平等教育的权利维护受到影响。在这种情况下，政府应承担起维护教育公平的责任，通过多种方式，对处于弱势学校的教师和甘于流向薄弱学校、贫困地区学校的教师进行合理补偿。
(一)建立教师流动的个人补偿机制
为鼓励教师进行由发达地区向不发达地区、由优质学校向薄弱学校的反向流动，政府应通过多种方式对不计个人得失、甘于奉献、支援弱势地区教育的教师给予补偿。
1.经济补偿
建立贫困和边远地区农村教师津贴制度，根据农村中小学校边远、偏僻的情况，上调教师一至两级工资，或工资上浮10%～20%，以缩小城乡教师收入差距，使农村中小学教师工资高于城镇教师，从而吸引更多的大学毕业生和优秀人才到农村任教。(5)对于长期扎根农村任教的，按年限给予一定的经济补贴，尤其对在交通不发达、经济滞后的边远乡村任教的教师，更要倍加关注，只有这样才能调动这部分教师的工作积极性，促进校际师资均衡发展。上海市在2007年通过建立激励机制、发放津贴补贴、提高流动教师收入等措施，尝试探索教师的刚性流动。教师刚性流动是指在政府统筹下，教师接受上级教育行政部门的安排，流动到其他学校，并与其他学校签订合同。如长宁区的刚性流动对象是新评的中学高级教师，规模不大，2007年首批为24位，2008年为12位，2009年为7位，但流动周期较长，首批24位刚性流动教师与新聘学校签订了3～6年的人事关系。长宁区对2007年首批刚性流动的教师发放每月1000多元的津贴。普陀区教育局在教育系统高级教师工作协议书、学科带头人工作室工作协议书、特级教师工作室工作协议书中，都分别明确了所享受的津贴数额，特级教师工作室领衔人、学科带头人工作室领衔人、高级指导教师每年享有的工作津贴分别为30000元、20000元和10000元。根据调研中得到的信息，这种较高的工作津贴补贴确实发挥了较大的激励作用。(6)
2.职称升级补偿
实行职称升级补偿也是对教师个人的发展机会补偿。实行职称升级补偿有两种方式，一是实行城乡教师职称晋升的差别待遇，规定城镇中小学教师晋升高级教师职务，必须要有到农村中小学校或薄弱学校任教一年以上的经历；二是适当增加农村中小学高级教师职务岗位指标，为农村中小学教师晋升中、高级职务创造条件。(7)实施职称升级补偿，其实质是对教师个人发展的补偿，为流向条件艰苦地区、边远农村地区和薄弱学校的教师提供个人发展机会，从而达到鼓励和吸引合格、优秀教师到农村任教，稳定农村教师队伍的目的，从整体上提高农村教师的教育教学水平，保障中小学的教学质量。
对于第一种方式，由于教师是在一定时期流动到其他学校，人事关系仍然留在原学校，故称之为“柔性流动”。这种柔性流动对学校和教师个人都有很大帮助。对流入学校的教师来讲，是打开了一扇窗，开阔了视野；对流动的教师来讲，是在流动过程和输出过程中锻炼了自己。上海对义务教育教师流动的调查表明，校长和教师总体上对于教师柔性流动的作用给予了肯定，尤其是在促进义务教育均衡发展方面。调查中，校长认为柔性流动“有利于义务教育均衡发展”的比例为82.6%；其次是“提高区域教育整体质量”，占78.3%；而认为“有助于提高教师专业发展水平”的为65.2%。(8)为促进教师的柔性流动，上海一些区县还出台了相关配套政策。如奉贤区出台了《关于奉贤区义务教育阶段农村学校专任教师实行工作津贴的意见》，2008年奉贤区义务教育阶段教师流动的补贴标准较2007年提高了100元，一类地区和二类地区分别为300元/月和200元/月。(9)
(二)建立对流出学校的补偿机制
从人力资本理论的角度，流入优秀教师的学校仅支付教师个人报酬是不够的，因为流失教师的学校在培养优秀教师的过程中进行了大量的人力资本投资，付出了一定的经济成本和机会成本，作为对优秀人力资源的续用，调入学校应给予一定的经济补偿。(10)调出学校可以用这笔补偿聘用其他合格教师，或将此资金作为教师继续教育的培训基金。当然，具体补偿的范围、程序、方式及标准等还需因地制宜，再细化，教育行政部门应该根据本地的具体情况出台政策，规范补偿费用的支付和使用。(11)建立对教师流出学校的补偿机制，可以部分补偿流出学校的损失，维护农村学校教育教学的正常秩序。
三、加快建设中小学教师流动的相关配套制度
中小学教师流动受到各种制度因素的制约，我国要推进教师合理流动，需要一系列配套措施的保障。为此，需尽快完善教师聘任、教师编制、教师工资等制度，促进中小学教师流动的规范、公开和透明，保障教师流动的公平性和有效性，从而促进中小学教育事业的发展。
(一)改革教师人事制度，实施中小学教师的“无校籍管理”
要改革教师人事制度，应打破教师的单位所有制，改变教师与学校的依附关系，实行教师的“无校籍管理”，将中小学教师的管理权限交由地方教育行政部门，由地方教育行政部门统一聘任，统一管理人事，统一配置师资，促使教师从“学校人”转变成为“系统人”。只有这样，才能在教师与学校之间形成一种合同关系，通过契约明确教师、学校、社会之间的责任、权利和义务关系，将教师管理和使用纳入社会化、契约化管理的轨道，实行全员合同聘任制。(12)将中小学教师的管理权限收回地方教育行政部门，建议以县级教育行政部门为主进行中小学教师管理，便于在县域范围内调配中小学教师资源，这是教师合理流动的制度要求和制度保障。
