老龄化时代社会保险制度改革措施的宪法学分析

曾娜：老龄化时代社会保险制度改革措施的宪法学分析

　

根据1956年联合国人口司的标准，65岁及以上的老年人占总人口的7％为老龄化的一个主要界标，则我国在2000年已进入老龄化社会。[1]与2000年相比，2010年我国60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，0-14岁人口的比重却下降6.29个百分点。[2]人口结构的快速老化影响到社会的各个方面，社会保障制度首当其冲，尤其是与老年人息息相关的养老、医疗等社会保险。从德、日等人口老化国家的社会保险营运情况看，保险支出逐年增加，缴纳保费者却相对减少，致使财务收支失衡，“社会安全网从此不安全”的危机意识油然而生。

为维持社会保险制度的运作，不少国家纷纷推出改革措施，且以强调个人责任、提高老年人负担比率为主要诉求。这些措施有助于改善社会保险的财务状况，却对老年经济安全构成一定威胁，并加剧了个体老化过程中的身心痛苦。从人性尊严的保障出发，仅以避免财政恶化作为理由，并不足以证明社会保险制度改革的合理性。问题的解决需要联系社会保险制度的基础理念及宪法设置该制度的目的，进而还涉及老年人的基本权利保障。相较于自由权性质的基本权利，宪法对社会保险制度的规范内容明显具有开放性，立法、行政机关享有极大的形成自由，但仍不能超出宪法规定的范围。因此，为判断社会保险制度的改革是否符合宪法要求，有必要分析该制度的宪法基础，以明确改革的界限。

 

一、社会保险制度改革的主要措施

 

社会保险制度自建立时起，就一直随着社会发展而不断进行调整。如德国著名社会法学者汉斯·扎奇尔（Hans F. Zacher）所言：“社会国家乃是一种程序，一种不时面对新的问题，面对挑战，而不断解决问题的程序。”[3]人口老龄化之所以对社会保险制度冲击较大，主要在于其与生育率的持续下降呈现相互依存关系，在二者共同作用下，社会保险的财务恶化趋势益发难以逆转。在推动社会保险制度改革的过程中，考虑到老年人的保障需求以经济安全为首要，与之关系最密切的养老、医疗保险遂成为改革的重心，主要举措表现在以下三个方面。

（一）延长退休年龄

随着医疗技术水平的进步，人口预期寿命不断延长，进一步加重了养老保险的财务恶化程度。为确保该制度的长久维持，政府若不考虑降低养老金给付水准或增加缴费比例，就只能选择延长退休年龄。从各国改革情况看，主要采取后一措施，比如：法国决定将法定退休年龄从60岁增至2018年的62岁，将领取全额退休金的年龄从65岁延长至2023年的67岁；[4]西班牙预计在2027年升至67岁；[5]德国准备在2029年达到67岁。[6]此举可增加工作人口，提高社会保险的负担能力，更重要的是，体现了世代公平的理念。

从我国情况看，在目前的退休年龄和生育政策不变的前提下，养老金缺口金额将由2000年的735亿元人民币增至2030、2040和2050年的9591亿元、19463亿元和40360亿元。[7]与此同时，为保障退休人员生活，自2005年以来，国家已连续六年提高基本养老金，进一步加剧了养老保险基金的财务压力。在退休年龄未提高的情形下，增加养老金所带来的财政支出最终将通过税收等形式转移给正在工作的劳动者，实际上加重了年轻世代的负担。目前，我国部分省市已开始推行弹性退休制度，如上海市从2010年10月1日起实行“柔性”退休制，适用对象是“具有专业技术职务资格人员、具有技师、高级技师证书的技能人员和企业需要的其他人员”，延迟年龄为男性一般不超过65周岁，女性一般不超过60周岁。[8]作为我国老龄化最严重的城市，上海推出的这一方案是在缩减养老给付及提高缴费比例均不可行的情况下，所采取的折衷之策，这也反映了提高退休年龄乃是大势所趋。

