民间公益型“法人行动者”

三　民间公益型“法人行动者”

民间公益型“法人行动者”与市场型“法人行动者”和政府型“法人行动者”有很大的区别。所谓“民间”，指的是这些组织都是在政府和市场领域范围之外的社会领域成立的，即其社会存在空间不同；所谓“公益”，指的是它们面向整个社会提供服务，其存在的目的是满足社会公众的利益。美国的非营利部门研究专家塞拉蒙曾经对民间公益组织界定了六个特征，即：正规性、私立性、非利润分配性、自我治理性、志愿性和公共利益性。^[9]当然，由于社会制度和历史条件等方面的差异，各国的民间公益组织在种类、名称、法律权利等方面都存在一定的差别。

西方国家民间公益组织历史悠久，在各国的历史和现实中都程度不同地发挥着作用。研究表明，在古罗马时代、中世纪时就存在着公益组织，到近代之后获得了长足的发展。根据爱德华·若耶的研究，“仅1862年伦敦就有640个慈善机构，其中有124所学校和老年院，80所医院，72个不同行业的基金会，56个传教基金会，16家聋、哑、盲人慈善院，14家孤儿院，4个专门为印度灾荒提供救济的基金会。”^[10]进入20世纪，由于政府作用范围日渐扩张，尤其是第二次世界大战之后福利国家在东西方大量出现，使得公共事务的舞台上充满了政府的身影，民间公益型组织略显衰微。尽管如此，民间公益组织也一直没有消失，即使20世纪50年代至70年代福利国家兴盛之时，一些公益组织仍然活跃在托儿服务和养老服务等领域。“比如在美国，“二战”结束时各种非营利机构近10万个，到60年代增至30万个。德国自19世纪晚期率先进入福利国家以后，政府虽然包揽了各种社会福利的资金供给，却是借助第三部门的群体和组织构成的复杂网络来推行福利政策。”^[11]20世纪80年代以来，由于市场失灵和政府失灵，西方国家的政府认识到它们行使了原来曾经是民间组织担当的那些职能，因此在全世界范围内掀起一场“社团革命”，于是，民间公益组织在社会公共服务领域重新大显身手，并借此迎来快速发展的新阶段。

回顾西方国家民间公益组织的发展轨迹可以看出，民间公益组织在本质上属于人类帮助他人的愿望，因此慈善的理念和社会性质贯穿于其中。从提供服务的内容上看，在传统社会，民间公益组织的作用范围更多的是提供福利物品，对老、弱、病、残、鳏、寡、孤、幼、贫及其他有需要的人施以无偿帮助；到了现代社会，民间公益组织不但在公共福利物品领域内发挥作用，而且在其他公共物品领域内发挥作用，如环境保护、和平促进及公民权利等，以补充政府供给之不足。如今，民间公益组织已经成为西方国家公共管理中不可或缺的主体。

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国社会中也出现了许多不同于“市场型”和“政府型”两种类型的法人组织，有研究者将其称为非营利性中介组织、非营利性民间组织等，本书中将其命名为“民间公益型‘法人行动者’”。值得注意的是，有些研究者将非营利性社会中介组织分为公益性社会中介组织和互益性社会中介组织两大类：公益性组织是指为本组织以外的特殊社会群体提供公共服务的中介组织，如慈善组织、基金会等。该类组织目的非常明确，是为公共利益服务，不允许为组织内部服务。其运行基础是社会公益事业和社会公共道德，目前主要的作用领域是弱势群体的社会救助、社会援助以及教科文卫等公共需求的满足方面。这方面的社会管理功能往往能成为政府提供公共物品和公共服务的有效补充。互益性组织是指为组织内部成员服务的中介组织。该类组织一般实行会员制，如行业协会、学术团体。这些组织主要服务于内部会员，代表会员的利益与政府或其他社会组织联系，并促进本组织内部的沟通。作者认为，从社会管理和社会服务的层面来看，这两类组织都具有相对广泛的社会公益性特征，因此都可被纳入本书所说的“民间公益型‘法人行动者’”的范畴。