(二)适当提高教师编制，为教师合理流动留出空间
教师编制管理对于保证学校实行教师聘任制并促进教师合理流动具有至关重要的作用。由于我国长期实行的教师编制标准是“城市宽松，农村紧张”，与教师流动的取向正好相反，导致农村教师向城市流动后，农村学校正常的教学秩序受到严重干扰。而且由于我国农村地区还有一些民办转公办的教师尚未到退休年龄，又无合理的教师退出机制，造成本来就不宽裕的中小学教师编制标准更为紧张，出现教师编制显示超编而实际却缺编的状况。这种偏紧的教师编制阻碍了教师的合理流动，为此需要根据教育实际，重新进行教师编制核定工作，适当提高农村中小学教师编制标准。尤其是对于偏远农村地区中小学教师编制标准的设定，应充分考虑农村学校规模小、农村人口居住分散的特点，既要考虑生师比，也要考虑农村地区特点，采用班师比的方法设置教师编制，这样既可以缓解农村教师数量不足的矛盾，保证农村地区教师数量的相对充足，为教师合理流动留出空间；同时，又可以减轻农村教师的工作压力，使他们有时间、有精力潜心钻研教学或接受教师教育，提高教育教学能力和业务水平。
(三)适当提高中小学教师的经济待遇，增强教师职业的吸引力
在现代市场经济社会，物质待遇作为人才自身价值和社会价值的评价标准，其分量愈来愈重，只有保证各类人才得到与其劳动和贡献相适应的报酬，才能做到以酬留人。(13)所以，只有提高中小学教师经济待遇，教师职业才更具有吸引力，教师队伍才能更稳定。教师是教育的第一资源，重视教育就必须重视教师队伍建设。
市场经济是开放经济，开放的市场经济表现为人才的流动性。人才是属于社会的，可以在不同职业之间流动，而不为某一单位所固有。市场经济条件下，人才会根据工资待遇的信号作用，逐渐向待遇高的行业集聚。为此，国家应适当提高教师待遇，使教师工资、福利待遇适当高于其他职业，同时进一步健全和完善中小学教师的失业、养老、医疗等保障制度，推进教师保障的社会化进程，为教师的合理流动解除后顾之忧，以保证教师流动制度的顺利实行。(14)使教师职业真正成为富有吸引力的职业，成为市场机制下人们向往的社会“高地”，不仅能激发教师队伍的活力，还能吸引社会优秀人才源源不断流入教育系统，有利于优化教师队伍的知识结构。
四、学校管理者创设良好的文化环境，留住优秀教师
中小学教师作为“知识人”，所追求的不仅是物质待遇，更重要的是才能的施展和价值的实现。只有有利于教师发挥自身才干的学校才是有吸引力的学校。学校文化是在一定的社会经济和文化背景下，在长期运作过程中逐步形成的价值观、行为规范、道德准则、理想信念等。学校文化具有导向、凝聚、激励和约束功能:一方面可以正向激励、引导教师为学校的发展和社会的进步作出更大贡献；另一方面对教师背离社会准则和学校发展目标的行为倾向具有约束作用。一所学校中，创造心理环境的涡流中心是领导层，学校各级领导要尊重每一位教师，知才用才，让教师对学校产生归属感。(15)学校管理者要实行人性化管理，管理过程中凸显人文关怀，多与教师进行平等的感情沟通，多为教师解决实际困难，在工作中多给教师一些理解、一点关怀，做教师的知心朋友。通过创造学校良好的人际关系氛围，让教师集中精力干事业，更大程度地发挥教师的工作热情和创造性。
【注释】
(1)汪丞.中日教师流动:比较与借鉴［J］.教师教育研究，2005(7):70—74.
(2)汪丞.基础教育均衡发展视角下中日中小学教师流动比较研究［D］.武汉:华中师范大学，2006.
(3)陈坚，陈阳.我国中小学教师流动的制度化问题研究［J］.中国教师，2008(4).
(4)上海市教育科学研究院普通教育研究所，上海市教育信息调查队.上海市基础教育研究报告(内部资料)［R］.2009:67.
(5)司小宏，杨令平.后农业税收时代农村义务教育面临的问题与对策［J］.教育研究，2006(11).
(6)上海市教育科学研究院普通教育研究所，上海市教育信息调查队.上海市基础教育研究报告(内部资料)［R］.2009:67—68.
(7)史静寰，延建林.聚焦农村中小学教师关注农村基础教育的可持续发展［J］.教育发展研究，2006(1).
(8)吴玉琦.上海市义务教育学校教师流动现状调查报告［J］.上海教育科研，2010(7).
(9)上海市教育科学研究院普通教育研究所，上海市教育信息调查队.上海市基础教育研究报告(内部资料)［R］.2009:68.
(10)池莉莉.建立“弱势补偿机制”是解决教师问题的有效策略［J］.江西教育科研，2005(8):25.
(11)陈坚，陈阳.我国中小学教师流动的制度化问题研究［J］.中国教师，2008(4).
(12)薛正斌，刘新科.社会流动视域下的中小学教师流动［J］.宁夏社会科学，2010(9).
(13)孟令熙.公立高中教师流失类型分析及对策研究［J］.天津市教科院学报，2004(6).
(14)孟令熙.公立高中教师流失类型分析及对策研究［J］.天津市教科院学报，2004(6).
(15)薛正斌，刘新科.社会流动视域下的中小学教师流动.宁夏社会科学，2010(9).
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