住房制度改革与城市弱势群体基础教育机会

武中哲：住房制度改革与城市弱势群体基础教育机会

［摘要］就近入学的基础教育政策对于维护城市社会成员相对公平的教育机会曾经发挥了积极作用。住房制度改革以及保障性住房政策的实施引起的城市社区的分化、基础教育资源的不均衡配置使得弱势群体子女在获得基础教育方面处于劣势地位，从而导致了城市弱势群体的自我复制。为此，地方政府应当关注住房制度改革与基础教育制度之间的交互作用，在城市规划、保障性住房建设过程中均衡基础教育资源配置，目的是通过政策和市场手段保证基础教育机会的公平。

［关键词］就近入学；住房制度；弱势群体；基础教育

一、引言

城市弱势群体的形成有多种原因，其中，弱势群体家庭的子女缺乏良好的教育机会是导致“弱势特征”在代际之间复制的主要原因。当教育在社会阶层流动体系中发挥重要作用的时候，公民接受基础教育的质量会直接或间接影响到他们以后获得文化资本、经济资本和政治资本的能力。儿童没有能力自主选择基础教育学校，需要完全依赖家庭，因此基础教育的条件对于儿童具有先赋性的意义。已有的研究得出结论：如果某种先赋因素是通过改变儿童自身的学习能力从而导致儿童的教育机会不平等的话，那么这类不平等将是持续的，不容易发生变化；如果某种因素是通过对儿童教育机会予以结构性配置从而导致教育不平等的话，那么这类不平等就容易受到改变这种配置方式的力量的制约，并发生增强或减弱的相应变化。城市弱势家庭的子女是否能够拥有良好的基础教育条件和机会对于他们在未来摆脱弱势地位具有重要的意义。

城市居民的基础教育机会与居住区域及居住条件有密切的联系，世界上许多国家将义务教育阶段就近入学作为一项基本政策，这一政策除了体现经济性、方便性和安全性之外，还倾向更有效地促进教育机会平等，保障公民基本的受教育权利。在中国城市社会，就近入学政策的公正性主要体现在对居住地或户籍所在地范围内居民一视同仁，机会平等得以实现的前提是城市社区没有明显分化，并且不同区域的基础教育资源配置没有显著差别。这个条件在改革前的社会组织和社会结构条件下是基本可以满足的，但是随着市场化改革以及城市社区的分化和重组，这个前提条件存在的基础已经发生动摇。住房制度改革打破了原初的城市秩序，住房商品化使得不同收入水平的家庭可以通过购买商品房自主选择居住社区。保障性住房政策的落实使得城市弱势群体的居住地发生迁移，并且有形成规模化的趋势，由此导致的城市社会不同阶层的居住隔离开始形成。有研究认为，改革过程中社会成员的分化使城市社会的异质化特征得以强化，导致不同职业和不同收入水平的居民居住区位的差异。城市社区将由传统社区向阶层化社区演变，进而导致居住分化与居住隔离。在就近入学的政策背景下，居住阶层化的趋势必然会对基础教育的公正性产生影响。在这个过程中，政策的受损者往往是城市弱势群体家庭，这些家庭无力购买商品房，因此无法按照自己的意愿选择新的居住区，他们又没有足够的经济能力为子女选择学校，只能依靠就近入学的政策。因此，在住房制度改革背景下，在保障性住房政策实施的过程中，城市弱势群体能否拥有公正的基础教育机会成为一个值得关注的问题。由于基础教育的质量会影响到儿童未来的发展机会，所以弱势群体家庭的子女能否获得高质量的基础教育对于摆脱弱势地位的阶层传递具有基础性的作用。

二、改革过程中就近入学政策及效果

我国的基础教育阶段普遍实行的是就近入学的政策。1986 年通过的《中华人民共和国义务教育法》就对义务教育阶段就近入学的方式做出了明确规定。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”所谓“就近入学”，就是义务教育阶段的所有适龄儿童在自己的户籍所在地就近进入政府设立的实施义务教育的学校。

