论农村留守儿童社会保障制度中的国家责任

董溯战：论农村留守儿童社会保障制度中的国家责任

　

为维护农村留守儿童的生存权与发展权，中国应建立涵盖基本生活、照管、教育和医疗四个领域的农村留守儿童社会保障制度。社会保障有社会保险、社会福利、社会救助三种基本形式。拟建立社会保险的事项至少应满足两个条件之一：其一，资金筹集至保险金领取的时间间隔比较长；其二，受保人领取保险金的频次与数量不确定。农村留守儿童的医疗事项符合第二个条件，中国政府故而建立了涵盖农村留守儿童的新型农村合作医疗保险（下文简称“新农合”）。当然，还可建立农村留守儿童医疗福利和医疗救助制度。由于基本生活、照管、教育三类事项不符合建立社会保险的任一条件，只能通过社会福利（基本生活福利、照管福利、教育福利）和社会救助（基本生活救助、照管救助、教育救助）的形式为农村留守儿童提供保障。中国农村留守儿童社会保障制度的体系尚未形成，而国家又是制度构建的决定性因素，所以，本文拟就农村留守儿童社会保障制度中的国家责任进行探讨。

 

一、国家责任理念的变迁：从消极到适度

有关国家的儿童生存保障责任的认识，近代以来经历了三个阶段及两次变迁。

第一阶段：消极国家观。古典自由主义者认为，自由可以充分激发每个人的创造力，所有人都能解决自己的生活问题；现实中的生活问题是个人不努力的结果。亚当·斯密说，每个人都是在利己心的驱动下活动的，如果听任每个人充分自由地开展经济活动，“看不见的上帝”就会引导他们走向富庶的道路{1}24。李嘉图、马尔萨斯、萨伊等人认为，国家救助无依无靠儿童、生活困难成年人的济贫行为不是使穷者富而是使富者穷{2}18。斯宾塞指出，制定“济贫法”超出了国家的职能范围，它使民质下降和社会退步{3}469。所以，在儿童生存保障责任方面，古典自由主义者持消极国家观。他们主张国家主要关心公民的负面福利（防范外敌侵犯和遏制内部冲突）而非正面福利（救济穷人、干预经济、防灾救灾等）{4}36-62；或者说，“政府除了保护财产之外，没有其他目的”{5}58。

第二阶段：积极国家观。垄断资本主义的社会经济问题导致了积极国家观的产生。人们发现，儿童等弱势群体的生存问题没有因消极国家观而减少，反而日益严重。并由此认识到，国家干预经济生活是国家责任的题中应有之义；国家应建立起一套社会保障制度，对孤儿、弃儿、伤残人、年老丧失劳动能力者、失业者、贫困者等提供社会救济。{6}155，159庇古的分配增加社会福利理论{7}108及凯恩斯的国家干预经济理论{8}13为政府建立儿童社会保障制度提供了经济学依据。美国的州与联邦政府20世纪初就比较深入地介入到儿童福利领域，而且1935年的美国《社会保障法》专门设置了失依儿童家庭资助条款。{9}64， 70二战之后，欧洲发达国家特别是西北欧国家，建立了政府资助的完备的儿童社会保障制度。

第三阶段：适度国家观。20世纪70年代的经济危机使人们重新审视传统儿童社会保障制度中的国家责任。传统制度中的强势国家有力地维护了儿童的生存权与发展权，但也压制了自治社团的积极性，限制了市场竞争的功能，降低了社会效率。哈贝马斯等现代市民社会研究者提出的“国家—市场—社会”三元理论{10}35，{11}206，214，{12}、多元主义者主张的国家并非唯一的“人格者”和“主权者”的观点{13}6-20及治理理论坚持的公共事务参与者包括政府但不限于政府的见解{14}21，都为现代儿童社会保障制度中国家责任的转型提供了重要支持。也就是说，尽管国家是现代儿童社会保障制度的主要责任承担者，但却不是唯一的责任者，市场领域、社会领域的诸多主体也应发挥积极作用。

 

二、国家责任的社会基础：国民连带的主导性

社会连带[1]是国家建立农村留守儿童社会保障制度的社会基础。社会连带是指个人、群体、组织相互间及各自内部间形成的相互渗透、相互依存的状态。尽管能够对农村留守儿童社会保障制度产生影响的社会连带类型很多，既有体现平等、互助精神的职业连带、家庭连带，又有彰显市场理念的竞争连带，还有突出国家强制性的国民连带。但支撑农村留守儿童社会保障制度的主要是国民连带。

