中欧城镇化合作图景

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任　李铁

2012年5月3日，中国国务院副总理李克强和欧盟委员会主席巴罗佐共同签署《中欧城镇化伙伴关系共同宣言》（下称《宣言》），标志着中欧城镇化合作的新起点。双方将共同开发中国巨大的城镇化市场潜力，同时孕育着更为丰富的政策内容与发展图景。

中国城镇化政策将有较大突破

2010年2月，温家宝总理在出席第七届中欧工商峰会时，提出“积极开展城镇化合作”主张，此次李克强欧洲之行，又在布鲁塞尔签署《宣言》，表明中国对城镇化的重视已进入新阶段。

从2011年年底的数据看，中国城镇化率已经达到51.27%，但中国城镇化从数量型发展向质量型增长的转变，仍然停留在口号上，涉及城镇化的深层次改革并未取得较大突破。

推动中国城镇化发展，是一场深刻的社会变革。要调整当前的社会利益结构，稳步推进户籍管理制度改革，逐步改善农民工的公共服务，实际上是要调整政府的公共服务目标，从对现有户籍居民的“锦上添花”转向对中低收入人口特别是外来人口的“雪中送炭”。

这不仅要面对一些城镇政府的阻力，也要面对已经是既得利益者的城镇户籍居民和当地居民的阻力。这既要解决中央地方财政收入分配关系的调整，支持外来人口过多的城镇加大对农民工公共服务的力度，也要通过行政区划的改革，调整地方城镇之间的管理架构，实施放权让利，调动基层政府的积极性，切实解决农民工的公共服务问题。同时还要进行用地制度改革来调整城乡利益分配关系等。

扩大内需是中国一项中长期经济政策，然而，把扩大内需变成现实，则需更为广泛的社会和经济政策配合。从2008年的国际金融危机开始，中国的外贸、投资和消费的增长速度都在下降，指望再次迅速回归到20世纪90年代和21世纪头10年的黄金发展期，国际经济和政治环境并不支持，中国的经济结构也有诸多挑战。

而要确保国内经济环境不至于恶化，甚至可以维持相对稳定增长，需要决策者具有前瞻性，更要敢于对现有利益格局加大调整力度，以追求长远和整体利益最大化。在这样的背景下，中国下一步的城镇化政策，应该说是各方面可以形成共识且对数亿人利好的重要政策，它将通过利益的释放来挖掘扩大内需的潜力。

从2012年中央决策层的一系列讲话中可以看到，扩大内需的主要着力点之一在于推进和深化城镇化，通过改善对2.4亿农民工和可能加入到城镇化进程的数亿农民的公共服务，激发他们的消费潜力，带动国内的消费需求和投资需求，进而确保国民经济的稳步增长。

此次李克强欧洲之行，最重要的活动就是签署《宣言》，这也在昭示，从新型的国际合作入手，本届和下一届政府将把中国城镇化发展战略落实到实际操作层面。

可持续、绿色、低碳的城镇化道路

在过去30多年，中国的城镇化率以平均每年1个多百分点的速度增长，如今城镇人口达到6.9亿人，超过了欧洲人口的总和。

近些年我们与欧盟官员、企业家以及非政府组织交往过程中，注意到他们的一个担忧：如此众多人口的城镇化进程，是否要消耗大量能源，是否要增加碳排放，是否会与欧洲竞争各类资源？

他们担心自己的利益因中国加速城镇化而受损。毕竟中国更多的碳排放会对全球气候产生不利影响，而中国的工业化道路仍没有摆脱传统的粗放型发展模式，中国在工业化和城镇化进程中的高能耗问题十分突出，而全球资源有限，争夺资源分配对欧洲是严重的挑战。

的确，中国的城镇化在欧洲人看来是规模巨大的。目前中国共有657个设市城市，将近2万个镇区平均人口超过1万人的镇。其中镇区人口超过5万人的镇已达到754个，这些城镇在欧洲都称为城市。

这么多中国城市的发展，仍然沿用的是粗放型道路，其经济发展路径大多以传统工业模式为主。因此调整中国各城镇的经济增长方式，已成为中央政府推进城镇化的重点。

李克强此次在中欧城镇化伙伴关系高层会议上指出，“城镇化是中国经济增长持久的内生动力。人口多、资源相对短缺、环境容量有限，是中国的基本国情。我们推进城镇化，需要走节约集约利用资源、保护自然生态和文化特征、大中小城市和小城镇并举的可持续发展之路。”

这等于是向国际社会宣告，不要担心中国的城镇化会带来威胁，我们必走绿色、低碳和可持续的发展道路。为此，中国当然需要学习欧洲的先进经验，以“互利、共赢”创造中欧城镇化战略合作的未来。

