中国临时约法

临时约法

1912年3月11日，孙中山以临时大总统名义公布的《临时约法》，是中国第一部以西方资本主义国家“行政、立法、司法”的“三权分立”为借鉴而制定的临时国家根本法。

孙中山郑重指出：“宪法者国家之构成法，并即人民权利之保障书也。四千年之帝制，易为民主，于是中华民国出于世界，民国约法亦同时产生，此四万万人民公意之表示也。”^〔226〕充分表达出他对体现中国民主制度的《临时约法》的积极肯定和评价。

关于《临时约法》起草的原则，孙中山明确提出：“中华民国临时约法，可谓是较临时政府组织大纲进一步，但我鉴于古今中外政治上之利弊得失，创制五权宪法，非如此则不足以措国基于巩固，维世界之和平，而却是非一蹴可几。我今只说要定一条：中华民国主权属于国民全体。”^〔227〕而《五权宪法》的制定，尚有待于将来条件成熟之际。

《临时约法》的公布表明：我国在辛亥革命高潮中诞生的民主共和制度，通过临时国家根本法加以明确肯定，并从法律上给予确认。在制定国家正式宪法以前，赋予《临时约法》以国家最高法律权威的地位。《临时约法》是衡量和检验一切政治、经济、文化、教育及社会活动是否合法的根本依据。

《临时约法》共分七章、五十六条。

第一章，总纲。确定国家的人民、主权、领土及中央政权机构。确认：“中华民国由中华人民组织之”；“中华民国之主权属于国民全体”；“领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海”；国家以“参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权”。

第二章，对国民的权利和义务作出规定与确认。国民的基本权利，实际上是共和国在国家根本法中对民权的肯定和保障。这在中国历史上是破天荒的伟大创举，反映出共和制度的重大历史进步性。在从来没有人权保障的中国，这是对古老封建社会制度的历史超越。从国家根本法上确认民权的合法性，理所当然地受到国民的欢迎和赞许。

邹容曾在《革命军》中对人权问题作过深刻的阐释。他多次提出“以复我天赋之权利”与“以复我天赋之人权”。他曾强调：天赋权利或天赋人权，既包括公权，也包括私权。革命权是一种公权。革命权是人权的基础。没有革命权，便没有人民的生存权，也就没有人民的一切权利。革命权不是任何人“恩赐”的。“革命者，国民之天赋也”。公权，主要是人民的参政权以及自由权与平等权，这是“私权”的根本保证，没有人民的参政权与自由、平等权，所谓人民的各种具体权利便是一句空话。

人民的基本权利，各国在具体的法律规定上不尽一致。它主要反映近代各国历史，社会条件和特定国情。但是从本质上说，却都属于近代资产阶级国家国民共有的基本权利。

《临时约法》确定“中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”，都享有平等权，规定享有“人民之身体，非依法不得逮捕、拘禁、审问、处罚；人民之家宅，则依法律不得侵入或搜索；人民有保有财产及营业之自由”以及“言论、著作刊行、集会、结社、通讯、居住、迁徙、信教、请愿、陈诉、诉讼、考试和选举及被选举等各项权利”。承担纳税、服兵役等义务。

但是，《临时约法》同西方资本主义国家宪法一样，对人民权利，在“有认为增进公益，维持治安，或非常紧急必要时，得依法律限制之的例外规定”。这是在一定条件下对民权的限制。反映出当权者出于国内政治安全或社会稳定的需要采取的措施。说明政府作为一种社会上层建筑，为巩固国家社会经济基础和维护社会秩序所需要的重要补充手段。

第三章，参议院。本章确定：参议院在国会产生前行使国家之立法权。按照“参议院法”，由各行省及内外蒙古、西藏选派五人、青海选派一人组成参议院。

参议院是国家最高立法机关。拥有议决一切法律，政府预、决算，全国税法、币制、度量衡和公债募集，答复政府咨询，受理人民请愿，向政府提出法律及其他事件的建议，向国务员质问，要求答复以及咨请政府查办官吏纳贿、违法事件和对临时大总统、国务员谋叛、失职或违法事件的弹劾权等等。

