中国式的控制人口规模

上海交通大学经济学教授，复旦大学教授　陆铭

城市堵了，流行的政策是控制人口。好简单！其实，这种控制人口的政策不仅治不了堵，反而会给人心“添堵”，给中国经济增长的道路“添堵”。在此，不妨问以下三个问题。

公共服务能否均等？

有没有一个理论，支持对城市人口规模的人为控制？

坦率地说，到目前为止，我没有发现一个理论认为城市的人口规模是需要通过行政手段来加以控制的。谨慎起见，针对这个问题我又问了其他研究区域的城市发展学者，答案都是“没有”。

那么，一个城市的人口规模是如何决定的？其实，只要想想自己去某个城市工作和生活的原因就可以了。为什么有很多人愿意在城市（特别是大城市）工作和生活？

从好的方面来讲，大城市给人们带来更丰富的消费品和更多的服务种类，以满足人们的需求。

同时，大城市也能借助人与人之间的互动产生相互学习的效应，从而提高劳动生产率。优秀的人才之所以聚集在大城市，也是因为大城市比中小城市有更强的相互学习效应。

研究发现，与高技能相比，低技能劳动者在城市中从他人那里获得的相互学习效应更强。

当然，集聚也会带来一些问题，相对于中小城市来说，大城市更为拥挤，犯罪率也较高。

于是，不同的人根据自己的情况来选择居住地。通常来说，越是从事知识密集型职业的人，越向往丰富生活的人，越愿意生活在大城市。但这样就得支付更高的生活成本，比如房价和交通拥堵。

不同人的选择结果相加，决定了城市的最优规模。值得强调的是，城市最优规模并不是一个固定不变的值。随着服务业比重的提高，城市的最优规模也是增长的。

更通俗地讲，城市的生活成本是调节城市人口规模的自然机制。之所以不能指望政府代替市场来控制城市规模，是因为政府根本不可能知道怎样的规模对城市来说最合适。

这一点我必须坦白地说，控制人口规模的政策虽然流行，在本质上却不是正确的理论。

唯一的解释就是，控制人口规模其实就是为了保护原有城市居民的既得利益，因为人们总是认为外来人口进城会分享原有居民的福利，特别是公共服务领域内的既得利益。

在城市扩张的过程中，基于提高劳动生产率目的的人口流动有利于经济发展和生活质量的提高。

中国的现状有点儿特殊，在历史上，中国已经形成了地区之间公共服务水平的巨大差距。政府真正要控制的，只是那些仅仅为了获取更好的公共服务而进行的人口流动。

即便如此，正确而有效的政策也不是直接去控制人口，因为政府几乎无法判断那些进城的人当中谁是为了就业，谁是为了公共服务。

政府要做的是使地区之间基本公共服务的适度均等化。

在中国，政府还有一项特殊任务，就是逐渐降低高校集中的大城市录取本地学生的比例，否则这种教育资源的非均等化只能加剧。

即使要给中国式的控制人口政策找一个理由，也只能是公共服务的地区间非均等化问题已经积累太久，如果要放开户籍，必然会对城市造成太大压力。

反过来说，渐进地放开户籍，在一定程度上一定是对城市人口的流入进行控制，但必须明确，控制人口不是根本出路。

是否激化社会矛盾？

世界上有没有哪个城市只要“大学生”，不要“小学生”的？当然没有。

原因很简单，城市是服务业集中的地方，越大的城市，服务业比重越高，而大量的服务业岗位的从业人员并不需要很高的技能。因此，一个城市如果没有“小学生”而只有“大学生”，是无法运转的。

在一些城市的控制人口政策中，几乎无一例外地潜藏着这一层意思，他们不欢迎低技能者。极端的政策甚至要“对吸附大量流动人口的餐饮、洗浴、美容美发等企业和小百货店、小食品店等各类场所实行强制退出机制”。

这样有差别地控制人口，效果会理想吗？不会。对于那些在城市里谋生的人来说，这无异于被砸了饭碗。对于城市的原住民，或者被城市所欢迎的“人才”来说，如果缺少服务业相关从业人员，那么生活成本将上升，生活质量将下降。表面上看，限制外来人口似乎保护了原住民的福利。但实际上，控制人口的政策会间接地使原住民利益受损，而这一点却被人们所忽视。

