从土地城市化转向人的城市化

上海金融与法律研究院执行院长　傅蔚冈

任何国家的城市化都要解决两个问题：土地和劳动力。尽管城市化的发展路径并不存在一定之规，但从世界各国的发展历程看，都先是人的城市化，后是土地的城市化。

因为城市往往意味着更好的生活水准，所以城市化意味着有更多的农村人口从农村转移到城市，在城市里工作和生活。同时，城市人口的增加会带来城市面积的扩张，理由非常简单：更多人口的涌入，会带来更多的需求——对居住的需求、对工作场所的需求，所有这些需求到最后都会导致城市面积的扩张。

但中国的城市化模式却与之相反，中国城市化首先出现的是土地城市化，即大片的农业用地被改为建设用地；然后才是人口的城市化，即大量的农民工涌入城市，在城市工作、定居和生活。为什么中国城市化模式如此独特？这是由中国独特的土地制度和户籍制度决定的。

在现有的法律制度下，土地的城市化通过征地制度来实现。由于中国农村的土地都是集体所有，但集体所有的土地只能作为农业用地，要想将农村的土地变为城市中的建设用地，必须通过土地征收来实现。

正是出于这个原因，中国城市面积的扩张都是通过政府的主动扩张来实现的，而农民是无法主动为城市化做贡献的。当农民集体所有的农地变为国有的建设用地之后，政府通过土地出让金来获得巨大收益，而失地农民则只能获得低廉的征地补偿费用。也正是因为土地的城市化对地方政府而言属于“看得见、摸得着”的政绩，还会带来不菲的土地财政收入，因此各地政府对于土地的城市化往往乐此不疲。

但对于人口的城市化，政府就没那么上心了。由于户籍制度的存在，虽然劳动力已经从农村转移到城市，但其工作城市几乎不给这些劳动力提供与城市居民相当的待遇，同时这些劳动力还要承载一个非常有中国特色的名称——农民工。

顾名思义，他们虽然在城市从事工人的职业，但其身份却是农民。这样做对地方政府的好处显而易见。由于不需要对这些外来人口提供公共服务，所在城市的政府财政负担将会减轻；同时，更多的劳动力在城市里创造了更多财富，但其受益人口却并没有增加，因此城市里的原有居民也会支持这样的制度。

从短期看，这样的城市化对现有的城市居民和地方政府都是有利的；但若将时限拉长，弊病也显而易见。公共服务不能均等地让所有居民受惠，这将导致社会族群分类；同时，过分关注土地的城市化会导致出现“空心城市”。

在经济学上，城市化意味着人口的聚集和土地的集约利用。但由于户籍制度等因素的限制，已有研究证明，中国绝大多数城市的规模是低于其最优水平的。当城市面积在增加，人口却没有跟进的时候，这样的城市化注定是没有效率的。今后中国的城市化，注定要在改革户籍制度上下功夫，只有让更多的人在城市里平等地工作和居住，才能实现真正的城市化。