第四章，临时大总统、副总统。本章确定临时大总统、副总统为共和国的执行者。临时大总统代表临时政府总揽政务、公布法律、根据法律发布命令；具有统率全国海陆军队，制定官制与官规、任免文武官员及经参议院同意任命国务员、外交大使、公使和宣战、媾和、缔约；依法宣告戒严以及接受外国使节、颁布勋章、荣典及大赦、特赦、减刑等权力。此外，还有于临时大总统受参议院弹劾后，由最高法院组成特别法庭审判和临时副总统在临时大总统因故却职，或不能视事时代行其职权的规定。

第五章，国务员。本章确定国务总理及各部总长均称国务员。国务员辅佐临时大总统负其责任；国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令时，须副署之；国务员得出席参议院并发言；国务员受弹劾后，临时大总统应免其职，但得交参议院复议。

第六章，法院。本章确定“法院以临时大总统及司法总长分别任命之法官组织之”；“法院之编制及法官之资格以法律定之”；“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼”；法院实行公开审判（认为有妨害安宁秩序者得秘密审判）。“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”。

第七章，附则。本章确定“本约法施行限十个月内，由临时大总统召集国会，其国会之组织及选举由参议院定之”。中华民国之宪法由国会制定，宪法确定采用的政体是总统领导下的内阁制。但是同美国总统制不同，特别强调了国务员的副署权，以限制总统权力的扩张与膨胀。

由此可知，《临时约法》不仅对行政权、立法权作了明确规定，而且对司法独立也作了相应的阐释，基本上体现了“行政、立法、司法”三权分立及制衡原则。此外，对国民参政权及享有言论、出版、集会、结社、居住、信仰与财产保护诸多权利也作了明确说明。

《临时约法》是我国历史上第一部资产阶级性质，并具有国家宪法的权威性和严肃性的国家临时根本法。

但是，《临时约法》是在时间仓促以及当时袁世凯即将继任临时大总统的特殊条件下产生的，它不是一部完备而健全的国家根本法。

我们认为值得重视与研究的，首先是关于民国时期怎样确实保障民权的问题。

民权，即人权，是近代国家国民的基本政治权利的总的概括。民权规定是否充分，能否真正兑现，是一个国家民主政治是否健全和完善的标志。

自人类社会进入近代时期以来，世界各国实行民主宪政，对人民的公权、私权都极为重视。公权是指参政权，私权是指基本人权，在辛亥革命时泛称民权。但是在《临时约法》中，对此并未受到广泛尊重和切实保障。这表明我国的民权正处于起步阶段。民权将随着社会经济和政治制度的逐步发展完善，而走上健康发展的轨道。

民主政治的健全发展同中国经济、政治现代化是同步的。脱离具体的历史与国情，对民权实行不切实际的评论和估计都是不正确的。

民国时期，随着共和制度的确立，我国民权开始进入一个从理论到实践的阶段，即进入约法时期。

武昌起义后，各省都督府代表订立的《临时政府组织大纲》，出于建立全国统一的民主政权迫切需要，只对政权组成机构，尤其侧重在行政与立法方面作了原则规定，对司法权以及民权都未来得及提出。《临时约法》比《临时政府组织大纲》前进了一大步，不仅对司法权作出明确规定，而且对民权也加以确定与阐述。

《临时约法》对人民的公权及私权都从法律上提出明确解释和规定：公权方面，确定“人民有请愿于议会之权”；“人民有陈述于行政官署之权”；“人民有诉讼于法院，受其审理之权”；“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于法院之权”；“人民有应任官考试之权”以及“人民有选举及被选举之权”等条款。

私权包括平等权和自由权。第五条关于“平等权”确定：“中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。”第六条关于“自由权”确定“人民之身体，非依法律不得逮捕、拘禁、审问、处罚”；“人民之家宅，非依法律不得侵入或搜索”；“人民保有财产及营业之自由”；“人民有言论、著作、刊行及集会结社之自由”；“人民有书信秘密之自由”；“人民有居住迁徙之自由”以及“人民有信教之自由”等条款。^〔228〕

《临时约法》关于人民基本权利的确定，是符合近代民主国家“主权在民”及“人人在法律面前平等”的政治原则的。但是，关于人民权利却提出加以限制的条款。如第十五条，“本章所载人民之权利，有认为增强公益，维持治安，或非常紧急必要时，得依法限制之。”便是对人民行使民权时所设置的障碍，或法律限制。

