土地制度的改革是躲不过去的

美国三一学院教授、上海财经大学高等研究院特聘教授　文贯中

近代中国之所以落后，主要是始终走不出农本社会。100多年来，在一些沿海地带，一些现代城市发展出来了，但是大部分人口还是在农村。最近30年，尽管沿海的经济发展迅速，在面积上沿海城市也变得更大了，但中西部的广大农民很难分享东部的繁荣。农民工通过打工有一个暂时分享的机会，但由于户口制度和土地制度，特别是房价，只能将家属、小孩留在农村。结果，农民工不但自己最终难以彻底脱离农村，而且他们的后代又在农村的环境中长大，成为另一代农民和农民工，人口素质难以提高，也很难脱贫。

这种城乡之间的人口循环十分不利于中国建成全面的小康社会，实现全面的现代化。世界银行对经济奇迹的定义有两条标准。第一，必须维持比较长时间的高速发展，中国做到了这一点；第二，增长必须是全民分享的。东亚其他的经济体都做到了在高速增长的同时维持较低的基尼系数，一般在0.3～0.4之间。所以它们被世行称为经济奇迹。按照这两条标准，中国虽有高速增长，但没有做到分享，基尼系数直逼0.5，接近拉美水平，所以难以称中国为真正意义上的经济奇迹。

为什么中国的城乡割裂和二元结构迟迟难以打破，城乡收入分配越来越不平等呢？尽管最近几年政府已经取消农业税、对粮农给予各种补助，且农村教育已由县级财政支撑，但是由于长期以来回避农业中最根本的土地制度的改革，城乡之间的差别必然日益扩大。2009年，从全国来说，城市人均收入是每年1.4万多元，但农民只有4 000元左右。

这种局面和现行的不合时宜的土地制度有关。因为对农村来说，最重要的经济制度就是土地制度。回顾历史，本来土改的目标是把地主和富农超过人均水平的土地没收，分给无地和少地的农民。在土改结束不久后通过的1954年《宪法》里，规定了中华人民共和国实行的是完整的土地私有制，允许农民有买卖、抵押、继承、转让土地等权利。之后开始搞合作化、集体化，党的所有文件也都强调一定要在农民自愿的情况下推进集体化，允许农民有进退的自由。

可是我们知道，这个自愿原则被彻底打破。其中，最严重的一次是“大跃进”时期搞强制性公社食堂，连农民的口粮也被强制集体化，其恶果是造成了“大饥荒”。最后，在饿死几千万农民、产量大幅下滑的事实面前，毛泽东被迫允许农民自由退出食堂。毛泽东的这个指示被传达后，几乎所有农民立即选择退出，在食堂仓库的门前排起长队，把自己的那份口粮领回来，避免了食堂中的浪费和干部的多吃多占现象的发生。尽管那份口粮远远低于1958年和1959年的水平，饥荒却立即结束，生产逐渐恢复，说明自愿原则和允许口粮私有化至关重要。

但是，农民虽然获得了从强制性食堂退出的权利，却仍然没有获得从强制性集体生产中退出的权利，全国继续蒙受食品的普遍匮乏达20年。1978年，小岗村的农民冒着被关、被杀的危险，写下血书，并在未获得政府允许的情况下从这种强制性集体生产中退出，实行包产到户。到了1984年，在越来越多的地方农民偷偷模仿包产到户，农业产量显著上升的事实面前，中央才允许农民自己决定是留在公社还是退出公社，事实上给了农民合法退出集体生产的自由。除了华西村和南街村外，农民一律选择了退出，结果，全国农产品产量上升，种类丰富，政府得以废除实行了几十年的票证制度。

可是，强制性的公社虽然遭到农民的遗弃，但它最重要的经济制度——强制性的土地集体所有制却仍被保留了下来。要了解现在的“三农”问题为何越来越严峻，离不开对这种强制性和歧视性的土地集体所有制的批判。从经济学上来看，生产的三大要素——土地、资本、劳动必须自由流动，才能实现资源配置的最优和要素所有者自身收入的极大化。现在农民除了进城定居外，在城乡间的流动已经基本没有问题，因而收入较公社时期大幅提高。除了国有垄断部门，资本也基本可以自由流动了，所以民营经济十分活跃，创造了更多的就业机会。但是第三大要素，也就是土地，却由于强制性土地集体所有制的存在，在城乡之间无法自由流动，完全为国家所垄断。根据规定，农地在用作农用的时候才是农民的，转为非农用地时一律由国家征用、征收。这就意味着农民没有权利和自由带着自己的生产资料从农业当中退出并进入其他行业，所有的非农用地都要由政府垄断征用、征收，变成国有。这样，中国就形成了一个畸形的由国家全面垄断土地要素的局面，因此中国的土地市场必然是严重扭曲的。

