浅谈电子政务建设中应注意的几个问题

浅谈电子政务建设中应注意的几个问题

在2003年抗击“非典”的过程中，各级政府的电子政务系统发挥了重要的作用。我们看到，政府网站不再只是登载政府内部事务，而是在及时发布“非典”疫情信息的同时，为公众提供相关的医疗咨询、保健等服务。而且，各级政府部门高度重视相互之间的协作，进行了跨部门、跨地域的合作，各级政府的防治“非典”领导小组本身就是一个跨部门的机构，不仅整合了政府的现有资源，而且利用了许多企事业单位的资源。各级政府部门的网络系统还实现了互联互通，信息传递畅通无阻。真可谓，中国的电子政务从“非典”事件中因祸得福，这是坏事带来的好事。然而，中国的电子政务在建设发展过程中还存在着一些不可忽视的问题。其主要表现是，电子政务所提供的便民利民举措竟成了剃头挑子——一头热。最典型的例子是四川省成都市的规范化服务和政府建设窗口形象的“德政工程”——成都市网上政务大厅。

“成都市网上政务大厅”于2004年元旦正式开通运行。市科技局、民政局、房管局等46个相关部门第一批实现网上办公。可办理包括科技创新种子资金申请、结婚登记办事须知、房屋产权登记等701项服务事项，涉及2334个步骤，689项表格，2667项附件。可是“大厅”开张10天，仅办结各种申报39项，开张首日总接件数甚至为零。提供事项总数达174项的成都市公安局10天里仅办结事项2件，与依然门庭若市的传统办事窗口形成鲜明对照。为什么成都市民不买网上政务的账呢？有关新闻记者对这一怪现象进行了调查，记者随机调查发现，即使是政府部门的公务员也并非人人都知道成都在网上开辟了这样一个新的办事通道，一般老百姓即使知道这回事，也大都不知其到底可以办哪些事。在市科技局办理“高新技术企业认定”事宜的某企业负责人告诉记者，他从有关报道上知道网上政务大厅已经开通，但还是愿意跑路到局里来办事，感觉面对面心里踏实。成都市科技局政务中心主任告诉记者：“网上政务遭遇冷漠，主要有以下几个方面的原因：一是政府对网上政务的宣传不够，很多市民甚至还不知道有这么个新鲜、方便的办事途径；二是办事者的信息化程度也不容忽视。成都市民现在有电脑的多，但并不是全部都能上网，也就不能参与网上政务。如果没有扫描仪，也不能上传证件等；三是办事人员在感情上还有个接受的过程。大家习惯于亲自跑到机关办事，感觉面对面亲切、实在，富有人情味。不过网上政务的优势是挡不住的诱惑，广大市民会逐渐接受的。”对于市民的冷遇，成都公众信息网网上便民工程项目负责人张云认为：网上政务是信息化带来的政务革命，是件便民利民的大好事，其最终目的就是要简化办事流程，通过信息化的手段使办事者感觉比传统方式更方便，但首要的前提是公众要了解它、使用它。针对广大市民一时难于接受这个情况，我们第一要不断改进、完善和强化电子政务的各项功能，使老百姓使用起来真正方便省事；第二，要加强宣传推广，让老百姓和企业真正知道网上政务大厅的使用技巧和优势；第三，政府要采取具体措施，大力提高网络覆盖率，让互联网进入企事业单位，进入千家万户，相信会有越来越多的人选择网上办事，到那时，网上政务大厅就不会只是一头热了。从而真正提高成都的政务水平，切实达到优化成都创新创业环境的目的。