原初政策的出发点是基于空间上便利与经济的因素，因为小学教育阶段要有家长接送，就近入学有利于节省时间。另外，就近入学作为一项相对严格的政策来实施，要依据户口所在地确定就读学校，因此辖区内的居民在子女入学方面就会享受到同等的待遇，从一开始就避开了其它先赋因素的影响，体现出一定的公正性。但是，这种公正性仍然是狭义的，即对辖区内居民的公正性，而并不具有广义上整个城市范围内的公正性。原因是城市的不同区域，基础教育资源的配置是有差别的，有的学校师资力量比较雄厚，教学管理较规范；有些学校则缺少好的师资力量，教学质量相对差一些。尤其是城市政府为了提高基础教育竞争力和品牌形象，推出一些重点学校，在人力、物力和财力上予以重点倾斜。这样，不同学区内的城市居民家庭的子女在获得基础教育方面差生了差别，这种学校之间的差别并非局限于起始点的差别，在随后的发展过程当中好的学校更容易吸引好的师资，并得到地方政府的资金支持，因而会有更好的发展前景，形成良性循环。而那些普通学校则难以吸引优秀的师资，呈现出相反的效果。这种不断扩大的效应在现实中的表现就是一个城市当中总是会存在几所被大众认同的“好学校”，同时也有许多一般化的或者较差的学校。这些不同的学校由于其教学质量的差别和大众认同的差别，势必会形成现实当中基础教育效果的差别。尤为关键的是，当这种差别被社会“符号化”以后，会在家长和学生心中形成一种带有弱势色彩的“自我假设”，这种自我假设在现实中都将通过家长和学生的自我认同而得以实现。

正是由于主客观方面的原因，人们的理性选择应当是为子女选择好的学校。但是在住房制度改革以前，城市居民的住房大多为单位分配或者家庭私房继承。在单位体制的管理模式下，个人的选择只能依附于单位的选择。况且，改革前单位体制的特点是单位组织承担了“办社会”的功能，包括基础教育在内的、涉及到单位成员方方面面的许多社会事务都由单位组织来承担。因此，在那个时期，基础教育质量的差别在很大程度上表现为单位组织的行政级别的差别，由单位组织性质影响的周边基础教育资源的差别。在居民缺乏居住区选择自由的前提下，不同区域基础教育质量的差别呈现出工作单位之间与不同居住区之间的多元化的差别。虽然存在着较大的差别，但是在住房制度改革以前，由于城市社会成员缺乏自主选择住房，因而也缺少户口迁移的自由，所以利用户口迁移来选择基础教育学校的可能性相对较小。再者，基础教育学校作为国家的事业单位，在改革之前乃至改革初期，禁止通过收费的渠道接受辖区以外的生源。基于此，在市场还没有渗透到社会生活各个领域的时候，在住房制度和基础教育制度改革还尚未实质性推进的时候，制度力量在一定程度上限制了富裕者选择好学校的自由，因而没有表现出基础教育机会的显著分化。

随着市场化改革的深入，这种相对均衡和稳定的局面开始逐步被打破。首先，住房制度改革彻底改变了城市居民获得住房的方式。住房改革是政府在解决具体住房问题的过程中以一种渐进方式逐步展开的，从最初提高单位公房租金到后来出售福利房，再到1998 年颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，这个过程持续了 20多年。到现在，货币买房已成为人们获得房子的主渠道。在此背景下，原有的居住秩序必然被打破，新的居住秩序处在建构的过程中。其次，随着社会经济的发展，公民可支配的财富日益增加，直接导致了个人需求结构的改变，从对生存性资料的关注转移到发展性资料的需求。其中，最突出的就是使子女能够接受优质教育的要求②。另外，地方政府负担基础教育的基本体制没有根本性变化，由于教育经费投入、师资等基础条件存在明显的地方差异，教育扩展速度也会存在较大的地方性差异，这都使得儿童教育机会的区域性不平等表现得更为明显。鉴于就近入学政策外部环境的诸多变化，当人们有了获得良好教育资源的动机并且有了居住区选择自由的时候，就近入学政策的公正性和有效性值得重新考量。特别是在保障性住房建设过程之中，弱势群体的居住地域变化与他们子女的基础教育机会获得之间的关系应当引起足够的注意。

