成都户籍改革背后的土地问题

北京大学国家发展研究院助理教授　李力行

中国城乡分割的二元体制，发源于计划经济时期以重工业为优先目标的发展战略，即在城市和农村的要素市场被分割的前提下，通过价格扭曲等方式，从农村提取剩余来补贴城市工业。这一计划经济传统导致了城乡分割的二元经济结构，也造成了中国城市化水平偏低的现状。

在改革开放阶段，尽管原来的发展战略被纠正，但分割的城乡要素市场并没有完全得到统一。进行城乡统筹改革，其目标正是要实现生产要素在城乡之间自由流动，在保持城市化高速推进的同时，提高农民收入、改变农村的落后面貌。

户籍和土地：统筹城乡改革的焦点

以人口的流动为例，尽管农村居民到城市打工已经不再受到限制，但由于户籍分割，农民工无法获得与城市居民相当的公共服务和社会福利，这使众多农民工成为“流动人口”，难以在城市长久居住下来，阻碍了人口城市化的进程。

尽管现行户籍制度的缺点人所共知，但要改革却不容易。其中最大的困难在于，户籍被附加了许多公共服务和社会福利。

这意味着，打破城乡户籍分割就要统一城乡居民在这些方面的差距，这会造成巨大的财务负担。

不仅是户籍，城乡土地市场的分割也持续到现在。农民虽然可以无偿占有和永久使用包括宅基地在内的集体建设用地，却无权转让给城市居民和工商企业使用。

在现有的征地制度下，征地是扩大城市土地利用的唯一合法路径。农村和农民负有土地被国家征用的义务，可以获取按土地原用途计算的一次性补偿，却不能平等分享城市化带来的更高的土地增值收益。同时，城乡分割的土地市场，阻碍了空间资源的优化配置，影响了工业的集中和人口的集聚。如同城乡户口所附带的巨大福利差异一样，土地市场的分割也造成了城乡土地价值的巨大差异。

不同的是，这种土地价值的巨大差异如果运用得当，不但不会成为改革的阻力，反而可以为统筹城乡发展提供资金后盾。这是因为，一旦打通城乡土地市场，城乡之间的土地级差将可被用来投入农村，改善农村面貌、改进农民生活水平。

因而，户籍和土地成为统筹城乡改革的焦点。将土地与户籍挂钩，利用农村土地换取城市户籍所附带的社会福利的改革思路也应运而生。“土地换社保”就是一个形象的表述，意味着把农民放弃土地与获得社保——实际代表了城市的各种社会福利——挂起钩来。然而，质疑也接踵而至。

质疑的主要内容是，包括社保、住房、医疗、教育在内的公共服务，是公民理应获得的社会福利，如果同土地挂钩，难免让人产生政府借着改革剥夺农民土地的疑虑。此外，社保作为将来才发生的支付，其偿付责任被推到了未来，难免让人产生政府往后推卸责任的疑虑。这样的压力，让各种带着“放弃”“交换”标签的改革备受质疑。

于是，同属于统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，在几个月前提出“千万户改”的宏大目标，这为农民放弃包括宅基地、承包地、林地在内的所谓“三件衣服”留出了三年的过渡期，它在随后明确规定，退地与转户口是独立的，不强制。而2010年成都提出的户改意见，更将“农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价”作为改革亮点，打消了人们对于借改革之名剥夺农民利益的担心。固化农民对土地的财产权利，确实具有深刻的含义。

土地财产权利的固化具有深刻意义

20世纪80年代初的农村产权改革，重新界定了集体土地的农户使用权和经营权，解决了农村的温饱问题。然而，农民仍然缺乏完整的土地财产权——其中最重要的是转让权。权利的不平等，加剧了城乡居民财产性收入的差距，成为城乡收入不平等扩大的主要原因。

城市化的加速，为农村发展提供了新的机遇，也对农村经济制度提出了新的要求，以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度，有必要适时发展为以“有保障的转让权”为重点的更加完备的产权制度。农民是农村生产要素产权的权利人，对于农村土地承包经营权、集体建设用地（宅基地）使用权、房屋所有权、林权、集体资产股权等，农民具有占有、使用、收益和转让的权利，必须加以保障。唯此，城市化进程中的侵权行为才能从制度上得到遏制，城乡收入差距才有望缩小。