这种畸形的要素市场首先造成要素价格的扭曲和资源配置的扭曲，其必然结果是经济结构的扭曲和城乡收入分配格局的扭曲。这是因为，如果要素价格是扭曲的，则全体企业的生产行为和全体消费者的消费行为必然是扭曲的，他们所能做的无非是对价格作生产性和消费性的反应。价格扭曲，反应必然扭曲。具体来说，就是造成制造业一枝独秀，高度依赖外需，过度出口，外汇过度积累，人民币面临过度升值的压力。同时，在国家垄断土地的情况下，“地王”不断出现，地价节节升高，带动房价居高不下，城市化成本越来越高，完全脱离国情。土地使用效率极低，在城市面积极大扩张的同时，用户口和房价排斥和拒绝农民进城定居。新的建成区往往高楼林立，道路宽广，却没有人气，无法支撑服务业，因而死气沉沉。中国现在的城市化率低于世界5～22个百分点；服务业对就业的贡献低于世界平均水平14个百分点。同时，由于农民难以进城定居，造成农村人口的普遍隐性失业。

从逻辑上和本源上说，要理顺这些扭曲，必须要改革土地制度，使它能够允许土地自由流动。所谓让土地自由流动，不但意味着要让土地在农业中自由流动，同时也在一切行业之间，特别是农业和非农业之间自由流动。而现在的规定是，所有的非农用地，不管是为了公共利益还是为了商业开发，一律由政府出面征用，化为国有，然后通过土地指标的办法配置土地。农民无权在符合区划和城规的前提下自由向土地市场提供土地。这是和市场经济要素自由流动的内在要求相冲突的。这样做对城乡收入分配也有严重的负面影响。按照宪法，农地为农民集体所有。本来，这种制度安排会自动使农民集体由土地的市场化必然带来的升值中获得大部分好处。但现在这部分收入被政府垄断，大部分被转移到城市，这进一步拉大了城乡的收入差距。

那么市场化和土地私有化又有什么关系呢？道理很简单，如果土地完全由国家垄断，就不可能由市场来配置，只能用行政手段来配置，也就是依然用计划经济的办法配置土地要素。这种配置办法不但和市场经济不相符，而且必然是低效的。所以至少一部分土地一定要留在民间，由市场直接配置。所以，我提倡土地所有制结构的多元化。

中国能否从目前僵化的土地制度中走出来呢？我认为有这个可能性。现在的集体土地所有制从理论上说，是由农户自愿加入而形成的。既然是自愿加入，当然应该允许自愿退出。那么是否可以设想一种方案，即允许愿意退出集体所有制的农民带着包产到户后所分的那份土地退出。现在，农户没有这种自由，政府要改正这个错误。改正这个错误也是应该的，因为自愿原则是党一直许诺的，不然现行的集体土地所有制就是强制性的和非自愿的，因而是违反党自己许诺的原则的。

而且，根据社会主义初级阶段的理论和生产关系必须符合生产力的原则，即使在生产力最先进的城市地区，几十万家国有企业都被私有化了，那么，在生产力最落后的农村为什么一定要实行土地的公有制呢？这不是违反了上述理论和原则吗？政府要给予自愿退出的农民以法律意义上的土地所有权，可以买卖、可以抵押、可以转让等。

当然，和所有允许土地私有的国家一样，土地的用途管制是绝对必要的，但管制并不等于剥夺土地的所有权，不要把对土地的用途管制和土地的所有权的征收相混淆。只有为了公共利益，在有正当程序和公平补偿的前提下，才需要征收农民的土地。如果仅仅为了管理土地的用途，即使为了商业开发也要把农民土地所有权都剥夺过来，这是违反法治精神的，也是劫贫济富、进一步加剧城乡贫富差距的做法，是对农民利益的背叛。事实上，在不剥夺所有权的前提下，先进国家依旧可以有城市规划和区划。所谓区划，就是对不同的土地用途作区分，有的只能用作农地，有的用作商业用地，有的用作住宅用地等。

但在先进的市场经济中，即使是城规和区划也要建立在对土地的机会成本的判断上，要允许农地在机会成本变化的情况下，即土地市场价格信号改变的情况下有序改变用途，除非为了公共利益（绿地、湿地），才能在有偿的前提下，由政府买断农地开发的权利。所以，中国走出国家垄断非农用地的希望，在于让农民自己选择是否要从强制性的土地集体所有制当中退出。如果他们愿意退出来，以后他们的土地就可以在农村中、在城乡间和在城市中流动起来，当然前提是符合国家的城规和区划。这样，中国就可以走出在城市地区只有一种土地所有制的僵局，形成一种多元的土地所有制。