更重要的是，给予户籍与否还是控制人口的政策手段，那么户籍控制得越严，原住民和新移民之间的社会分割现象就越严重。

只要中国的城市无法将自身像一个独立的经济体那样把外来人口挡在外面，那么即使存在人口控制政策，还是会有人为了追求更好的工作和更高的收入而进入城市。

而当他们已经进入城市后，却恰恰被户籍制度挡在正常的城市生活之外，在就业、社保、公共服务等方面受到歧视，这样的城市将会出现越来越多的社会矛盾，也会为应对这样的社会矛盾而消耗越来越多的资源。

与其将资源用来应对由户籍身份而产生的社会矛盾，何不把它们用来实现公共服务的均等化，从而减少社会矛盾呢？

当前，在一些大城市，没有户籍的常住人口已占常住人口总数的1/3，在一些南方城市，这个比重甚至远远超过50%。

新一代的城市新移民当今所处的生活状态可概括为“留也留不下，回也回不去”。留不下，是因为没有户籍，从而不能充分享受城市户籍人口的福利，生活成本太高，难以在城市生根；回不去，是因为新一代的移民已经习惯了城市生活。

如果城市仍在户籍制度问题上采取以堵为主的政策，那么即使可以缓解交通和居住的“堵”，也势必为人心“添堵”，为城市和谐与经济发展“添堵”。

当前，政策制定者还应考虑一个问题：再过20多年，中国的城市化水平可能达到75%甚至更高，那时在城市人口中还可不可能存在户籍身份的歧视？

如果我们对这个问题的回答是否定的，那么就应尽快地让更多人体面地在城市生活，并且让其自愿加入城市的养老体系，既对百姓好，也能缓解城市的社保压力。

难道要把户籍改革的困难不断往后拖延，直到社会矛盾转化成为社会危机吗？

人口承载力有极限吗？

世界大城市的人口规模仍在扩张，为什么中国不能？

当前，在主张控制城市人口规模的人那里，最重要的关键词就是“承载力”。而且不断有数据说，“据测算，某某城市的人口承载力极限是多少，而目前的人口早已突破了极限”。

但换个思维方式，我们不得不问这样一个简单的问题：如果承载力真的有这样的极限，那么当极限一次又一次地被突破时，那些在极限外的人是如何被承载的呢？

事实上，正如前面说的，如果人口增加形成了对城市资源的竞争，那么一定会带来城市资源价格的上升，而资源价格的上涨自然会阻碍人口的进入。

在发达国家，为了让拥有不同技能的劳动力在城市里和谐共生，政府甚至会为低收入者提供廉租房，以防止城市的高额生活成本将其阻挡在城市之外。

政府这样做主要有两个原因：一是低技能劳动者是消费型服务业的供给者，是城市生活所必需的；二是低技能劳动者的就业和收入本来就应成为政府工作追求的目标。

城市人口规模的扩张会带来一些问题，但只要规模扩张的好处更大，那么人口规模就会继续增长，直到规模扩张的负面效应超过正面效应。

这个基本原理决定了城市的最优规模，当服务业比重不断上升，特别是经济发展对于知识和技能的要求越来越高时，城市的大型化就越来越显示出其必要性。这也解释了为什么在全球范围内，一些大城市的规模仍在不断扩大。

当然，这并不是说每一个城市都要成为大城市，更不是说城市规模应该无限扩张。每一个城市的地理位置不同，功能定位不同，产业结构不同，其最优规模也就不一样。

这里的关键问题是，规划师和政策制定者并没有科学的标准来事先判断一个城市的规模应该多大。

对于城市最优规模而言，市场是最佳的发现机制。

已有数据说明，由于存在对人口流动的管制，从现状来看，中国的城市规模普遍偏小，而大城市的数量又不够多，规模也不够大。

解决城市规模问题的难点在于，人们的直觉总是最先感受到城市扩张所带来的问题，但城市规模扩张对于劳动生产率和生活质量的正面作用却很容易被忽视。

其实，简单地将“城市病”归结为人口规模是缺乏科学依据的。

城市的扩张在多大程度上会让城市生病，关键还是看科技和管理。合理的人口扩张有利于转变城市的职能，通过服务业的发展降低单位GDP的污染排放；人口的合理扩张还有利于分摊地铁等公共交通的成本，以此缓解交通拥挤，减少生活排污。

对此，看看香港就知道。香港面积不大，而在有限的面积里，政府也保留了大量的绿地和郊野公园，人们只是集中居住在香港那些岛屿的边缘地带。

但是，通过道路的合理规划，通过地上和地下各类交通设施的完善，在这块世界上人口密度最高的地区，却几乎不存在严重的交通拥堵和污染问题。

当人们普遍认为：“城市病”是与城市规模和人口密度相伴生的问题时，香港的经验被严重地遗忘了。