民国初年，国内政治生活充满了真民主与假民主间的激烈斗争，特别是形形色色的干扰与破坏民主生活的各种政治因素，给民权的落实罩下了巨大阴影。在北洋集团执政时期，因政局动荡、纷乱的形势使《临时约法》中关于保障民权的条款，受到极大的破坏。

1912年公布《戒严法》第十四条规定：“戒严区内司令官有执行停止与时局有妨害之新闻杂志图书等权。”

1913年7月，国民党“二次革命”时，袁世凯宣布京师戒严后，北京的国民党机关报及《京话日报》《爱国报》等报刊先后被查禁。袁世凯还密电各省都督宣布戒严，因此杭州、成都等借口行“戒严令”之机，对国民党机关报、浙江的《天民》《天钟》《浙声》《浙江日报》等五家反映正义呼声的报馆加以查封。显然，诸如此类的禁令都是袁世凯政府对《临时约法》明文规定的“言论、著作、刊行及集会结社之自由”的粗暴干预和蓄意破坏。通过下列事实，更能清楚地看到北洋政府，用各种借口对民权的蓄意破坏。

1913年5月，交通部规定：凡碍及国家治安或滋生乱端等电报、电局有权截而不发。同年8月，交通部还明令各邮局，以拒发赣督李烈钧起兵报导为由，一律禁止递送上海《民主》《民权》《民强》等报，致使这些报纸销售受阻，而陷于困境被迫停刊。

1913年，借口行政命令，由陆军部规定：“凡报章刊载军事、外交秘密事件者，将科以军法，无可稍宽。”为此1913年7月，9月，广州《华国报》和常州《公言报》皆以报导“二次革命”时江西战场情况，或因报导袁世凯请示外交团助其压制民军等而被勒令停刊。至于因讥评时政，揭露政治黑暗而触怒当道者，报刊被停刊，当事人被捕、被罚事件极多，更是难以备载。

《临时约法》规定的关于“人民有选举权及被选举之权”等重要条款，更因种种限制而被政府干涉，甚至剥夺者更是大有人在。

1912年8月，公布的《众议员选举法》规定：关于众议院议员之选举权，属于凡有中华民国国籍的男子，年满二十一岁以上，在选举区内居住满二年以上，具有下列资格之一者：（一）年纳直接税二元以上者；（二）有值五百元以上之不动产者，但于蒙、藏、青海，得就动产计算之；（三）在小学以上毕业者；（四）有与小学校以上毕业相当之资格者。

关于众议院议员之被选举权者，规定：凡年满二十五岁以上有中华民国国籍之男子；于蒙、藏、青海，并以通晓汉语为限。

此外，还有选举权与被选举权的限制：（一）剥夺公权尚未复权者；（二）受破产之宣告确定后尚未撤销者；（三）有精神病者；（四）吸食鸦片烟者；（五）不识文字者，均不得享有选举权与被选举权者。

对于现役陆海军人及在征调期间之续备军人和现任行政、司法官吏及巡警以及僧道及其他宗教均停止其选举权及被选举权。而小学教员及各校肄业生，则停止其被选举权。据有关资料统计：当时全国人口为408881756人，其中有选举权者只有42933922人，占全国人口之10.5%。最为不合理者，是对于妇女、无资产者及无学历者的选举权全被剥夺。^〔229〕

综上可见，民国初年对广大人民群众，借口财产、纳税、文化程度种种限制而被剥夺选举权及被选举权者是如此严重。其中对妇女及少数民族在政治上的民主权利的剥夺就更为严重了。这个事实，表明在一个半殖民地半封建的中国社会，尽管建立起民主共和制度，但来自旧势力、旧观念的干扰和阻力，仍构成民权落实上的极大困难。所以，只有民主革命获得彻底胜利，建立起健全、稳固的民主制度，才有望民权得到真正贯彻和执行。

【注释】

〔226〕《中华民国宪法史》前编序，《孙中山全集》第5卷，第319页。

〔227〕关于起草约法的发言，《孙中山集外集》，第48页。

〔228〕中华民国临时约法，《孙文选集》（中），广东人民出版社，第275—281页。

〔229〕以上资料引自张玉法《辛亥革命与中国民主制度的建立》《纪念辛亥革命80周年国际学术讨论会文集》，中华书局1994年版。