（二）贯彻落实三代契约理念

社会保险的财务模式包括现收现付、强制储蓄和部分积累等三种类型，以养老保险为例，德、日为现收现付模式，我国则采取部分积累模式，即社会统筹部分实行现收现付制、个人账户部分实行完全积累的财务模式。[9]在现收现付制下，退休人员的养老金主要来自目前工作者所缴纳的保费，体现了世代间的互助，因此该制度只有与一定比例的人口结构相配合，才能持续运作。当一国的生育率维持在2. 1的更替水平之上时，养育子女的责任由家庭承担，并无不当之处，然而，随着生育率的持续下降，世代间权利义务关系的平衡被打破。由于养育子女的家庭在缴纳现金保费之外，还因其生育行为提供给社会保险另一份“世代保费”，但在以往的二代契约中，却未区分被保险人是否养育子女，一律依相同标准缴纳保费，造成了给付与负担间的不公平。从三代契约理念出发，国家在提供生育补助及子女津贴之外，还有必要在社会保险中另行承认养育下一代的贡献，以形成三代间的团结共同体。

三代契约理念在德国1992年养老保险改革法中的落实，主要体现在对子女养育期间的承认，规定每位在家抚育小孩的母亲或父亲可以享有三年的免缴保费期间，且该段期间内薪点的计算，按全体被保险人前一年度平均投保薪资的75％计算，如果被保险人在该期间内还同时参加工作的，则在薪资保费的薪点未达到75％的标准时，予以补充计入。1999年的养老保险改革法进一步规定，子女养育期间内的薪点由平均投保薪资的75％提高至百分之百，并可与薪资保费合并计算薪点，直至达到最高投保薪资上限，实际上承认就业并养育子女的父母对于养老保险付出了两份具有同等重要性的贡献。[10]同样的情况也发生在长期护理保险领域。2004年，德国修改《长期护理保险法》，规定自2005年1月1日起，无子女的被保险人较有子女的被保险人每月额外增加0.25％的附加保险费。

与德国情况不同，我国实行计划生育政策，为促进政策的实施，国家对独生子女父母每月发放奖励费，并在年老时给予一次性的计划生育奖励费。[11]严格的生育政策有效地控制住人口增长，但也造成人口年龄结构的失衡。目前我国在职人员与养老金领取人员的比率为3：1，在一定程度上导致个人账户始终难以“做实”，从而造成养老保险在运行中逐渐偏向于现收现付制。由于我国当前的生育水平已处在人口更替水平之下，在老年人口不断增加而劳动人口却逐渐减少的情况下，年轻世代的负担益发沉重，并且威胁到养老保险制度的继续存续。在此情况下，生育政策及与之相关的社会保险制度的调整日渐成为社会各界讨论的热点问题。

（三）以社会保险作为老年安全的主要制度

为保障老年经济安全，世界各国主要采取三种方式：社会保险、公积金或储备金及社会救助。[12]其中，公积金方式因不具有社会连带与风险分摊的功能，无法实现老年保障的任务；相较于社会救助，强调个人自我负责的社会保险虽然增加了老年人的经济负担，却有助于减少滥用或浪费社会保障资源的可能性，基于上述原因，社会保险成为老年保障制度的核心内容。以老年人的长期护理保障为例，德国于1994年通过的《对于照护需求风险的社会保障法》采纳了独立的社会保险模式，使长期护理保险成为德国第五大社会保险。[13]日本《介护保险法》出台前，老人福利服务的费用几乎全由公费（税金）负担。在该法制定过程中，关于长期护理服务究竟以社会保险还是以税收作为财源，曾有激烈的争议，最终在1995年7月4日的社会保障制度审议会上提出，“老人的福利应该依靠保险金，也就是说，明确指出靠行政拨款来进行的社会福利应由国家运营的介护保险来代替”。[14]此后，以社会保险方式提供长期护理服务成为既定的政策。

社会保障制度的立意在于“协助个人回归到能够自助的常态”，[15]故而在制度设计上有意强化劳动与保障之间的联系，以引导公民积极就业。与之在理念上完全相反的基本收入理论，则试图将福利给付与劳动脱钩，意图“向所有社会成员无条件地提供生活所必需的基本收入，并根据年龄等额支付”。[16]该理论影响到德国的养老保险改革。在1992年养老保险改革法讨论过程中，德国基民党提出了基本养老金的建议，主张以类似国家老年津贴的基本养老金取代现有的养老保险，再辅以个人的自我预护，如储蓄或私人保险等。批评者认为，此举将破坏养老保险制度中“年金给付与保险费相关性”原则，可能产生“不论有无工作，皆受保障”，以致增加福利依赖的道德风险现象；而且，“自我预护”方式也将使弱势群体遭受更大的不利益。[17]德国最终选择维护原有的养老保险，显示了对社会保险方式的信赖与支持。