国民连带具有不同于职业连带、家庭连带的优势。国民连带是基于一国政权的强力而在全体国民间形成的社会关联。其主要特点有：其一，国民连带以国家机构或准国家机构为依托。各级国家机构和准国家机构遍布全国、等级清晰、组织严密、保障充分，是国民连带所依托的最有力的组织形式。准国家机构主要是指国家建立的维护公共利益、提供公共服务的事业单位、社会团体、民办非企业单位。其二，国民连带覆盖全体国民。其三，国民连带由国家强制力作保障。由于上述特征，国民连带可以支持全国范围内的经济、政治动员。职业连带是指因为工作而在劳动者之间、劳动者与用人单位、相关国家机构之间形成的关联，家庭连带则是因婚姻、血缘、收养而在家庭成员间形成的关联。相对于国民连带，职业连带、家庭连带都有特定的覆盖范围，其对国家机关的依赖程度比较弱，国家所提供的强制力支持也比较有限。相应地，职业连带、家庭连带所支撑的经济、政治动员范围也比较窄。

国民连带决定着农村留守儿童社会保障的制度框架。首先，国民连带决定着农村留守儿童社会保障制度的合法性。合法性包括被认同性与合法律性两个方面。{15}47国家如果要保障农村留守儿童的生存权与发展权，农村留守儿童社会保障制度必须取得公共意志的认可并上升为法律，而这需要通过国民连带网络的实现。其基本程序为：农村留守儿童生存问题依托公众连带网形成社会舆论，公众与民意代表连带网把民意传输到国家决策机构，最后依照法定程序形成决定并转换为法律。其次，农村留守儿童社会保障制度的实施机构必须依托国民连带。无论是管理机构、经办机构，还是监督机构的设置及其人员安排，皆需获得公众认可和国家支持。因此，需要借助基于国民连带网的公共决策。第三，保障资金的筹集离不开国民连带。农村留守儿童社会保障制度的资金基本都来自公共财政，而公共财政则是通过以相应国家机构为连接点的税收连带网、投资收益连带网、服务收费连带网实现的。总之，国民连带对作为农村留守儿童社会保障制度框架性要素的制度合法性、制度机构、制度资金的影响具有主导性。

在农村留守儿童社会保障制度中，国民连带的作用与国家责任具有内在一致性。国民连带的实质是以国家为中心的全民性连带。国民连带是国家联系全体国民的纽带，是国民意志上升为国家责任的通道。因此，农村留守儿童社会保障制度中国民连带的主导性为突出国家责任提供了有力保障。

 

三、国家责任的实施原则：需求的优先性

现代社会保障制度一般都同时坚持两个本质上相冲突的重要原则——公平原则与需求原则，但公平原则在农村留守儿童社会保障制度中的作用空间极小。最能体现公平原则的社会保障形式是社会保险，而中国农村留守儿童社会保障事务中只有医疗保障能够采用社会保险。涵盖农村留守儿童的中国“新农合”制度采用的不是个人账户，而是极有限地体现公平原则的统筹账户。

国家对农村留守儿童社会保障的制度安排主要遵循需求原则。需求原则的实质在于，农村留守儿童社会保障制度应使每个农村留守儿童享有社会所认可的应有的生活水准。该原则是最能体现人的内在价值、最能区分人与动物的规则。因为依照该原则，无论收入、出身、职业、性别、民族，政府都能保障其过上应有的生活。监护人的外出使得农村留守儿童面临较一般农村儿童更多的生存与发展风险。负有人权保护义务的政府有责任依托社会保障制度让农村留守儿童体面地生活与发展。毕竟，国家行动的目的就是维护各种权利{16}205。政府主要借助体现需求原则的社会救助与社会福利制度实施对农村留守儿童的保障责任。依照社会福利与社会救助制度，政府承担全部资金责任，农村留守儿童不需缴纳任何费用就可获得必要保障，此即“依照需要提供保障”。只是，社会救助与社会福利制度满足农村留守儿童“需求”的程度不同。社会救助制度满足的是差别性需求，旨在保障农村留守儿童享有体面生存所需的最低生活水准。社会福利制度满足的是一致性需求，旨在保障农村留守儿童过上高质量的生活。

在农村留守儿童社会保障制度中，相对于公平原则，需求原则与国家责任更具契合性。公平责任要求的权利义务对应性必然意味着父母等监护人要承担更多的责任，国家则要使自己的责任保持在合理的限度之内。也就是说，虽然公平责任的贯彻要有国家责任作保障，国家仍然对制度起着支撑作用，但国家为农村留守儿童承担的责任却相对比较少。需求责任则主要考虑农村留守儿童的正常需要，不论制度的设计和实施，还是所需资金的筹集，几乎全由政府承担。国家责任是需求原则实现的基础；没有国家责任，需求原则就无法实现。总之，需求原则就意味着国家责任的基础性。