根据以上存在的这些问题，在今后的发展过程中，应注意以下几个方面的问题。

一、选好承办主体，理顺管理体制

中国电子政务建设与国外发达国家的一个重要区别就在于，国外一些发达国家在互联网技术出现以前，就已基本实现了内部办公自动化，互联网技术出现后，把主要精力放在了政府如何利用互联网为企业、公众提供直接的服务。而我国的情况则不是这样。对绝大多数政府机构来说，内部办公自动化与对企业、公众的信息化服务几乎要同时展开。因此，2003年以前，除少数政府部门在对外服务、管理方面有所突破外，我国的多数政府部门把电子政务建设的重点，放在内部办公自动化方面。我国与发达国家在发展电子政务的软、硬件条件上也存在差距，改革开放二十几年来，虽然社会、经济有了突飞猛进的发展，但仍处于社会主义初级阶段，人均GDP并不高，信息化基础设施以及国民在对信息化技能的掌握、应用和普及上，还有许多不适应的地方。外国的经验要认真学习、研究、借鉴，这样做可使我们少走弯路，但千万不可生搬硬套采取拿来主义，因为国情不同，信息化也不是只用钱就能买到的，正像世上每一个物种都在用它自己的方式生存着，其方式没有最好的，只有最合适的。因此，我们必须面对国情因地制宜地采取具体措施。当前，我国国内政务信息化的“业主”主要有三个方面：一是各级政府部门的办公厅（室）；二是计委系统的信息中心；三是信息化产业厅（局）。由于这三者的纵向领导体系并不相同，工作开展起来很不顺。众所周知，电子政务的核心是政务，实施电子政务不能简单地照搬现有业务及办公、办事程序，而必须对传统的工作模式和手段进行革新，结合机构改革，以转变职能、政务公开、提高工作效率和质量为目的，通过电子政务的开展，精简优化工作岗位及工作流程，使之标准化、规范化。因此显而易见，组织和应用的主体应以政府办公厅（室）为好，因为其具有信息组织、机构协调、承上启下得天独厚的优势，而后两者虽有资金、技术的优势，但在分工上没有向同级政府的各职能部门索要政务信息的职能，无法实现对政府决策层的服务和对社会、经济信息数据的汇总、加工，因而极大地限制了系统功能的发挥。理智的做法是电子政务的主体性工作向政府办公厅（室）转移，另外二者一个从宏观上、政策上给予关注和倾斜，一个从技术上和平台上给予支持，形成合力共建的格局，同时随着这项事业的推进，应给主体部门和主抓者授予更高的权限，如发达国家设立首席信息发布官的做法就值得借鉴。

二、树立以人民群众为中心的电子政务服务理念

政府的任何一个部门都是为了服务人民群众而存在的。我们今天常说政府要转变职能，提高工作效率，其目的就是更好地为人民群众服务。作为政府职能的手段，电子政务自然也应该遵循以人民群众为中心的基本原则，确立以服务为导向的思想。而目前实际情况却是，不少政府的网络其实只是一个内部工作的局域网，公众感受到的多是一些信息的发布，具体的服务措施基本没有。政府网站所能起到的作用是内部信息的汇总，虽然这也很重要，但并没有充分发挥它服务公众的作用。因此，我国的电子政务应该立刻从管理为主转向以服务为导向，树立以人民群众为中心的新理念。要保证人民群众不论身在何处，都能得到公平的服务，这就要求电子政务的支持，需要政府网站具备多种沟通手段，如电子邮件、网页、电话、传真，而且这些手段应该是集成的。电子政务建设观念的改变，必然会带来架构的改变。在以广大人民群众为中心的服务思想指导下，电子政务必须要在结构上有所改变，打破原有按职能部门条块分割的架构，构建公共的电子政务网络基础设施，整合不同的数据资源，实现跨地域、跨部门、跨层次乃至跨边界的协同应用平台。构建公共电子政务协同应用平台实际上是要政府借鉴企业管理和企业信息化的理念和方法，就像企业为了实现经营目标，以客户为中心，调动相关研发、生产、市场、销售、支持等不同部门进行合作一样，强调政府职能的综合协作。由于公共电子政务协同应用平台的建立，实施电子政务，政府可以通过网络向社会及时、准确地传递信息。如政府的政策导向服务、信息咨询服务、信访服务、管理服务等，这些服务为企事业单位和群众及时了解政府的各种公共服务信息提供了有利条件。在抗“非典”的艰苦日子里，电子政务发挥了极其重要的作用。同时，由于行政系统内部办公自动化技术的普遍应用，使大量以往必须用手工去做的事情，可以在全新的网络状态下进行，从而可以有效地降低行政管理成本，节约行政办公费用，克服长期困扰我们的“公文旅行”等现象，避免很多机构设置、会议设施的重复建设和浪费，提高政府的行政效率，促进政府改革，克服以前的那种：盖幢楼先盖上百个章子，挖下水道的挖断了通信缆，你方挖完我又登场的景象。实施电子政务后，政府的业务流程通过电子政务平台自动实现，其处理过程、处理时间、处理结果、处理的依据对上级领导、相关公众、政府工作人员都是可知的、透明的。这在一定程度上使权力展现在“阳光”之下，从而减少了传统政务过程中可能出现的暗箱操作，实现了政务的公开化、透明化。通过网络公民有更多的机会了解政府在做什么，在怎么做，并可以以多种方式及时表达自己的意见，参与决策过程，电子政务让政府和公民的交流更加直接、迅速。

作为电子政务的发起者、使用者，政府对电子政务的态度将直接决定电子政务的发展前景。在政府一方，起决定作用的是领导，起主导作用的是电子政务的直接使用者——广大基层公务员。因此，若要政府有主动建设电子政务的积极性，就必须首先唤起政府领导者和广大基层公务员对电子政务的兴趣。

三、重视人员培训

有关电子政务知识和相关技能的培训，大体上可以分三个不同类型进行：即各类领导人员的电子政务培训；信息中心、电子政务项目管理等相对专业人员的培训；广大普通公务人员的电子政务知识和技能的培训。