三、社区分化整合中城市弱势群体的基础教育资源获得

住房市场化的发展为人们选择居住地提供了自由，使其从以往单位组织的约束中解放出来。这种自由的意义不仅仅在于单纯的住房选择自由，而且在其空间意义上是通过居住地选择进而有目的地增加获得公共资源的机会。在就近入学政策尚没有改革的情况下，利用这种居住选择的自由来获得良好的基础教育资源也必将成为城市社会成员的理性选择。但是，这种选择受到经济能力的制约。住房毕竟不同于普通商品，它的价值高，并非“召之即来挥之即去”。对于普通市民来说，需要长期的积累才能有能力购买商品房，有的家庭甚至很难有能力购买商品房。在这个过程中，不同收入水平的城市居民在居住地选择的自由度方面开始出现差别，这种差别进一步演变为享受地域性公共资源的差别，其中基础教育资源就是一个重要的方面。由此可见，在城市住房市场化的过程中，义务教育的就近入学制度会促使父母在住房市场上用脚投票为子女选择更好的学校，从而导致富裕家庭会拥有较好的教育资源，其子女会接受到较好的教育，因而在未来的发展过程中也天然地占据优势，而这种比较优势会进一步加剧社会分化。这个结论中蕴含着一个假设，即：富裕者会通过自己购买商品房的行为选择居住地，有效利用基础教育中“就近入学”的政策，使得子女接受良好的基础教育。这个假设在一定程度上说明了居住地与基础教育之间的关系，与此同时，城市中的许多中小学开始在改革的过程中推出“择校”政策，那些户口不在基础教育法定片区的居民通过缴纳一定的费用就可以取得该校的入学资格。

市场经济的初衷是增加社会成员的自由，进而解放和发展生产力，但是，这种自由在很多方面是有局限的。就住房选择而言，会受到价格的限制。目前，包括基础学校在内的城市中较好的公共资源大多集中在社会经济发展程度较高的城市社区，这些社区的房价一般处在较高的水平，只有经济状况好的家庭才可能通过购买住房的方式实现户口向好的学区迁移，以达到择校的目的。反之，这种选择行为必将炒高好学区周边的房产价格，导致经济条件不好的人群难以用购房的方式来实现对优质教育资源的选择。这就无形当中为低收入家庭设置了一个获得良好教育资源的壁垒，导致新的社会不公。富裕者或者利用自己的经济能力，并结合转轨过程中住房政策的“空洞”拥有多套住房，因此，更有条件将自己的户口落在好学区的社区范围内，居住地容易与户口所在地分离，这也是目前城市社区中广泛存在的“人户分离”现象的原因。总之，富裕家庭可以通过以下选择性策略保证其子女获得好的基础教育，一是通过购买商品房选择居住区从而充分利用就近入学的基础教育政策；二是通过将户口保留在好学区内并以此使得子女获得良好基础教育；三是花费一定的费用选择更好的学校。总体上，富裕者群体在利用基础教育资源方面与以前相比获得了有效的改善，拥有了更多的选择余地。

目前，城市的弱势群体大体分为两大部分，一是城市的老居民，二是新生的城市弱势群体。前者包括那些收入较低、居住条件较差的老市民，他们祖辈生活在城市当中，居住地一般处于城市的中心地带。后者主要是城市化过程中形成的包括农民工在内的城市弱势群体，他们一般居住在城市的边缘。城市的扩展使得那些仍处于城市中心的老旧住宅成为被拆迁的对象，原因是这些住宅的所在地拥有极高的商业价值。城市的拆迁改造以及地方政府为困难家庭推出的保障性住房有利于改善他们的居住条件，但是，这种居住条件的改善与获得良好基础教育之间存在矛盾。拆迁改造导致居住地的迁移和户口的迁移，许多老居民家庭因为这种迁移失去了原有的良好的基础教育机会。在这个矛盾中，弱势群体往往没有过多的选择余地。因为家庭收入水平低，大多只能拥有一套住房，没有条件实现居住地和户口所在地的分离。无论是拆迁还是获得保障住房，他们都缺少自主权，只能被动接受居住地改变的结果。开发商本质上根本不会关心城市更新过程和更新目标本身，他们关心的是这个过程所带来的赢利。借助于市场对城市中心居住标准的重新设定，政府让中低收入阶层欲哭无泪地离开城市中心。因此，在维持不变的“就近入学”的政策框架下，居住区域的变化意味着城市困难群体原来拥有的基础教育机会的变化。

城市拆迁和保障住房的提供都是由地方政府完成的，基础教育资源也是由政府配置的。在拆迁和保障住房建设中是否辅之以优良的基础教育公共资源的配置决定了城市低收入群体子女能否获得好的基础教育资源。在这个过程中，低收入群体没有选择的余地，只能依靠政策，政府行为是决定弱势家庭子女能否获得良好基础教育的关键。但是，在经济增长为目标的地方政府激励机制下，许多地方政府倾向于追求中短期内财政收入的最大化。政府的这种经济目标会促使好的基础教育学校与高档住宅的结合。如果按照市场的逻辑，在基础教育得到城市居民重视的情况下，好的基础教育资源必然成为城市中高收入阶层竞争的对象。现实中大多城市的情况是，好的学区的地价和房价必然会被抬高，而这些较高的地价和房价创造了较高的地方财政收入，这往往与地方政府的目标是一致的。同时，这些较高地价和房价的地区必然会将拆迁安置房和保障住房排除在外，因为以上住房的建设受到成本的更多的限制。按照这种逻辑，如果地方政府是注重地方财政收入而非特别重视社会公平、教育公平，那么保障性住房政策的实施很有可能会减少低收入家庭的基础教育资源。这就使得本来诉求平等教育机会的就近入学政策与住房政策产生交互作用，导致弱势群体的阶层传递，并进一步引发城市社区之间的隔离。如果没有政府的合理规制，任其自然发展下去，那么很有可能形成城市社会阶层之间居住区和公共资源的双重隔离，进而导致城市社会阶层的代际传递。要避免这样的后果，需要地方政府统筹协调公共政策的各个方面，维护基础教育的公平公正。

