城市化的“偶然性”

台湾清华大学教授　黄春兴

内地城市化的水平还比较低，不过围绕城市化的辩论却很激烈。其中一个重要问题是应继续发展大城市还是中小城镇。这方面或可参考中国台湾地区的经验。台湾地区的人口约80%住在大小城市中，这些城市35%集中在以台北为中心的方圆30公里内，另有25%集中在台南与屏东间，其余的40%则散布其中。

台湾地区有三个行政层级。第一层级是省和“直辖市”，第二层级是县和省辖市，第三层级是乡镇和县辖市。由于省已经虚级化，第一层级和第二层级实际上合称为“五都十五县市”：“五都”指台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市，共占台湾地区人口总数2 300万人的59%；“十五县市”包括基隆市、新竹市、嘉义市三个省辖市和12个县。

上述数据表明，台湾地区城市化过程中大城市的集聚效应非常明显，这符合城市化的一般性规律，即通过大城市的发展来吸纳更多人口。不过这并不意味着不需要发展中小型城市。

城市化特殊道路

台湾地区的城市化之路有其特殊之处。回溯历史不难发现，台湾地区早期以农垦为主，因此清末之前人口分散在全台各处，只有台南府城勉强算是都市。日据时期，台湾地区以台北为殖民地行政中心，开始北台湾的都市规划。到了1935年，台北居民27万，超过台南的11万，另有5个小城人口在5万～8万之间，几乎等距离地从南到北分布。

1949年之后，国民党政府和军队迁驻台湾地区，台北人口暴增到71万。由于驻军和眷属分布到各县市，城市的数目快速由9个增至30个，城市人口比例亦由24%增至40%。由于军事原因所导致的城市发展，是一个“外生的因素”。

而20世纪60年代之后的台湾地区城市的扩容则与工业发展和产业转型紧密相关。1960～1980年工业快速发展，主要集中在劳动力密集产业，城市发展加速。在此期间的农业产值由占GDP的29%降至8%，而工业产值由27%增至46%，服务业基本维持在47%。同时，城市的数目倍增至73个，都市人口比例增至66%。

1980～2008年间产业进行转型，资本与知识密集型产业相继兴起，服务业产值提高至72%，工业产值降至24%，农业基本维持在4%。服务业的快速成长反映出社会的高度城市化：都市人口比例增至80%，城市数目微增至94个。新增的城市大都围绕在台北和高雄，这也导致台北县在过半数的乡镇改制为县辖市之后升格为“直辖市”。

在产业转型期间，台湾地区的人口总数增加了28%，但并不平均分配：台北市人口增加18%，桃园市增加130%，中坜市增加60%，新竹市增加62%，但位于中南部农业区的嘉义市仅增加了8%，屏东市则更少，仅为2%。

“随意”工业化推动城市化

经济的早期发展需仰赖工厂的设立，而这带动了农村人口的移动。由于人民可以自由移居，设立工厂的地区很快就发展成新兴小城市。台湾地区在工业发展初期，工厂是随意设立的，一些集中在大都市的边缘，一些则分散在各乡镇。由于台湾地区的道路、电力、水利等基础建设自日据时期以来就普及到各乡镇，工厂自然会选择设立在地价便宜且劳动人口集中的地方。

随着污染问题日益受到重视，20世纪60年代，地方政府开始在这些工厂散布的地区设立工业区。那时，在大都市郊区划定工业区没有获取用地的困难。等到工业区聚集几家工厂后，工业区附近就会出现一栋栋三四层楼的公寓，这些公寓主要卖给在工业区工作的劳工。轻工业技术层次不高，不少熟练劳工开始自行创业，向原老板分包部分的工艺流程，也就是现在所称的“垂直分工”。

这群创业的劳工骑着摩托车，从工厂载着半成品回公寓加工。公寓里有小型的机械，当时流行的口号是“客厅即工厂”。他们也会生产一些自己设计的新商品，骑着摩托车在城里到处寻找客户。为了租赁这些机械和购买公寓，他们大都以家乡的农田为抵押向当地的金融机构贷款。这些家庭工厂若经营成功，就会迁至工业区盖的较大的厂房。

台湾地区的都市就是这样发展起来的，即使台北市今日已经转型到服务业和科技业，仍处处可见摩托车骑士们在车阵中寻空隙穿梭。同样，在台北市区边缘的中和、永和、土城、汐止等地，仍可见到有些脏乱的三四层楼的公寓，门口堆着一箱箱的待加工品。

但正是低价的交通和住房，使得城市化起到了吸纳人口的重要作用。“衣食住行”涵盖了基本的生活形式，其中后两项与工作紧密相关。城市化过程中，如果就业人口在交通和住房上的支出相对较少，他们就更能积极地在城市中生活工作下去，成为城市的一部分。

“美丽的意外”

由于工业区和公寓住宅围着市中心发展，都市边缘很快就发展成都市的副中心。随着台湾地区的产业转型，都市必须跟着更新。

但地价随着人口的聚集而提高，都市计划意味着许多准租和竞租行动的存在。2001年台湾地区的人口不到2 300万，全台共推出451个都市计划，可容纳的都市人口近2 500万。事后来看，涉及人口不过1 800万。由政府计划推动的城市化并没有取得预期的效果。

不过，另一个有趣的都市计划是台北市内湖科技园区的发展。这是早期规划而未动工的工业区预定地，20世纪90年代台北市政府开始开发，计划将市区各地的违规轻工业工厂迁徙过来。由于该地为私人产权，政府只能规划道路和批准建筑，而无法真正约束其利用。

之后，一家建设公司看到这是台北市最后一块未开发区，便持和政府不同的开发计划，向私人购地，兴建企业总部和研发中心。开始时，他们在底层摆设过时机械以应付检查，于高楼层上班。逐渐地，它吸引到光宝、大众计算机等22家大企业进驻，现已是台湾地区企业总部的主要集中区。台北市政府只好于2004年将其更名为“内湖科技园区”，而当时担任市长的马英九也不禁感慨地说：“内湖科技园区是一个美丽的意外。”正是这美丽的意外体现了市场自发力量的强大之处。

随着台湾地区社会经济的发展，政府主导的城市化越来越难以成功，这不仅涉及土地私产的限制，也涉及一个更重要的问题，即城市是依靠自发形成的。因此，政府主导城市化反而可能形成扭曲，而不能达到城市化的目的。