我国近年来陆续开展了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的试点工作，以构建覆盖城乡的养老保险体系。同时，为应对老年人的护理需求，也在考虑建立护理保险制度。以上举措体现了社会保险在我国社会保障体系中的主体性地位。随着社会保险覆盖面的扩大，更多的低收入人群将被逐渐纳入被保险人范围，通过发挥社会保险对个人基本需求的保障作用，相应地也会减少社会救助方面的支出。

 

二、社会保险制度的宪法基础

 

宪法作为法秩序中最高层级规范，由国家形成的社会保险制度应受到宪法的拘束。在少子老龄化冲击下，国家为缓解社会保险制度运行中潜藏或显现的财务亏损而推出的各项改革措施，不免会对公民的基本权利造成影响，从而衍生出一个问题：此类改革的界限为何？尽管立法机关对社会保险制度的建构具有极大的形成空间，但也不能忽略蕴含在宪法政策及基本权利中的价值决定。因此，有必要分析社会保险制度的宪法规范基础，以判断改革措施有无逾越宪法的界限。

（一）社会保险制度的宪法依据

从比较法上看，德国社会保险制度的宪法依据体现在《基本法》第20条、第28条的“社会国原则”以及第74条立法机关权限规定之中；日本则以《宪法》第25条规定的生存权作为社会保险制度的依据。

我国《宪法》中社会保险制度的规范分散在“总纲”及“公民的基本权利和义务”两章中，前者主要是第14条第4款规定的“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”；后者直接表现为第45条规定的“物质帮助权”。除此之外，还有若干宪法条文与社会保险制度存在密切关系。

就第14条第4款规定而言，其性质为宪法政策，即“宪法中规定的基本国策或者国家政策”。[18]学说上对宪法政策的效力一直存在争议，如以光谱来形容，一端是无拘束力的方针条款，另一端则是公民的主观公权利，中间为宪法委托和制度性保障。其中，“方针条款说”因与宪法的法规范性不符而基本被抛弃，因此，宪法政策具有拘束力应无疑义，至于其强度则应视宪法规范的内容分别予以判断。德国学者德曼兹（T. Maunz）将基本法中的“社会国原则”视为一种“方针式的建议”性质的宪法委托，即该原则不是对特定立法作出的委托，而是一个宪法的价值判断及国家的目标，也是给予立法、行政裁量的一种指示。[19]我国《宪法》第14条第4款规定也具有类似的规范性质，虽禁止立法机关任意将社会保障制度取消，但却无法对制度的具体内容施以控制。

关于第45条规定的“物质帮助权”的性质，有学者将其理解为生存权的主要表现，[20]也有学者认为其实质上是一般宪法学中的社会保障权，[21]不过，从以上两说的内容看，均包括了社会保险制度。据此，公民的社会保险权利在宪法上应受保障并无争议，至于其宪法依据，应以物质帮助权为其基础，更具体地说，是经由宪法政策具体实现的物质帮助权。宪法政策规定彰显了社会保障制度的重要性，且作为宪法委托，授权立法、行政机关建构保障物质帮助权的各项具体制度；物质帮助权则体现了社会保障制度的首要任务是人性尊严的维护，并以社会保险和社会救助作为主要的实现途径。

（二）社会权的规范结构

作为社会保险制度的宪法依据的物质帮助权，属于社会权性质的基本权利。鉴于基本权利的构造方式分为规则构造和原则构造两种情形，且涉及立法和违宪审查实践的关系，[22]因此，通过对社会权构造属性的分析，将为下文探讨社会保险制度改革的界限奠定基础。与自由权不同，社会权“主要是在社会上对经济的弱者进行保护与帮助时要求国家的作为的权利”，[23]往往涉及国家如何分配有限的财政资源，必须通过立法、行政机关的具体化过程才能付诸实现。关于社会权中最具争议性的受益权功能，宪法学界一般持比较审慎的态度，例外情形主要有：从宪法保障人性尊严出发，可以推导出请求国家给予最低的生存底线的请求权；[24]或者通过“将社会国原则与平等原则相互搭配，从而赋予个人至少拥有享受‘既存’行政给付设施的请求权”。[25]据此，社会权的效力主要表现在“客观法”方面，而“客观法体现的是基本权利作为原则的属性”，[26]这就引申出如下问题：社会权作为一种原则构造，在规范结构上具有何种特征？

