农房抵押与农地制度创新

北京大学国家发展研究院助理教授　李力行

在发展经济学中，农村金融的功能早已被提升到农村发展的核心地位。对许多发展中国家的研究表明，包括土地抵押融资、小额信贷在内的农村金融，可以刺激投资、创业、技术进步和移民，而这些都是农村发展、消除贫困最有力的因素。土地和房屋是农民最重要的资产，其抵押功能将成为发展农村金融的关键。

汶川地震后，为加快灾后农房重建，成都市允许农户以宅基地使用权抵押贷款，由政府组织成立的担保公司进行担保，当地农商行和信用社发放贷款。

以重灾区都江堰市为例，每户农民贷款额从几万元到几十万元不等，最多可贷到100多万元，年利率在5%～6%。仅青城山镇贷款额就达上亿元，作为抗震救灾的紧急措施，宅基地抵押贷款对迅速筹集资金恢复重建起到了重要作用。

随着城市化的推进，靠近城市的农村土地和房屋等财产的价值大大提高。在沙县，正是因为科技园、公路、铁路等项目的建设，农村宅基地和农房的市场价值得以体现。即便在其权属仍受限制的情况下，农房贷款依旧出现了转机。

如何让农民合法分享到城市化所带来的增值收益，对于统筹城乡发展具有重大意义。同时，只有开辟合法的流转和融资渠道，才能彻底解决“小产权房”、“地下钱庄”等违法乱象。

在这种背景下，福建沙县本地金融机构试行的农房抵押贷款，具有重要意义。沙县的农房抵押发展历程说明，城市化带来的冲击已经让农村土地、房屋等财产的确权、流转、抵押、融资等问题摆到了显著的位置。农房抵押并非简单的农村金融问题，它凸显了土地制度改革的必要性。

界定农村财产权利是基础

首先，农房和宅基地必须权属清晰，才可能发挥抵押融资的金融功能。由于农房和宅基地在空间上难以分割，因此农房的权属依附于宅基地的权属界定。

在沙县试点中，国土和房管部门承诺，对拟进行抵押贷款的集体土地和房屋进行登记是关键之举。而要真正将集体土地清晰地界定产权，需要在理论和实践上做好细致的工作。

理论上需要撇清的，是区分集体土地的保障功能和财产功能。长期以来，关于土地具有社会保障功能的说法一直占据主流。受此思想的影响，加上对农民失去保障、流离失所的担忧，土地的流转和抵押受到压制。过分强调保障功能，不但限制了财产功能，同时也导致了当前土地、金融相关法律在农地农房抵押问题上的滞后。

实际上，把土地视为社会保障的基础，完全是一种人为的说法，没有任何法律依据和理论支持。农民对农用地的承包经营权、宅基地的使用权都是实实在在的财产权利，理应具有流转交易和抵押融资功能。

实践中，清晰界定农村土地财产权利非常复杂，同时也是考验地方政府执政能力的重要手段。农户之间土地的划分，牵涉农村因人口增减等因素累积的各种矛盾，确权决非一日之功。

以成都为例，从2008年年初启动农村产权制度改革开始，花费了三年时间，几经波折才基本完成农村土地和房屋的确权颁证工作。所有土地得到清晰测量，农地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农房所有权、林权等得到确认并颁证到户。可见，作为农房抵押权利基础的农地确权需花大力气才能完成。

探索流转和抵押的稳妥路径

其次，在权属界定清晰的基础上，要找到一条现实可行的路径，积极稳妥地推进土地流转和抵押。尽管土地作为社会保障的说法没有依据，但对土地流转造成农民失地失房的担忧却真实存在着，也是改革必须正视的。

成都在灾后重建中创造了著名的“联建”模式。拥有宅基地使用权的农户，与有意向的社会投资方缔约，在确保先为灾损农户修建住房的前提下，允许投资方在剩余部分的集体建设用地上，从事符合规划的投资、建设和经营活动。

在具体实施中，农户在保障自住的前提下，将空闲的宅基地退回集体，经集体经济组织代表大会讨论并以2/3以上的人多数通过后，由农户、集体和投资人签订三方协议，以集体建设用地流转的方式转让其使用权。通过区分农民自用的宅基地与剩余的集体建设用地，顺利实现“有保障的转让”。

在灾区，如果农户选择不流转宅基地，也可通过抵押获得融资。具体做法是，由农户与村组集体和银行签署三方协议，先将宅基地向银行抵押获得贷款，待新房建好并获得确权颁证后，再将新的房屋产权证一并抵押给银行。

农户与集体在协议中须同意，在无法还贷的情况下，宅基地的使用权及其上房屋一同交由银行进行变现处置。而这种处置的实现，与“联建”一样，建立在集体建设用地流转的基础之上，农房亦按照“房随地走”的原则进行处置。只要客户在抵押时留足自用，也不用担心所谓的“流离失所”问题。

突破农地制度变革的难点

银行对农房抵押积极性不高是因为处置变现的困难，农地抵押也是如此。按照现行《土地管理法》以及国务院办公厅1998年颁布的关于“禁止城镇居民购买农村房屋”的规定，宅基地不能转让给集体经济组织成员以外的人。

为此，沙县的做法是，当借款人违约时，由银行委托村委会收回，转售给其他村民，避免与现行限制流转的法律法规相抵触。此外，一旦出现风险，由承办银行和县财政各承担贷款本息的50%。这种政府财政兜底的做法，与成都由政府组织成立担保公司为农民贷款作担保的方式类似。

然而，如果银行收回农房后只能在集体内部转售，其变现能力将受到严重限制，银行的评估价格也会很有限，农房的融资功能必将大打折扣。尽管在试点中可以采用政府财政兜底的方式，但大规模推广则困难重重。要形成良好的激励机制，必须要依靠市场，而这就需要通过土地制度的改革，实现集体土地与国有土地的“同地同权”。

按照十七届三中全会提出的土地制度改革纲领，政府要逐步缩小征地范围，扩大集体建设用地入市规模，并赋予其同等的财产权利。一些地方政府尝试“两权分离”，让农民享受基本公共服务的权利与他所拥有的土地财产权相分离，这不失为一条既能保障农民基本生活，又能帮助农民财产实现市场价值的可行道路。

在土地制度改革的基础上，政府应该修改相关法律，为包括农地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农房所有权在内的农村财产权利提供抵押服务。

2010年7月，“一行三会”联合印发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，提出要探索开展农地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。在这些探索之上，应适时修改《担保法》《物权法》等相关条款，放松对农村财产抵押的限制，彻底还权于民。