民间组织在国际人才交流中的作用和发展趋势

民间组织在国际人才交流中的作用和发展趋势_社会组织创新机制探索与实践

民间组织在国际人才交流中的作用和发展趋势

【摘要】民间组织数量庞大，机制灵活，只要引导有序，将可作为政府工作的得力助手处理一系列社会事务。有实力的民间组织与国外民间组织和国际多、双边机构关系密切，又熟悉国内市场对国外人才的实际需求，已经在国际人才交流领域发挥了重要作用，成为政府主导的国际人才交流事业的重要组成部分，目前已经形成政府主导、民间推进、相互促进、相互补充的态势，但仍面临着严峻的挑战。国家引进国外智力工作的主管部门仍要对民间组织开展的国际人才交流工作加强指导与监管，进一步完善民间组织参与国际人才竞争的法规建设，营造有利于国际人才引进的环境，继续鼓励、支持民间组织积极开展国际人才交流工作，为我国经济发展、社会进步作出更大的贡献。

一、引言

进入21世纪，经济全球化的步伐明显加快，世界变得更加开放，世界范围内的竞争也显得更加激烈。经济全球化的实质是指世界各国经济关系的相互渗透、相互依存、逐步融合。其表现形式是以信息技术为基础，跨国公司通过其组织与机构，无国界地实现原材料、技术、信息、资本、人力资本等生产要素在全球范围内最优配置的一种发展过程与趋势。由于计算机网络技术、纳米技术、生命工程、基因工程等高新技术的成功应用，使经济结构、劳动结构和生产方式产生了根本性的变化，知识、创造性的智力劳动对经济增长的贡献率，远远大于资本、劳动力、资源等传统的生产要素投入的贡献，构成知识经济的显著特征。作为知识、技术、信息、能力等载体的人才成为当今世界最重要的战略资源，成为国际间争夺的目标与焦点，国家间经济实力与综合国力的竞争就直接表现为对拥有创造性智力劳动的优秀人才的竞争。改革开放以来，为了加快我国的经济发展与社会进步，在党中央、国务院的亲切关怀与指导下，在邓小平同志引智理论的指引下，以国家外国专家局为指导的有关部门，顺应潮流，与时俱进，不失时机地积极开展国际间的人才交流活动，参与国际人才竞争。各有关部门根据我国经济、社会发展的实际需要，开展国外智力的引进，大量聘请外国专家，包括经济专家、教科文卫社专家、技术管理专家等来华工作，同时把我国的干部、技术、管理人员选派到国(境)外去培训，学习、吸收、借鉴世界一切文明成果，对促进我国经济发展与社会进步作出了巨大的贡献。据有关部门统计，我国每年聘请来华工作的各类外国专家达8万多人次，他们活跃在我国的重点基础设施建设工程、大型国有企业、民营企业、高校、科教卫生等各条战线。带着专题，有着很强的实用性与针对性，形式多样的出国(境)培训，极大地拓宽了我国干部、技术管理人员的思路，使其补充了新知识，学到了实用技术，提高了素质，从而促进了我国的技术改造与产业升级，促进了经济发展与改革进程，形成了我国开展国际人才交流的生动活泼，蓬勃发展的新局面。

2003年，党中央、国务院成功召开了全国人才工作会议，会议再次强调：“人力资源已成为最重要的战略资源，人才在综合国力竞争中越来越具有决定性意义”。要“充分开发国内国际两种人才资源”是党中央、国务院对充分开发国际智力资源、积极参与国际人才竞争的动员令。在国际人才开发与竞争中，政府是主导，企事业单位及各类民间组织、中介机构是主体，只有这三方面共同携手，相互配合，互相支持，才能完成这一宏伟的引智大业，才能在这场旷日持久的人才争夺战中，占据制高点，取得主动，立于不败之地。

