让土地收益分配更公平一点

北京航空航天大学高等研究院教授、天则经济研究所理事长　秋风

我赞同罗小朋教授的看法：重庆户籍改革机制设计有待商榷之处在于，它似乎没有对如何重新分配进城农民的土地权利，设计出符合正义原则的政治和法律程序。农民确实可以进城，却无缘于原属他们的土地可能形成的巨大增值。我也正是基于这一点对重庆户籍改革方案提出批评的。

我愿意就重新分配进城农民的土地权利，试探性地构想一些可操作性的政治和法律程序：第一，让农民可以相对完整地行使其土地权利；第二，在进行合理管制的前提下，开放人口、资本等要素在城乡间的双向流动。

由此会出现这样的结果：第一，有些农民将会选择进城。事实上，现在有相当数量的农民生活在城镇，其经济贡献大体足以支持政府向他们提供公共服务和公共品，政府没有理由指望通过土地收益来提供它们。第二，有些城镇居民会购买乡村的建设用地建筑房屋，“小产权房”现象已显示了人口从城镇向外分散的趋势。

上述双方将会进行交易。准备进城的农民如果愿意，可在宽松的制度环境下处理自己的土地，分享土地增值收益。这样，他们进城后就不是一无所有。当然，农民也可能选择不进城，或即便进城也不转让土地，而在自己的建设用地上进行开发。政府对这类土地转让和开发活动征取税收，分享其收益。

要素的上述双向流动可能在乡村地区形成一些新型居民聚集区。换言之，这些地方将会城镇化——在土地并未国有化的前提下的城镇化。政府理应对此现实予以承认，设立“县辖市”，让其享有建制市的政治和财政权利。

当然，乡村建设用地土地交易可能多在临近城镇的地方进行，且集中于宅基地等乡村建设用地上。对于农村腹地及进城农民承包的农用地，进城农民可与不准备进城的农户进行交易，由此推动土地的规模化经营。目前，不少地方政府热衷于引进外部资本从事农业经营，与其这样，不如允许当地农户实现规模化经营。

在设计上述所有制度时，理应严格区分乡村建设用地和农用地。有人担心，赋予农民完整的土地权利会侵蚀农用地，影响粮食安全。但土地用途管制与土地产权归属是两个不同的问题，只要政府进行有效监管，赋予农民完整的土地权利不会影响政府的土地用途规划。

上面的设想可较为公平地分配因交易土地权利而形成的经济租。关键是让农民作为权利人来启动一个交易过程，通过市场机制重新分配进城农民退出的乡村建设用地产权归属及其增值收益。在这一过程中，政府并未被排斥在外，它可通过征税的方式分享收益。

相比目前农民必须把土地以低廉价格交给政府的分配机制，农民的所得将会多一些，政府的所得将会少一些。农民所得增多，可形成一个富裕一点儿的市民或农民群体，从而缩小城乡间和城市内部的收入差距。对中国必然要进行的大转轨来说，“均富”的重要性再怎么强调也不过分——在谈论中产阶级的时候，千万不要忘记农民。