正是在这样的背景下，成都从2008年年初开始，开展了农村产权制度改革，在全域范围进行农地确权。土地承包经营权、宅基地使用权等，被固化为农村集体经济组织赋予农民的一种财产权利，实行“增人不增地、减人不减地”，不再因农户人口的变化而在农户之间调整土地面积、地块和位置。这与十七届三中全会提出的“农村土地承包关系要保持稳定并长久不变”的改革方向一致。成都双流县的瓦窑村更是率先颁发了“长久不变”的土地承包经营权证。

可见，农民对土地的财产权利通过确权得到固化，不会因为户籍的改变或是城乡户籍的统一而失去，这为建立以产权为基础的要素市场搭建了平台，也为2010年的户籍改革做好了准备。户改中“农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价”的主张，是成都农村产权制度改革的自然结果。

如此一来，农民带着产权进城就业，并与城镇居民做到“同工同酬”，在工资形成、社保与福利等方面获得同等地位，就可能长久居住下来，提升消费水平，提高生活质量，真正实现所谓的“人口城市化”。同样，城镇居民也可以通过规范的继承、赠与、交易等方式，合法获得农村居民转让出来的资源产权。

土地产权改革与户籍改革并行，加上成都近年来在农村基层治理机制，以及城乡一体的公共服务等重点领域和关键环节的突破，为生产要素在城乡之间自由流动提供了基础性的条件，为城乡统筹的深化创造了前提。

户籍改革需配套征地制度改革

然而，统一城乡户籍的改革并不容易。

要想统一城乡居民的公共服务和社会福利，无非有两个办法：一是城市反哺农村，以降低城市居民的福利水平为代价，提高农村居民的福利水平。这样的改革无疑会损害城市居民的利益。另外一个办法则是，将农村居民的福利水平逐渐提高到城市居民的水平，最终实现均等化。这样做无疑需要巨大的财力。如何在财政上保证成都户改12条措施的兑现，还需要仔细的测算。

此外，率先实施户籍改革的成都和重庆，都以流出农民工为主，吸纳的外来人口比例并不大。因此，统一城乡户籍，主要是对辖区内城乡居民的统一，较少涉及户籍在辖区之外的人口如何在辖区内取得均等的公共服务和社会福利的问题。一旦户改推向全国，对于那些有大量农民工流入的地区，在财务上更是一个严峻的考验。

客观地讲，庞大的公共服务和社会福利开支，无疑要靠城市化产生的收益来支撑。

核心问题是，城市化带来的土地增值收益如何用到城乡居民身上。是继续坚持征地制度，以“土地财政”的方式剥夺农民，再经由政府之手实现再分配？还是打破征地制度，彻底还权于民、打通城乡土地市场，在符合规划和用途管制的基础上，允许集体建设用地入市参与城市建设，让农民直接合法分享城市化带来的土地增值收益？

十七届三中全会早已提出了缩小征地范围、推动农村集体经营性建设用地入市、实现城乡土地同地同权的土地制度改革纲领。而成都在集体建设用地入市方面也已经有了诸多的民间自发或是政府推动的创新，“5·12”汶川地震之后，都江堰、大邑、彭州等地的“联建”政策在短时间内迅速动员了大量社会资金，参与到农村的灾后恢复重建之中。双流县的蛟龙工业港，则是在集体建设用地上建起了井井有条的工业园区，土地被占的农民保留了土地所有权，能够持续获得不断提高的土地收益。而在锦江区，集体建设用地使用权的直接出让也成效初显。

这些征地制度改革的尝试，让农民直接分享到了城市化带来的土地增值收益，同时避免了最近一段时间各地频发的征地、拆迁冲突。这种城市化下的土地收益分配方式，既保障了农民权益，也有效动员了社会资金，可以帮助克服单一的户籍改革所面临的巨大困境。

作为统筹城乡改革的重要组成部分，成都的户籍改革有望在土地制度改革、农村基层治理机制改革，以及城乡一体的公共服务改革的配套下实现突破。