二、民间组织在国际人才交流中的重要作用

民间组织，顾名思义即非政府组织(NGO)，根据国家民政部民间组织管理局起草并经国务院审定签发的有关文件，在我国，所谓民间组织，指的是社会团体、民办非企业单位和基金会三类在民政部系统登记注册的组织。社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同愿望，按照其章程开展各种公益性活动的非营利性民间组织，其社会定位是作为政府与社会互相沟通联系的桥梁与纽带，负有一定的社会行为规范职能。民办非企业单位，是由企事业单位，社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利社会服务活动的民间组织，其社会定位是凭借专业知识和技能，服务于社会。主要功能是面向社会，为满足人们一定的社会需求而开展各种公益性活动与服务。基金会是指对国内外社会团体和其他组织以及个人自愿捐赠资金进行管理的民间非营利性组织，是社会财团法人。其活动宗旨是通过资金资助，推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展。

党的十一届三中全会以来，随着改革开放的逐步深入，我国经济得到快速发展，政治环境也变得较为宽松，民间组织也得到了长足发展。进入90年代，我国政府明确提出了建立社会主义市场经济体制的战略思想，而且确立了“小政府、大社会”的改革目标。经济体制转轨和政府职能的转变为民间组织提供了更加广大的发展空间，民间组织数量的增长出现了空前的势头。据民政部的统计，截至2005年底，在民政部系统登记注册的民间组织为31.5万家。其中，社会团体16.8万家，民办非企业单位14.6万家、基金会999家，若加上很多尚未注册登记的民间组织，有专家推测，全国至少接近300万家。只要引导有序，将可作为政府工作的得力助手处理一系列社会事务。实际上，我国的民间组织是多种多样的，非常复杂，难以分类。若按活动领域，可分为环境非政府组织、人权非政府组织、妇女非政府组织等；若按性质和任务分，可分为学术性社团、行业性社团等。但考虑到中国在转型期的特殊历史背景，绝大多数民间组织的产生都与政府自上而下推行的改革有关。因此，我们又可以把民间组织分成由政府机构“脱胎”而来，或由政府配合自己主管的业务发起而成立的，政府有政策、资金扶持，主要领导由政府部门任命的非政府组织，与未得到政府任何支持、不受政府直接控制的纯民间的草根民间组织。就当前的实际情况而言，真正在从事国际人才交流活动的民间组织多数属于前者，是在政府支持下，开展各种活动，即得到来自政府的资源、资金、人才、信息等方面的支持，又受到来自政府的控制，有一定实力参与国际间活动的民间组织。由于上述的特殊背景，这类民间组织一开始就是政府的有利助手，协助政府开展一些政府力所不能及的工作，参与国际间的项目交流合作，参与国际间的人才交流合作。中国民间组织国际交流促进会(中联部直属，简称中促会)，中国国际民间组织合作促进会(英文缩写CANGO，中文简称中国民促会)就属于这类组织。由于民间组织还未建立起全国范围的信息统计系统，在这里还不能列举出统计数据，仅以中国民促会的情况为例，中国民促会于1992年由原国家对外经济贸易部(现国家商务部)正式批准成立，1993年在国家民政部注册登记。中国民促会成立以来，一直从事国际民间组织合作事业，并始终与国际上从事发展与合作的民间组织和多双边机构保持良好的合作关系。截至2004年底，已经与150多个国外民间组织和国际多双边机构建立了良好的合作伙伴关系。截至2005年底，发展了国内会员115家。仅以2004年为例，中国民促会执行了国际间主要的合作项目26个，举办国际研讨会近10个，参与这些项目的有美国、英国、德国、日本、澳大利亚、丹麦、芬兰等国家的政府和民间组织以及联合国开发计划署。伴随着这些项目的实施和国际研讨会的举办，有近3000多名来自不同国家的专家来华执行项目，进行技术指导、交流、咨询、培训。这些项目涉及的专业范围很广，有新能源开发、环境保护、扶贫助残、三农发展、健康卫生、社会性别与发展等。同时，为了加强基层民间组织的能力建设，中国民促会还在国内举办了各种培训班，请外国专家来华授课，以加强民间组织的能力建设。为了帮助会员单位更多参与国际间的合作，中国民促会为他们创造出国参与国际培训、参加重要国际会议的机会，让他们广泛结交国外朋友，开展人才交流。据不完全统计，仅2004年出国(境)参加各类培训的人数就达1000余人次。根据中国民促会设计的问卷调查，已回答问卷的十家民间组织的统计，共聘请外国专家30名，参与出国(境)培训120人次。下面，我们再举例介绍一下爱德基金会的情况。爱德基金会是由中国基督教徒发起，社会各界人士参与组成的非营利性民间组织，成立于改革开放之初的1985年。20年来，引进外国文教专家与教师1800人次，所聘外教中有1人荣获国家级友谊奖，近50人获省级外国专家奖，引进了1000多名短期外教，对2.5万人次的中学老师进行了暑期英语培训，为发展我国的教育事业做出了积极的贡献。20世纪70年代联合国开发计划署(UNDP)建立了通过海外侨民回国传授技术(TOKTEN)项目。中国国际经济技术交流中心利用TOKTEN项目聘请旅居海外华人专家，迄今共聘请华人专家2000多名。1985年，为更好地利用外国高级科学技术和管理经验，在UNDP的帮助下，中国建立了高级技术顾问招聘(STAR)项目，为中国引进外国高级科学技术和管理专家。迄今为止，共聘请4000名外国专家来华进行咨询、培训、研讨等服务，涉及能源、环保、扶贫、水资源、农业、工业、金融、贸易、经济、交通、公共设施、文教卫生、法律、生态旅游等领域。由此可见，民间组织一直积极参与国际人才交流活动，国际人才交流活动又推动了民间组织的发展。