根据阿列克西的原则理论，原则作为一种法规范，要求某事物在法律和事实的可能范围内获得最大程度地实现，即原则是一种最佳化命令，能够以不同的程度得到实现，在法规范上的限制来自相对立的其他法律原则，因此，原则的典型适用方式是衡量。[27]对原则理论的最佳化命题最具代表性的批评来自“框架理论”。该理论认为，与一般法律相比，宪法规定的内容不多，此种规范方式无非有意留给各宪法机关必要的活动空间，故而可将宪法视为一种“框架秩序”。[28]依此观点，基本权或其他宪法原则只是一种框架性的规定，仅划定了立法活动的外围界限，至于如何填补并充实框架的内容，属于立法机关的形成自由。

框架理论的适用，可能导致立法机关拥有无限制的自由空间的后果，使基本权利的保障处于落空的危险中；反之，原则理沦却对立法活动提出了最佳化要求，使立法机关的形成余地大幅限缩。以社会保险制度为例，其宪法规范内容明显具有开放性，若依据原则理论来审查立法机关的社会保险立法，是否会过分缩减，甚至不容许立法机关享有一定的形成自由，以致产生功能主义上所不能接受的后果？对此阿列克西认为，一旦厘清“框架”的概念后，可以发现框架秩序与最佳化命令二者之间并不是非此即彼的关系：基本权可以一方面是具有最佳化命令特质的法律原则，另一方面同时构成了立法活动的框架秩序，从而可以在原则理论的基础上建立起一套立法余地的理论。具体而言，如果将框架定义为“宪法所命令与禁止的事项”，则宪法既未命令，也未禁止，而放任立法机关自由决定的事项，属于宪法规范结构上的“立法者的余地”，可称之为“结构性余地”。[29]据此，原则理论为社会保险立法设定界限的同时，也容许了立法形成自由的存在。

 

三、社会保险制度改革的界限分析

 

社会保险制度改革事关国家资源的分配及财政负担能力，从功能最适原则出发，[30]应尽可能交由具有民主正当性的立法机关决定，从而必须承认立法机关享有很大的形成空间。借助原则理论的分析结构，可在容许立法余地的同时，为其设定框架界限，以确保社会保险制度改革不致在立法形成自由的保护伞下，倾向于财政考虑而逐渐偏离宪法的价值决定。

（一）社会保险制度改革的框架界限

社会保障制度的建立实际上预设了两个基本命题：个人经由其劳动获得收入；收入应可满足个人及其家属生活所需。据此，个人应对其自身的经济保障负主要责任，仅在无法满足其生存的最低限度内，基于人性尊严的保障，才享有对国家的给付请求权。这意味着宪法社会权规范仅赋予国家调整、补充个人自由活动所产生的不利后果的权力，并不打算冲击社会的独立性。如汉斯·扎奇尔所言，值得追求的是“自由的社会国”。[31]在社会保障体系中，发挥最低生存保障功能的是社会救助制度，其目的在于建立“最低安全网”，即在其他社会保障给付不能发挥作用时，才有启用社会救助的必要。鉴于社会救助与社会保险在财源上的差异，“社会保险的给付应当高于社会救助的‘满足最低生活需求’或‘维持最低生活水准’，否则不仅将混淆两种制度的功能，还可能引发‘道德危机’” 。[32]据此，可以划定出社会保险制度的外围界限，即低于最低生活水准的社会保险给付，并不具有实质意义。

社会保险的目标是保障个人的基本生活水准，使其能够脱离社会救助。以养老保险为例，养老金与退休人员的其他收入结合之后，应能保证大多数人达到基本生活水平。从国外退休所得替代率看，瑞典是69％，丹麦59％，德国73％，荷兰50％，英国47％ ,[33]大致能保障退休人员的基本生活水准。我国近年来为应对养老危机，不断扩大参保人群，以建立覆盖城乡居民的养老保险体系，这在一定程度上导致养老金给付水准较低，未能达到《社会保险法》第3条提出的“保基本”要求。如果养老金与社会救助体系的最低生活保障之间未能有合理的差距，甚且低于后者，不仅会降低公民的工作意愿，也会造成低收入人群缺乏参保动力。目前正在试点的城镇居民社会养老保险就存在上述问题，由于未充分关注与已有的最低生活保障制度之间的配给关系，可能会影响其目标的实现。