 

四、国家责任的制度安排：权力的基础性

由于儿童社会保障制度中的国家责任理念已由消极国家观经由积极国家观发展至合理国家观，企业、事业单位、社会团体、个人等因而也可成为农村留守儿童社会保障事务的参与者，即，国家不再是事务的全面承担者。尽管如此，国家权力仍然是中国农村留守儿童社会保障制度的基础，特别是，国家应在制度构建的基本方面承担主要责任。

（一）制度法定化责任

法定化是保障制度绩效的重要条件。制度是人为设计的、塑造人们互动关系的约束，有正式与非正式之分。{17}3-4非正式制度或尚非法律的正式制度转换成法律规范（即法定化）后就具有法定性。一则，法定化可增强制度的确定性、强制性，并能给人们带来更稳定的预期。二则，法定化也可增强制度的合法性。合法性取决于合理性与法定性。合理性是制度合法性的内在依据，法定性则是制度合法性的外在依托。不过，由于法定性往往以制度的合理性为前提，因而法定化在形式和实质上都增强了制度的合法性。综上，人们的稳定预期及得以强化的合理性皆使制度更易获得广泛认可，制度的可实施性也更强，制度绩效也会显著增加。

中国农村留守儿童社会保障制度的法定化程度比较低。其一，缺乏系统的法律规范配置。中国尚没有农村留守儿童社会保障基本法，与农村留守儿童社会保障关系最密切的《未成年人保护法》有针对性的内容仅一条，《义务教育法》也未就农村留守儿童的教育问题作出特别规定；尽管较多的相关法律规范散见于部分省级和市级地方法规[2]之中，但条文少而简单，可实施性差。不仅农村留守儿童社会保障制度没有形成整体性的法律体系，且该制度所涉及的基本生活、照管、教育、医疗等领域各自的法律框架也尚未成形。其二，现有法律的等级低。农村留守儿童社会保障的法律规范不仅数量少，而且大都分布于地方法规之中。相对于国家最高立法机关及最高行政机关立法，地方法规不仅权威不够，而且容易产生显性和隐性的法律冲突，法律实施效果不好。

因此，应当依托国家权力提高农村留守儿童社会保障制度的法定化程度。其一，国家应建立农村留守儿童社会保障法律体系。农村留守儿童社会保障制度有三种立法模式，即法典式、混合式、附属式。法典式是指只有单一的《农村留守儿童社会保障法》法典或者法典与单行法相结合的立法模式；混合式是指仅仅制定多部平行的单行法的立法模式；附属式则是指把农村留守儿童社会保障制度的内容置于作为基本法的《儿童权利法》[3]及相关法《儿童福利法》《义务教育法》《职业教育法》《基本医疗保险法》《寄养法》等中的立法模式。由于农村留守儿童只是一个特殊的儿童群体，农村留守儿童社会保障制度也只是儿童社会保障制度的一部分，且中国儿童权利法律体系尚未形成，因而，制定专门的农村留守儿童社会保障法典或系列单行法都不大可行，而采用附属立法模式则比较恰当。其二，国家应改变“上法简略、下法详尽”的立法模式。在农村留守儿童社会保障法定化过程中，应保证国家权力机关立法规范具有可实施性，摆脱“上法依赖下法”“下法虚置上法”的局面，增强法律权威和实施效果。

（二）机构设置责任

农村留守儿童社会保障制度的机构设置需要完善。实施农村留守儿童社会保障四类事务的机构条件并不相同。一方面，实施农村留守儿童教育保障与医疗保险保障的机构条件比较好。从国家教育部到地方教育厅局都设有负责从幼儿到高中阶段儿童教育管理的机构；覆盖农村留守儿童的“新农合”不仅设置了承担协调、宏观管理、具体执行职能的机构，还有事务经办和监督机构。另一方面，实施农村留守儿童基本生活保障、照管保障、医疗福利、医疗救助的机构条件较差。除民政部设有层次较低、职能比较单一的儿童福利处（隶属于福利司）外，地方民政部门几乎未设专门的儿童权利保障机构。虽然基本生活、私人照管、医疗福利、医疗救助几个方面的事务适合归口于民政部门，但民政部门分散的管理机构、弱小的管理队伍显然不利于农村留守儿童权利的维护。应在民政部门设较高层次的儿童事务专门机构。除现有的儿童教育和社会保险机构外，宜在民政部门设置有关儿童基本生活、家庭照管、医疗福利与医疗救助的管理机构。基本生活保障、私人照管保障都可区分为福利型保障与救助型保障，而医疗福利与医疗救助一样，均应归由民政部门内设的社会福利与社会救助机构来管理[4]。日本健康与福利部的儿童和家庭局{18}、美国人类服务部的儿童家庭署{19}、台湾地区内政部的儿童与少年局就是此类机构。各级民政部门的专职机构有助于对儿童事务进行统筹考虑，服务的针对性更强，服务效果也会更好。