我国民间组织开展国际人才交流活动有以下几种方式：

1.在联合国开发计划署的支持下与国际民间组织和政府的有关机构开展合作，争取国际援助项目，获得国外资金。设立了海外侨民回国传授技术(TOKTEN)、高级技术顾问招聘(STAR)项目、联合国短期高级专家(UNISTAR)项目以及双边政府支持项目例如德国(CIM)同等待遇专家项目。为此，大量外国专家随项目合同来华进行指导。这类项目得到我国政府以及我国驻外使领馆的支持。为了保证项目顺利实施，实施项目的地方政府还根据实际情况提供项目的配套资金和选派高层次的中方人员与之配合。

2.根据当地资源、技术、产业的优势，帮助地方政府、企业开发有特色的产品，促进地方经济、贸易的增长，由地方经贸促成政府间的经贸。为此，形成了与经贸对象国的高层人才流动。这种国际间的人才流动反过来又为经济、贸易带来了新的商机，逐步形成人才交流与促进经贸的良性互动。

3.大量的专业性民间组织，如环保非政府组织、扶贫开发非政府组织、社区建设非政府组织等在开展项目时，通过国际人才市场或市场机制大量聘用外国专家和外国志愿者参与其中，形成国际人才流动。由于华人华裔专家语言相通，文化同源，又有强烈的报效祖国的热情，民间组织还十分重视聘用华人华裔专家以及在海外学有所成的海外学子。

4.选派专业人员、管理人员参与国际的重要会议和重大的国际培训项目，直接进行国际间的人才交流。例如，2005年中国民促会派出14人次的工作人员，参加了12个国际性的会议和培训活动。通过参会与培训，获得新知识，新信息，广交新朋友，逐步发展成为国际大家庭的一员，融入国际社会。

5.针对我国在经济建设和社会发展中出现的新问题以及热点难点问题，不失时机地举办各种论坛、国际研讨会，邀请国外的政府高官、专家学者、业内高层人士参加论坛，谈看法，提建议，进行对话与探讨，以学习借鉴发达国家的成功经验。这种论坛就是国际高级人才的大交流、大聚会。

6.一些有实力的民间组织直接聘用外国专家作为该组织的国际顾问来华工作，或者直接聘用国际志愿人员。同时，把中方人员派往国外的机构，做观察员或交换职员，直接从事人才交流。

由此可以看出，民间组织机制灵活，活动范围广，比较容易与国际民间组织、外国政府及相关机构开展合作，在国际人才交流中已经做了大量的工作，取得了骄人的成绩，发挥了重要的作用。通过国际间人才交流推动了外资的引进、先进技术的引进、先进理念的引进，加强了项目的合作，促进了我国的经济建设和社会进步。实践表明，民间组织在国际人才交流事业中大有可为。