四、结论与政策建议

从以上的分析中可以发现，就近入学政策在特定的历史背景下曾经发挥了促进教育机会公平的作用，但是，随着住房制度的改革，特别是住房保障政策的实施，这个政策减少了城市弱势群体获得良好基础教育资源的机会，与住房政策的交互作用使其产生了一种分化与隔离的负面效果。这种分化与隔离一方面表现为城市弱势群体子女不能获得良好基础教育，难以通过受教育摆脱父辈的弱势地位；

另一方面是通过对公共资源的选择性争夺，城市弱势群体与其他社会阶层会形成地域上的隔离。有学者通过对天津市居民的问卷调查发现，个人接受教育在较大程度上受家庭条件的限制。所以，要真正实现机会均等，就必须在制度上保证每一个人都能享受到基础教育，并能比较容易地接受高等教育。没有教育机会的相对平等，社会流动过程中的机会均等是不可能实现的。这种相互影响作用的核心在于，城市中的住房弱势群体在现有制度背景下产生衍生效应，因为住房弱势导致基础教育弱势，由于基础教育弱势导致子女缺少获得高等教育的作用，因而子女未来也很难摆脱在社会中的弱势地位。这种衍生作用应当纳入政策的视野，通过制度创新规避公共政策的交互作用。

针对住房商品化和保障性住房建设过程导致的城市社区的分化与重组，应当更加注重基础教育设施的均衡配置。如果单纯依靠市场机制配置教育资源，那么必然加剧不同社区之间教育机会的不平等。基础教育属于一种公共资源，而这种公共资源的配置应当满足公平和公正的原则。政府是公共资源的提供者和管理者，这些公共资源并非仅仅包括广场、花园和各种体育设施，更重要的是与百姓生活息息相关的教育、医疗等方面。城市的更新改造需要对老旧房屋进行拆迁，拆迁改造虽然能改善原居民的居住条件，但同时要考虑到这些居民对于基础教育等其他方面的需要。如果在拆迁改造过程中无视城市弱势群体与居住地相关的各种权利，那势必导致拆迁有失公允。许多城市拆起过程中出现的钉子户和上访事件在很大程度上就是因为这些问题没有得到妥善的处理。因此，与之相关的政府政策更应当体现系统、全面和公正的特点。由于改革过程中不同方面的制度设置之间难免存在的矛盾，而弱势群体更容易成为这些矛盾的受害者，所以政府更应当因地制宜地采取措施，在政策实践过程中大胆创新、锐意改革，着力维护社会的公平公正。

近年来，各个城市保障房的建设开始提速，这为城市弱势群体带来了福音，但是，与保障房相配套的公共教育设施同样是一个重要的问题。在很多城市，中心区域已经很难有足够的空地来建设保障房，大量的保障房需要建到城市近郊，这些地方的交通问题、基础教育学校的配置问题相继而来。地方政府应当在廉租房、公租房和经济适用房的土地征用和房屋收购方面考虑基础教育中就近入学的因素，而不是单纯从成本收益角度出发来考虑问题。在一些城市，成片开发的保障房并非被中低收入家庭特别青睐，其中一个主要的原因是在改善了居住条件的同时剥夺了享受包括基础教育在内的其他公共资源的条件。因此，保障房的规划建设应当纳入城市公共资源保障的框架之内，在空间上尽量促成中高档商品房与保障房的相互交错，以保证社会不同阶层的成员能够拥有相同的公共资源。在城市规划的过程中应当协调包括教育行政部门在内的多个政府主管部门参与其中，对基础教育学校的分布进行全面论证。特别是在城市低收入家庭聚居的地区，更应当着重优化基础教育资源的配置，无论从基础设施方面还是从师资力量方面都予以重点倾斜。

文章来源：山东社会科学》2012年12期