借鉴欧洲城镇规划和治理经验

过去几百年，欧洲从来没有限制过外来人口进城，也没有户籍管理制度。即使在欧洲中世纪，农奴只要进城就可以成为自由民。

站在中国的角度，欧洲城镇在文化历史的传承、规划体系的完备、管理和经营城市的理念等方面，有很多值得学习的经验。中国需要告别以短期行为促进城镇发展的时代，通过改革来促进城镇治理和规划的完善，实现城镇发展方式的转型。

新签署的《宣言》涉及内容十分广泛，从公共服务体系、基础设施建设投融资体制到城市治理等，实际上是全方位的合作。对中国来讲，这也是一次全面的学习过程。

借鉴欧洲城市发展经验，中国需放弃很多传统的城市管理理念，从加强公共服务入手，改革城市治理结构，更多引用市场化机制来促进中国城镇发展。

30多年来，中国城镇化取得了人口过半的成就，但代价是在城镇户籍人口和外来人口之间存在巨大鸿沟。特别是在城镇发展和管理等方面，由于相关财政金融体制改革滞后，土地制度不完善，催生了大量的地方政府短期行为，浮华的现代城市外表之下，是巨大的城乡差距，粗放的城市发展模式浪费了大量资源，并在固化不同收入群体的利益格局。

而要改善城镇民生，加强公共服务，转换发展机制，实现城镇发展模式的根本转型，也要求我们吸取欧洲城市发展的经验和教训，通过改革根除中国城镇发展过程中的种种弊病。

中国城镇化是巨大潜在市场

6.9亿甚至更多的城镇化人口，2万多个不同规模的中国城镇，蕴含着巨大的消费和投资需求。虽然李克强总理多次提到要通过推进城镇化拉动内需，但中欧城镇化合作何尝不是开辟外需新渠道的一种方式呢？

自2008年经济危机以来，欧洲经济形势极其严峻，欧盟一些成员国债务问题引发了严重的信用危机。开辟新市场，扩大制成品和投资市场，应该是欧洲摆脱危机的一个有效途径。

2012年2月举行的中欧工商峰会，欧洲企业踊跃参加，它们看重中国市场，尤其是城镇市场。一些欧洲企业把地区总部搬到中国，将战略重点瞄向中国。

2012年3月，我们参加欧盟委托“欧洲之友”主办的“中国未来的城市化”论坛，直接感受到无数欧洲企业对中国的关注。此次筹备中欧城镇化伙伴关系高层会议，欧方报名人数远超预期。参会的既有跨国公司也有中小企业，它们不仅关注中国消费市场，更关心投资市场和基础设施领域。一些企业尤其看重中国中小城市，相信中国城镇化进程蕴藏着巨大潜力。

中国的城镇化发展速度之快，超出欧洲人的想象。中国各地发展阶段不同、地域存在差别，也导致了需求的不同。中国沿海发达地区很多城市希望引进欧洲的智能城市管理经验，而在中西部地区，节能减排和给排水的投资运营管理，则为欧洲企业提供了发展机会。

放开高技术出口限制以“互利共赢”

欧洲经济危机的原因有很多，但是实体经济发展的优势——高技术却没有发挥应有的作用。面对中国庞大的城镇化市场，如果继续持“冷战”思维——担心中国仿造和竞争的狭隘性观念，会使欧洲失去这个庞大的潜在的城市市场。

李克强在中欧城镇化伙伴关系高层会议上指出：“欧方完全可以发挥特长，与中方开展产品、产业、技术等方面的合作，拓展市场空间。当‘欧洲设计’遇上‘中国制造’，‘欧洲技术’遇上‘中国市场’，就会产生显著的效应。希望欧方在对华高技术转让方面更加灵活开放，这有利于实现优势互补、互利共赢。”

中国城镇化发展面临着从粗放到集约、从耗能到减排的转型。然而这种过快的城市发展速度，由于缺乏高技术的支撑，显然并不能迅速实现转型。例如从低碳技术、节能材料到智能产品以及计算机技术在城镇管理上的应用等，欧洲高技术的优势是显而易见的。

如何利用欧洲的高技术优势，支持中国城镇化进程中的发展模式转型，应是中欧城镇化战略合作的重要内容。欧洲城市代表在论坛阶段发言时，也大谈先进技术支撑下的先进管理理念。而在中国，劳动力价格、土地价格和要素价格相对低廉的优势是较为明显的。

但是，如何能够打破技术限制的坚冰，实现真正的互信、互利和共赢，对中欧合作是一个考验。

开辟城镇化战略合作和伙伴关系的建立，应该是打破欧洲多年对华高技术出口限制的一个尝试。欧洲如果真正放开或放松对中国高技术出口的限制，对自身走出经济困局也会有直接的帮助。

中欧城镇化伙伴关系的建立，应该是新一代中国领导人积极应对国际国内经济形势变化的一次重要战略选择。无论是从扩大内需还是扩大外需，这都释放了一个鲜明的信号：从全面推进城镇化政策开始，改革开放的步伐只会越来越大，而绝不会停滞不前。