三、民间组织在国际人才交流中面临的挑战

现阶段，民间组织在从事国际人才交流中还面临着各种困难与挑战，有来自外部环境的，也有来自民间组织自身的，突出表现在以下几个方面：

1.法制环境不健全。我国的民间组织自改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，数量上获得了显著的增长，形成了一定的规模，涉及的公益事业越来越多，业务领域也越来越宽。由于缺乏规范民间组织发展的法律法规，民间组织的发展不规范、不平衡，有的民间组织机构不健全，内部管理差，财务混乱，诚信度低，得不到政府和社会公众的认可。更谈不上参与国际合作，从事国际人才交流。

2.参与国际交流与合作的时间短。很多民间组织，与国际上的民间组织交流合作不多，有的甚至根本没开展，在国际上毫无知名度，争取不到国际民间组织的资金支持，没有合作项目，也就无法开展国际间的人才交流。

3.资源严重不足。多数民间组织所掌握能运作的资源严重不足，这些资源包括资金、信息、渠道等，在市场经济体制下，由于资源不足，要从事国际间的人才交流就相对困难了。因为人才活动本质上是一种经济行为，高层次人才、领军人才、复合型人才的聘用与引进，聘用成本是相当高的。民间组织普遍缺乏资金，缺乏需求及国际人才信息，没有畅通的人才引进渠道，严重制约了民间组织开展国际间人才交流事业。

4.人才短缺。多数民间组织人才短缺。由于民间组织大量从事社会公益性事业，民间组织从性质上讲是非盈利性组织，因此，民间组织的工作人员工资待遇偏低，再加上民间组织经营能力不强，加剧了资金紧缺的困境。在这种状态下，民间组织很难吸引到优秀的组织管理人才、外语人才。这就造成了与国际机构、国际民间组织交流、沟通上的困难，很难打开局面。

5.人员不稳定。民间组织由于工资偏低，各种福利待遇差，很难吸引优秀人才，即便是民间组织拥有的人才也极易丧失，造成职员不稳定，流动性大。志愿者多数是兼职的。人员不稳定，直接造成工作的连续性、项目上的衔接差。

6.能力差。民间组织的能力差表现在资金的筹措与管理比较差，项目的组织与落实比较差，财务的运作与管理差。因此，加强民间组织能力建设十分必要。

四、民间组织在国际人才交流中的战略对策

如前所述，自改革开放短短20多年来，民间组织获得了较大的发展，规模在不断扩大，为适应社会不断增长的需求，涉及的业务领域也越来越宽，伴随政府的行政改革，部分政府职能转移给民间组织，民间组织与政府之间真正实现了互动、互补、相互依存。在构建公民社会中，民间组织已经成为一支必不可缺的重要力量。随着全球经济一体化浪潮的进一步推进，民间组织参与国际合作项目会越来越多，处理国际事务的能力也在逐步提高。民间组织在发展经济、促进社会进步方面起到了越来越大的作用。众所周知，引进国外智力、开发国际智力资源以及广泛参与国际人才竞争是党中央、国务院为加强四化建设的战略决策。从这个意义上讲，民间组织开展国际人才交流、参与国际人才竞争是责无旁贷的，应该扮演重要角色，发挥重要作用。在开展国际人才交流中，民间组织联系面广，活动空间大，运作机制灵活，不容易受他国政府的某些限制，有着政府部门不具备的形式和方法。民间组织涉及的专业范围广，其工作程序简洁，比较容易找准外国专家与聘用单位供需双方的结合点，从而减轻了聘用风险，缩短了聘用周期，降低了聘用成本，提高了聘用效益。民间组织具有的这些得天独厚的优势是开展国际人才交流的有利条件。不仅如此，民间组织通过国际民间人士的友好交往，积极开展民间外交，推动了政府间的合作。例如，中日两国在建交前，政府间的交往受到极大的限制，而民间组织间的交往却非常活跃，通过民间人士频繁的交流沟通合作，推动了两国民间的经贸，为两国建交打下了良好的基础。中美建交也是先通过民间人士的交往沟通，为政府传递信息，促成政府间的谈判。“中促会”成立一年来，积极参加国际非政府组织活动，进入了亚欧人民论坛国际组委会，还在北京成功举办了“中国NGO论坛———联合国第58届DPI/NGO年会”，促使联合国对中国民间组织参与国际活动的能力与水平给予了高度评价，确立了与联合国的互动平台。由此可见，民间组织在国际人才交流中潜力巨大，成效卓著。进入21世纪，社会组织力量的日益加强将更加有利于开展国际人才交流事业。因此，经与各方专家、学者和民间组织的代表协商、座谈，得出民间组织在国际人才交流中应采取如下五点战略对策：