各类领导人员也就是决策层的电子政务培训的必要性就在于电子政务不是现有政务活动及工作流程的简单翻版，而是利用、依托现代信息技术，按照社会主义市场经济的需求和WTO的要求，对政府工作方式和运作模式进行的创新和再造，是一场变革，试想没有决策层的身体力行谈何容易。而对此层面人员的培育，主要是知识的更新、观念的转化、决策能力的提升。

电子政务项目管理相关专业人员的培训，这是一个很重要、很实在、可承上启下的枢纽，这个层面的人员具有一个明显的特点，即复合型人才，一方面他们是行政管理的“行家”，另一方面又是信息技术的“里手”。有人讲他们是“翻译”，既精通机关的专业术语，又明了软、硬件提供、开发商们的行话，他可以把业主繁杂的需求拓扑化，供开发人员编程之用，又可把专业的技术实施方案读得一清二楚，判断出是否可行。当前，最缺的就是这类人才，他们从学校中选不来，从机关中也不能马上找出来，需要在政务信息化建设的实践中，有意识地发掘培养和大胆启用。

广大普通公务人员的电子政务知识和技能的培训，实际上就是应用层的培训。而应用层的培训，实际上指的是两部分人员的培训，一是国家机关工作人员特别是行政主体（政府公务员）的信息化意识和具体实用技能的培训；二是行政受体（企业和公民）的信息化素质的提高。

电子政务与公众的联系平台是政务网站，但其底蕴来自内部办公自动化及局域网运行的水平，即机关办公自动化、网络化的程度。其中，包括机构改革职能转变的成果，公务员信息意识及素质的提高，数据的存储、积累、开发、利用，硬软技术、网络平台的创建及信息化管理水平。所以只有内功硬，才会外表美，具体工作中不可本末倒置。这就是说电子政务是由政务内网、政务外网和政务门户网站组成。一提电子政务，许多人都把眼睛盯在门户网站的建设上，以实现什么功能为目标，这样做无可厚非，但应看到内网、外网、门户网之间是密不可分的，门户网是舞台，要知道台上一分钟，台下十年功，功夫在内网，换句话说，政务部门机关的OA建设、业务协调能力、职能转变和工作作风改革的水平，决定舞台上表演的成败。所以要想搞好电子政务，必须狠下气力练好内功。

四、从简单做起，在量变中促其质的飞跃

电子政务需要有一个电子化平台，这就是建立在因特网基础上的各级政府部门的网站。中、外政府网站的建设经验证明，一个政务网站开办的好与坏的决定因素有三点：一是平台建设；二是信息维护；三是互动办公。三个支点缺一不可、相得益彰，三个支点是政府网站的根，根深才能叶茂，网站的改进也应从根部建设上做起。其一，适度投入打造平台。一个称职的网站，必须具备一个与主办机关的地位、职能相匹配的硬、软网络平台，才利于应对供、求双方的需要。这个平台一定要有建设资金、运行经费、技术维护的保障，但各项投入要科学适度，因为投入不足会使平台窄小，形同小马拉大车，不堪负重，信息吞吐不畅，天长日久会造成用户流失，事倍功半；超前投入又好似大马拉小车，浪费财力，国情不容。其二，注重信息质量。大凡公众、企业上政府网站浏览，其目的十分明确，主要的一项任务是索取有价值的政务信息。他们对寻访的信息有一个突出的要求，就是必须具有真实、权威、实时性，一句话，要求信息的“鲜与活”。同时各类评测的权重也向其倾斜，不言而喻，一个政府网站的生命就在于此。其三，互动办公。这是政务电子化的真正体现，当前，这个问题比较突出，也有点“剃头挑子一头热”，企业、公众希望能在网上实现咨询答疑、上下对话、申报审批、办事办公、纳税起照、参政议政，诸如此类大、小、繁、简不等的功能。政务网站的响应却不尽如人意，其原因有两点：一是技术问题，网上互动对数据格式、异构数据库间的数据交换、数据库的安全、用户的身份认证等有很高的要求；二是政府部门的职能转变滞后。但不能就地等待，要创造条件贴近需求扎实工作逐项落实，不因善小而不为，要从简单的做起，在量变中促发其质的飞跃。

五、安全保密，设防适度

当前我国电子政务有重安全、轻应用，重保密、轻公开的倾向与误区，电子政务涉及国家政治、经济、国防安全等多方面的重要信息和一些社会敏感信息，同时当个人要求政府提供服务的时候，必须提供各种个人信息，但反过来政府也必须保护个人隐私。又由于黑客、病毒以及出于多种原因的危害及隐患，时时在威胁着网络和信息的安全。所以必须注意将提倡电子政务建设与安全保密建设同步进行，要有超前意识，在规划时充分考虑进去。但如果把安全保密提升到不适当的地步，必然对电子政务的应用造成人为的障碍，致使其使用价值打折扣，所以要适度并服务于应用。

2004年