（二）社会保险制度改革的结构性余地

根据原则理论，当两个原则相冲突时，应针对个案情形进行衡量，以判断哪一原则具有更重的分量，据此，原则理论与比例原则存在密切联系。具体而言，从最佳化命题可推导出比例原则的三项子原则，其中，适当性与必要性原则来自于原则应在事实上的可能范围内以最大程度加以实现这项特征，狭义的比例原则所涉及的则是在法律的可能范围内的最佳化问题。[34]在社会保险领域，划定了改革措施的框架界限后，通过运用比例原则来分析立法机关的结构性余地，可以实现对立法形成自由的制约。

1.目的设定余地

比例原则的运用设置了一个门槛，即所追求的目的必须是合法的。由于立法机关的民主正当性基础，以及立法活动不只是单纯地将宪法规定具体化，更具有形塑社会生活的作用，从而决定了立法机关在目的设定上，享有极大的形成空间，不过，这并不表明立法目的的审查完全无意义。如果立法机关不是出于增进公益的目的或完全未指出基于何种理由来限制基本权利，仍会被认为逾越了界限。社会保险制度架构在保险原则与社会互助原则之上，基于前者，保费与给付间存在一定的相关性；基于后者，可调整被保险人的保费负担或给付水准。如果被保险人在缴纳保费之外对社会保险制度的存续还另有贡献，却未能反映在其保险权利上，是否违反了保险原则，这一问题主要涉及社会保险制度中究竟应如何评价父母养育子女的贡献。

老年经济安全一直是社会保险制度关注的焦点，反之，生育则被视为个人自我决定的事项，虽有国家提供的若干补助，但均外在于社会保险制度。因此，立法机关基于三代契约理念，将生育因素纳入社会保险保费计算中。初看之下，不仅对其他被保险人构成了差别待遇，也违背了社会保险固有的保险性。然而，立法机关对社会保险制度的目的设定本就具有一定程度的形成自由，此一差别待遇是否因构成恣意而违反平等原则，仍应以立法机关本身追求的目标为准。在人口年龄结构变迁的背景下，父母养育子女这一行为本身，实际上为社会保险的维系额外提供了一份不同于现金保费的“世代保费”。据此，立法机关如果不区分被保险人有无养育子女，规定二者负担同样标准的保费，反而违反了平等原则。针对这一点，德国联邦宪法法院在1992年“参与战后重建之妇女”判决中指出，“养育下一代，对于随收随付制之社会保险而言，具有确保其存续之重要性，如果没有下一代，年金保险将无以为继”；接着又在1997年的“子女养育期间”判决中再次阐释，“养育子女与保费缴纳，为年金保险维系其体系所依赖的两大要素”。[35]根据上述判决的意旨，在人口老龄化趋势下，养育子女对社会保险制度的存续所产生的效果已足以作为差别待遇的正当理由。

2.手段选择余地

在涉及如何实现给付性基本权，如社会权方面，手段选择余地的存在特别明显。这是由于给付请求权与防卫权在规范结构上的不同，后者要求立法机关负有不作为的义务，前者则要求立法机关负有一定的作为义务。对于不作为义务而言，每个违反义务的行为都是被禁止的，而作为义务则允许有手段选择余地的存在。[36]针对老年经济安全的保障，国家可以采取多种手段，如果这些手段的目的达成度均相同，则立法、行政机关的裁量空间在最小侵害原则的拘束下势必一律收缩到零。然而，问题的症结在于各个手段在目的达成度上存在差异，此时应允许立法机关从社会保险制度的基本理念出发，决定当前经济、社会结构下何种手段的目的实现程度最高。

如果只是为了避免社会保险基金财务恶化，通过加税、提高保费或削减给付等措施便可暂时解除危机。然而，从世代公平的角度看，加税或提高保费是将老龄化带来的社会负担落在目前工作者一方；削减给付水准又会影响到仰仗养老金生活的老年人。在社会保险制度必须继续维持的前提下，基于人口预期寿命的延长，立法机关在改革措施的选择上最终采用了延长退休年龄，不失为稳定社会保险制度的一项长远之策，而且也体现了不同世代间共同承担风险的意图。为保护公民的信赖利益，各国一般采取小幅分阶段逐步提高退休年龄的做法，如西班牙自2013年开始的前6年，退休年龄每年升高1个月，2019年开始每年增加2个月，直至在2027年实现从目前的65岁升至67岁的目标。[37]这是在平衡立法机关的手段选择余地与最小侵害原则间的冲突后做出的策略安排。