所以，我认为允许土地自由是符合党和政府一贯提倡的自愿原则的，这与完全的土地私有化不太一样，即我并不提倡强制那些愿意选择集体化道路的农户私有化。我所提倡的是，要尊重农户退出目前的强制性土地集体所有制，携带土地单干，或进入其他非农行业的权利和自由，亦即要允许土地私有和农地进入其他行业的自由。换言之，集体化和私有化都是可供选择的途径，而关键是要允许农民有自愿选择的权利。这样，土地要素就可以流动起来，政府和农民的对抗就可以大大减少，而土地的升值将大部分留给农民。这会冲破目前的城乡二元结构，也能大大改善城乡的收入分配。由于土地供应不再被政府垄断，城市的房价就不会如此疯长，城市的成本也不会如此之高，城市对农民的排斥也不会如此顽固。

一些人担心，允许土地私有会延迟中国的工业化和城市化，这是完全没有理由的担心。中国在近代社会中有一个很成熟的模式，就是老上海的浦西模式，我们发现老上海的主要经验就是以市场为导向，以法治为准绳，承认土地私有。老浦西的经验值得重视：第一，吸收了大量外地人，其中又有很多是外地破产农民，这是真正意义上的城市化，而不是目前许多地方在一味排斥农民的基础上追求城市的自我现代化。第二，每平方公里创造的就业机会，特别是服务业的就业机会很大，因而是一种可持续的城市化。第三，土地的使用效率特别高。从1842年中国鸦片战争失败被迫开放上海，一直到1949年这107年间，租界从零开始，每年向外扩张了0.3平方公里。人口密度最高时为每平方公里7万人，其后逐渐下降到5万、4万，但同期上海非租界的人口密度只有每平方公里4 000多人。这说明租界——抛开笼罩在这一名词身上的意识形态争议——对外来农业人口的吸纳能力很强，其土地的利用效率也很高。

认为如果中国实行土地自由流动，一定会引发“掠夺、浪费土地”的观点是不成立的。如果土地有价，对土地的使用会更有效。当时的上海就是一个明证。那时的租界每年向外扩张其实是很慢、很谨慎的，因为扩张的时候要确保边际收益大于边际成本。如果边际收益没有显著大于边际成本，扩张就会停止。而现在没有真正的土地市场信号，因为政府无法作成本收益分析，单纯凭借城市规划来扩展，完全不管能否创造就业、吸纳人口。

城市土地如果不是由市场来配置，创造出来的城市往往就会光有房子没有人。全世界的城市化历史表明，城市都是先有人，已有的建成区里挤满了人，因为每家都有农村亲戚，他们会来借住，然后去找工作。找到了，决定常住了，就会产生对新住房的需求。而且这些人的住房需求是各种各样的，有的只需要很差的，有的需要很好的。由市场来配置土地，就会提供多元化多层次的住房和租房。而现在的城市化问题在于，决策者头脑中先有一个“圈”，主要面对海归、白领、洋人等，农民是绝不在他们的视野范围内的，因而很多新区只有房子，不见人影。这样没有人气的城市化是不可持续的，而且只要农村的绝大部分人口没有被城市吸纳，根深蒂固的“三农”问题也就永远无法解决。

允许土地私有的另一好处是，小产权房的问题可以自动解决。小产权房这个本来应该是皆大欢喜的事，却变成政府跟民众对立的事。政府原本应该关心弱势群体，也就是关心农民和中下阶层的城市居民。小产权房的价格只有正常房价的1/3到1/4，农民高高兴兴地卖出去，中下阶层居民高高兴兴地买过来，政府应该为他们高兴才是。然而在现行的土地制度下，这一切被定为不合法，政府不得不严厉禁止小产权房的交易和建设，已经买了小产权房的人也要等待处置，政府自己将自己放在跟民众对立的位置上了。

如果这些问题不解决，城市化的基本趋势还是最近60年所见。无论是中央计划经济之下，还是目前扭曲的市场经济之下，城市的人均收入会以更快的速度增长，相对来说，农民在大的蛋糕里面所分享的那块小蛋糕会越来越小。而这一切的根源，均与土地制度相关。因而要破解这种僵局，就必须给予农民从强制性和土地集体所有制中自由进退的权利。

1961年，由于允许农民自由退出强制性的公社食堂，中国历史上最大的饥荒结束了；20世纪80年代初，由于允许农民退出强制性的集体生产，中国社会几十年的食品匮乏结束了。由此可见自由进退原则的威力。如果允许农民自由退出目前强制性的土地集体所有制，我们迎来的一定是中国城市化的健康、快速发展，以及城乡二元体制的最后崩溃与全国收入和财富在城乡之间更平等的分享。在急需提升内需的今天，这正是中国最需要、最迫切的制度改革。