“民间公益型‘法人行动者’”具有民间组织的特征，即都是由人们自愿组成的，但它们与“营利性民间组织”和“半官方社会团体”的区别在于，其目的是服务社会而非谋取经济利益，其组织管理也基本不受行政体系的束缚。二者在组织执行的会计制度上也存在区别，一种执行行政事业会计制度，另一种执行民间非营利组织会计制度。也就是说，这些组织既不履行行政职责，也不追求最大利益，而是立足于服务社会，促进社会相关领域的发展与进步，例如工会、消费者协会、民间福利机构、各类兴趣团体等等。

当前，在经济体制改革的推动下，我国的政治体制改革逐渐取得进展，社会主义民主范围不断扩大，社会主义法制也在日益发展和健全，这就为民间组织的大量产生提供了必要的条件。其中，最主要的“催化剂”是市场经济的发展、政府职能的转变、原有社会组织的分解和一系列新社会问题的出现等。例如，市场经济的发展塑造了具有独立利益要求的经济主体，引起了利益关系和社会结构的分化，有着共同目标的公民要求通过结成社团，借助团体的力量进行利益表达，试图影响政府的决策行为，实现单个人无力达到的目标。^[12]又如，政府在转变其职能的过程中，放弃了某些过度膨胀的权力，这就为中介组织的发展腾出了空间。如轻工业部在转变职能的过程中，组建了43个轻工协会，通过培育市场、调节价格、反假打私、反倾销、推荐名优产品等活动，逐渐替代了原轻工业部的职能，在优化市场环境和加强行业管理方面发挥了积极作用。民间公益组织的特殊身份使其从一开始便具有较强的独立性、自主性和社会性，从理论上讲，在这些组织中，代理人的目标和利益应当更加贴近委托人，从而更加体现出现代社会“法人行动者”的特征。

2013年3月，第十二届全国人大一次会议通过了国务院机构改革和职能转变方案，指出要改革社会组织管理制度，其中提到要重点培育、优先发展的社会组织就包括公益慈善类、城乡社区服务类社会组织等。可以看出，这次改革进一步表明了国家对广大社会组织建设所持的鼓励和开放态度，特别是公益类社会组织面临前所未有的发展机遇，必将迎来一个快速发展的新阶段。随着政府干预行为的减少，此类组织的独立自主性特征将更加突出，法人行动的特征也将更加明显。

需要说明的是，任何一个社会组织的生存和发展都必须具备一定的客观基础，尤其是要具备一定的经济条件，这些公益性的非营利组织同样要争取收入与支出的平衡，以便维持其正常的生存与发展。因为，在整个社会注重经济发展、政府关注经济增长率、企业追求利润和个人追求利益的今天，让民间公益组织绝对超越功利之上是不现实的，其结果只能使正常的民间组织的发展受到限制。目前，各国对公益性社会组织赢利活动的立法规制主要有允许型和禁止型两种模式，不论是哪种模式，各国的普遍做法是，首先明确区分赢利活动和非赢利活动，然后根据其性质采取不同的约束政策和激励政策。在此基础上，各国立法还普遍重视对其赢利活动方式的安全性、妥当性，赢利活动规模的适当性、赢利活动实施的独立性等问题做出规范。^[13]总的来看，国外非营利组织的资金来源主要有政府支持、服务费用和民间捐赠。其中服务费用占的比重最大，为47％。而我国非营利组织平均收入结构中，政府支持占一半，经营性收入仅为6％。在支出方面，我国非营利性组织的行政支出所占的比重过高，直接导致活动或项目的经费不足。^[14]

在这种情况下，当前很多民间公益组织通过向服务对象提供服务、收取费用来维持组织生存与发展，然而，我们不应由此将它们与“市场型”法人组织等同起来，因为这些组织虽然追求利益，但不同于企业的利润最大化，它们存在的宗旨是为社会的一般主体提供服务，维护社会的公平、公正，使社会有良好的秩序，使经济稳定、健康地发展，从总体上追求的是一种特殊的社会效益。因此，问题的关键不在于民间公益性组织是否收费，而在于这种收费是通过服务还是通过权力，收费标准与其所提供的服务质量相比是否合理。