国家为保障老年安全，也可以借助社会救助达成目的。关于老年人的长期护理需求的保障方式，德、日曾发生过社会保险与社会救助之争。两者在财源上的差异决定了给付负担是落在老年人还是工作者一方，因此无法对哪一手段造成的侵害最小作出评价，此时只能以社会保障制度本身追求的目标而定。在制度设置理念上，社会保障充分体现了补充性原则，即“国家对国民的生存考虑应当是补充性的，而生存考虑的责任首先应当由国民个人或者团体自己来承担，只有国民个人或者团体自己不能完全承担或者不能很好地承担该责任时，才由国家予以填补相应的部分”。[38]尽管社会救助与社会保险均具有保障老年经济安全的目的，但后者体现了鼓励个人以自我负责的方式，对于可以预计的生活变故事前加以预防的功能，而个人的自我负责正是个人自主性的表现，也是宪法保障公民自由权的基本价值之所在。据此，以社会保险方式提供老年安全保障，虽然增加了老年人的经济负担，但如果能够对经济困难者辅以补助措施，立法机关的这一手段选择并未违反最小侵害原则。这也正是我国在积极推进城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的试点过程中需要特别关注的事项。

3.衡量余地

关于狭义比例原则中的衡量余地问题，即宪法是否允许立法机关就相互冲突的原则自由决定实现的先后顺序，阿列克西认为，此种情形下应有衡量法则的适用，其内容为：“如果某一原则不被实现或被侵害的程度越高，则另一原则实现的重要性就必须随之越高”。[39]假设出现两者程度相等的情形，即所谓的“衡量僵局”，此时不管选择哪一种衡量结果，都没有违反宪法的要求。从社会保险制度的保障面看，有两个相反的延伸方向：一个是向上延伸到老年人，另一个是向下延伸到儿童。长期以来，社会保险制度一直偏向对老年安全的保障。在人口结构呈现少子老龄化趋势后，立法机关为维持社会保险制度的运作，一方面通过贯彻三代契约理念以鼓励生育，另一方面却提高了老年人的负担比率，鉴于国家资源有限，这就引申出一个问题：此种差别对待是否具有合理性？

老年人与儿童均为宪法保障的基本权利主体，不存在重要性的高低，因此，国家在分配财政资源时，有权基于立法政策上的判断，将资金投放于其认为最能发挥效果之处。社会保险具有世代间扶养的实质意义，随着人口年龄结构的变迁，老年人口的增加使社会保险支出持续攀升，并导致年轻世代的保费负担与其未来得到的保险给付之间日渐失去了对价性。以日本为例，70岁以上的老人平均医疗开支是14岁以下儿童和青少年平均水准的8倍，是总人口平均水准的3.5倍。[40]从世代公平出发，在衡量老年人的经济能力后，日本采取了提高老年人社会保险负担比率的做法。此举虽具有实质上的正当理由，但是否侵犯了老年人的基本权利，还需进一步分析。

对老年人基本权利的保障，“必须以宪法上古典的保障生存权规定为基础”。[41]从生存权保障内容的内部构造看，可分为两部分：一是对“最低限度生活”的法的保障，二是对超过“最低限度生活”以上部分的裁量上的保障，二者在违宪审查上的宽严程度不同。[42]据此，在社会保险制度改革中，立法机关提高老年人负担比率的决定，在未对老年人最低生活水准构成威胁的前提下，仍处在立法形成自由的范围内。从我国情况看，老年人的养老金标准较低，当前更关注的是如何提高老年人的经济保障。然而，随着我国老龄化程度的不断加深，面对少儿扶养比与老年扶养比在发展趋势上的变化，社会保险资源的分配难免会有调整，但无论如何应以保障老年人符合人性尊严的基本生活水准为改革的底线。

 

四、结语

 