1.提高对民间组织参与国际人才交流重要性的认识，国际人才交流活动是开展国际间经济、贸易、科技、文化合作的基础，也是改革开放的重要组成部分。积极开发国外的智力资源，根据我国国民经济发展的实际需要，不失时机地聘请外国专家来华参与我国的经济建设，同时把我国的管理技术人员派到国外去培训，学习借鉴其他国家的经验，吸收世界一切文明成果为我所用，是我国三代领导集体做出的英明决策，对于促进我国的经济发展、社会进步关系重大。我国所有具备条件的民间组织，都应该积极开展国际间的人才交流，特别是向中国民促会等这类部分行使政府职能和政府职能重要补充的民间组织，更应该把国际间的人才交流活动列入重要议事日程，要积极筹措资金以保证这项工作的需要。领导亲自抓并配备专门的工作班子，以及政治合格、懂业务、懂外语的人员来开展这项工作。拟定每年引进国外人才与出国培训的规划。有条件的民间组织应建立网站，交流情况，沟通信息，通过网络实现远程人才招聘，逐步建立实用的引进国外人才的渠道库与专家库。在与国外的政府和民间组织开展项目合作、资金筹措时，都要把人才交流内容纳入整个合作计划中，使国际人才交流活动贯穿项目活动的全过程，以提高实施项目的质量。

2.大力提高民间组织参与国际人才竞争的能力，加强民间组织的能力建设。民间组织的能力建设内容十分广泛，不同的社会群体、不同的职业、不同的工作岗位对能力建设的要求与标准也是不同的。本文讨论的民间组织能力建设主要涉及如何提高引进国外智力，参与国际人才竞争的能力。引进国外人才要真正取得实效也不是一件容易的事，它是一项系统工程。首先要加强民间组织的机构建设，只有具备健全的组织机构、明确的工作目标、高效的人力资源管理系统，一定的引智资金，才能开展引进国外智力工作。尤其是与国外民间组织和国际多双边机构开展国际人才交流合作时，如果没有一个坚强完善的机构来运作，是很难成功的。其次，民间组织对其活动领域的各类市场需求要有较深的理解，掌握需求信息。如环保非政府组织，我国急需哪方面的环保专家，需要学习国外的什么环保技术，开发什么环保产品，要进行怎样的环保规划，掌握这些核心环保技术的专家，哪个国家最具优势，如何聘请和派员出去学什么，都要进行认真的规划。

3.逐步将民间组织引进人才工作纳入引进外国专家和出国培训的规划。规划应根据自身业务工作开展的需要和合作项目发展的需要来编制。编制规划前应进行认真的、深入实际的调查研究。引进国外智力应系统地、重点地开展，尽量避免低层次重复引进。

4.加强民间组织对引进人才工作的指导，从源头抓起。指导民间组织编制规范的国际通用的项目文本。国外的民间组织一般是通过人才交流项目来提供援助的，因此，项目设计是否合理，是否符合国际惯例，对能否争取到资助至关重要，对项目实施要达到的目的、预期指标，通过什么方式来实现等都应该非常明确，随项目来华的外国专家要申办外国专家来华工作许可，还要签订聘用合同。

5.加强民间组织在引进人才项目中的组织管理和财务管理，一旦争取到国际人才交流项目，就要加强领导，精心安排，组织好项目的具体实施。要制定出项目具体实施的细节与步骤，配备好中方的技术人员与懂专业的外语翻译人员，通过项目实施，争取尽可能多地把外国专家掌握的知识、技能学到手。举办国际研讨会，目的要明确，主题鲜明，针对性强，真正实现交流、沟通、对话、研讨为我所用，不搞形式上的轰轰烈烈。