（三）资金保障责任

农村留守儿童社会保障制度中，医疗保险采取个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，个人负担的费用比重很低，大部分资金仍由中央和地方政府承担[5]。基本生活保障、照管保障、教育保障及医疗保险以外的医疗保障则采用主要由政府承担费用的社会福利、社会救助形式。政府应从以下几个方面保障农村留守儿童社会保障制度的资金供应。

首先，增加农村留守儿童照管保障费用。目前，尽管作为机构照管主要形式的寄宿学校经费主要依赖政府，但普遍性的经费紧张影响着许多寄宿学校的食宿设施建设与教师待遇，制约着学校发展{20}70，71。鉴于此，一则，政府应建立农村留守儿童家庭照顾福利与救助制度。家庭照顾福利制度为所有农村留守儿童照顾家庭提供福利津贴；家庭照顾救助制度为经济困难的照顾家庭提供生活救助。二则，政府要建立寄宿学校财政保障制度。该制度既要保障寄宿学校有充足的食宿设施经费，又要确保教师的良好待遇，并设立优秀教师激励津贴；还应根据情况减免农村留守儿童的在校食宿费用。其次，建立农村留守儿童医疗照顾津贴和医疗救助制度。农村留守儿童医疗照顾津贴主要支付给照顾住院留守儿童的家庭或个人，以补偿和激励照顾人。农村留守儿童医疗救助制度可与“新农合”配合保障农村留守儿童医疗需求，具体措施包括：用医疗救助资金交纳“新农合”中应由农村留守儿童缴纳的保险费；对“新农合”不能支付的农村留守儿童住院费用起付线以下及封顶线以上部分，按照一定比例由医疗救助资金支付；对于农村留守儿童住院费用中起付线与封顶线之间的部分，在“新农合”支付后，由医疗救助资金按照一定比例予以支付。第三，建立农村留守儿童基本生活福利与救助制度。这是两项保障农村留守儿童衣食住行的制度。基本生活福利制度是为让农村留守儿童享有较好条件生活而提供经济资助的普惠式制度，基本生活救助制度则是为保障农村留守儿童享有最低水准以上生活而提供经济援助的差别式制度。第四，完善教育保障制度。应根据情况减少或免除接受非义务教育（主要是高中教育、中等职业教育）的农村留守儿童的学杂费与教材费。减免的学杂费与教材费按比例由中央政府与地方政府分担，具体分担方式可参照义务教育阶段的做法[6]。

（四）协调责任

农村留守儿童社会保障制度涉及多个实施主体。农村留守儿童社会保障事务涵盖基本生活、照管、教育、医疗等领域，涉及民政、教育、卫生、人力资源和社会保障、财政等部门。同时，不少社会团体、企业、民办非企业单位也参与其中。多部门参与有助于为农村留守儿童提供全面、充分的保障；非政府组织参与农村留守儿童社会保障事务与“三元”市民社会、多元主义及治理理论相一致，也符合优化国家责任的现代理念。然而，政府部门间、非政府组织间、政府部门与非政府组织间既有信息共享的需求，也有工作交叉和衔接的问题，故此需要建立良好的协调机制。应建立分工负责的协调机制。农村留守儿童社会保障事务不宜归由一个机构，民政部门应主要负责农村留守儿童基本生活福利与救助、医疗福利与救助、个人照管福利与救助事务的协调；教育部门应负责教育福利与救助、寄宿学校的财政保障（食宿设施费用、学生食宿费用减免、教师待遇）事务的协调；卫生部门负责医疗保险的协调。

 

董溯战，华东理工大学副教授，硕士生导师，主要研究方向为社会保障法、经济法。

 

【注释】

[1]社会连带法语、英语对应词分别是solidarité和solidarity，这两个词在汉语中还可被译为“社会团结”、“社会关联”等等。

[2]此处指重庆市等15个省级行政区制定的《未成年人保护条例》、湖南省的《实施<未成年人保护法>办法》及银川市的《未成年人保护条例》。

[3]该法可由《未成年人保护法》修改而来。

[4]台湾地区：《儿童及少年福利法》（2008年版）第6条。

[5]根据国务院《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》，2011年每人的政府补助为200元；根据山东省《关于明确2011年新型农村合作医疗个人缴费标准及有关问题的通》，2011年山东省每人的缴费为50元。

[6]国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（2005年）规定：学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2，中部地区为6:4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。

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