五、政策建议

民间组织开展国际人才交流，参与国际人才竞争，不仅是民间组织的使命所然，也是民间组织自身发展的需要。民间组织从诞生的那天起，就定位为如何处理好与政府关系，从中国目前民间组织发展情况来看，大多数的民间组织都能够考虑到如何当好政府的助手，应急政府所急，想政府所想，积极主动地、为政府做一些政府所不能及，又能充分发挥民间组织优势的工作。当今世界是一个开放的世界，科学技术是第一生产力，人力资源是第一资源，国家要发展，不加强国际交流，不引进发达国家的先进经验、先进科学技术，不引进国外高层次人才是不可能的。要积极开展国际人才交流，大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。为推动民间组织开展国际人才交流，使民间组织的国际人才交流工作健康、有序、快速发展，特提出以下五点政策建议。

1.国家引进国外智力工作的主管部门应把民间组织纳入引智主力军行列加以鼓励、扶持，使之与政府主导的国际人才交流互为补充、互相促进。民间组织数量庞大，且形式多样，涉及的专业领域又十分宽泛，在推动我国经济增长，尤其是在推动公民社会的建立、发展社会公益事业方面已经显示出明显的优势。民间组织一定会成为开展国际人才交流的骨干。民间组织在项目推动中，在引进外国专家和派员出国(境)培训上，既是执行者，在某种意义上又起着中介作用，扮演着双重角色。因此，在国际人才市场的构建中，民间组织是主体。

2.国家引进国外智力工作的主管部门，应尽快制定出鼓励支持民间组织开展国际人才交流工作的有关政策、措施，营造有利于民间组织开展国际人才交流的法制环境。民间组织围绕公民社会建设，扶贫助残，环境治理等社会公益事业，开展引进外国专家以及选派人员出国(境)培训时，在国家财政许可的情况下，应给与适当的资金支持。民间组织作为聘用外国专家单位，认定申请资格时，条件应适当放宽。民间组织开展的组团出国(境)培训，应适当放宽组“双跨团”的民间组织资格认定，但要加强宏观指导，加强组团出国(境)培训的监管。引进国外智力主管部门开创的引智渠道，引智信息等公共资源应允许民间组织无偿使用，民间组织已积累起来的引智信息、渠道，也要无条件的提供给引智主管部门，实现资源共享，互利互惠。民间组织聘请的外国专家做出突出贡献时，同样应该得到政府、地方政府相应的表彰与奖励。同时，民间组织要加强自律，要认真贯彻执行我国引智主管部门制定的各种法律法规，为我国引智工作多做贡献。

3.鼓励民间组织参与国际事务尤其是联合国相关的事务，扩大中国民间组织在国际事务中的影响和作用。抓紧进行学习、培训，从民间组织长期发展的需要出发进行能力建设，重点是加强组织机构项目设计及管理、经营财务、效益评估、筹资能力与人力资源开发等方面的建设。这将极大地提高民间组织自身的素质与实力，直接为拓宽国际人才交流事业打实基础。

4.鼓励和引导条件成熟的民间组织开展国际合作，实施“走出去”战略。从官方发展援助中，以民间组织的方式选拔和推荐年轻后备人才作为国际志愿人员参与国际事务。积极与国际民间组织开展交流与合作，积极与国际的多双边机构开展交流与合作，引进国外资助、引进国外项目，从而拓宽引进外国专家来华及出国参加国际培训的渠道，使国际人才交流工作能够稳定健康的发展。

5.建立政府、民间组织参与国际事务的互动和交流机制。多年来一直从事国际合作的民间组织要继续保持这种优势，扩大合作，继续与国外民间组织保持密切的关系。由于这些民间组织与政府、企业、社会基层组织保持有良好的合作关系，比较容易收集到各方面对国际人才交流的需求，这种国际、国内的优势与背景，有利于他们有针对性地开展按需智力引进。由于他们具备懂专业、懂外语的人才，又熟悉国际惯例，因此，降低了智力引进的成本与风险，提高了智力引进的效率。

民间组织数量庞大，机制灵活，只要引导有序，将可作为政府工作的得力助手处理一系列社会事务；对国外人才的需求旺盛，又熟悉国际惯例；与国外民间组织和国际多双边机构关系密切，又熟悉国内市场对国外人才的实际需求，民间组织在国际人才交流与开发中，一定会作出积极的贡献。

参考文献

[1]阎明复，孙永福，尹宗华，黄浩明.中外民间组织交流与合作.北京：中国对外经济贸易出版社，2001

[2]黄浩明，等.国际民间组织合作实务和管理.北京：对外经济贸易大学出版社，2000