人口老龄化源自经济、社会结构的变迁，且将一直处于持续状态中，由此带来的财政负担威胁着社会保险制度的运作，并使改革成为必然的选择。从德、日等人口老龄化国家所采取的改革措施看，受世代公平理念的影响，以强调个人责任、提高老年人负担比率为主要方向。由于这些国家以往的社会保险给付水准较高，老年人也已具有相当的经济能力，为长久维持社会保险制度，让年老世代在社会保险中多负担一些费用被认为是合理恰当的考虑。我国的情况则与之不同，社会保险的给付水准仅略高于最低生活保障。几乎没有削减给付的空间，加之老龄化速度太快，社会保险基金的财务平衡面临严峻压力。在此背景下，立法、行政机关在推进社会保险制度改革的过程中，不可因基于财政因素而忽略宪法规定该制度的用意。因此，在承认立法形成自由的基础上仍有必要为社会保险制度改革设定界限，在落实世代公平理念的基础上，保障老年人有尊严地生活，以实现个人存在的价值与意义。

 

曾娜，单位为中国人民大学。

 

【参考文献】

[1]参见罗淳：《从老龄化到高龄化》，中国社会科学出版社2001年版，第40 -42页。

[2]参见《2010年第六次全国人口普查主要数据公报》（第1号），资料来源：国家统计局网站http://www. statsgov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428 en/tjgb/rkpcg，访问日期为2011年6月11日。

[3]郭明政：《社会安全制度与社会法》，台湾翰芦图书出版有限公司1997年版，第1页。

[4]参见马与雄：《法国正式决定将退休年龄延长至62岁》，载《中华工商时报》2010年7月19日第4版。

[5]参见《西班牙退休年龄由65岁升至67岁》，载《新华每日电讯》2011年1月30日第1版。

[6]参见青风：《德国将逐步推迟退休年龄到六十七岁》，载《中国劳动保障报》2006年11月2日。

[7]参见曾毅：《试论二孩晚育政策软着陆的必要性与可行性》，载顾宝昌、李建新主编：《21世纪中国生育政策论争》，社会科学文献出版社2010年版。

[8]参见2010年9月6日《上海市人力资源和社会保障局关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》，沪人社养发[2010]47号。

[9]参见林嘉主编：《劳动法和社会保障法》，中国人民大学出版社2009年版，第324页。

[10]参见孙乃翊：《从社会保险之财务处理方式论世代负担之公平性问题》，载《当代公法新论》（下），台湾元照出版有限公司2002年版。

[11]《人口与计划生育法》第23条规定“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励”。根据2011年新修订的《上海市计划生育奖励与补助若干规定》（沪府发[2011]24号），独生子女父母奖励费由每人每月2.5元提高到每人每月30元，且年老时一次性计划生育奖励标准提高到每人5000元。

[12]参见林万亿：《老年年金制度之建立》，载《月旦法学杂志》第28期。

[13]参见卓俊吉：《德国长期照护保险法制之研究》，台湾政治大学法律学研究所硕士学们论文，2003年提交。

[14][日]住居广士主编：《日本介护保险》，张天民等译，中国劳动社会保障出版社2009年版，第3页。

[15]蔡维音：《社会福利制度之基础理念及结构》，载《月旦法学杂志》第28期。

[16]金炳彻：《欧洲社会保障制度的改革动态与发展趋势》，载《中国人民大学学报》2010年第5期。

[17]参见郭明政：《社会安全制度与社会法》，台湾翰芦图书出版有限公司1997年版，第261、262页。

[18]朱应平：《宪法中非权利条款人权保障功能研究》，法律出版社2009年版，第136页。

[19]参见陈新民：《论“宪法委托”之理论》，载《宪法基本权利之基本理论》（上），台湾元照出版有限公司2002年版。

[20]参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第221页。

[21]参见胡锦光主编：《宪法学原理与案例教程》，中国人民大学出版社2009年版，第268页。

[22]参见[德]罗伯特·阿列克西：《论宪法权利的构造》，张?译，载《法学家》2009年第5期。

[23][日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第12页。

[24]参见李建良：《基本权利的理念变迁与功能体系》（下），载《宪政时代》第29卷第2期。

[25]朱应平：《宪法中非权利条款人权保障功能研究》，法律出版社2009年版，第145页。

[26]张翔：《基本权利的双重性质》，载《法学研究》2005年第3期。

[27] See Robert Alexy,A Thoery of Constitutional Rights, translated by Julian Rivers, Oxford University Press,2002,pp.47-48.

[28]参见李建良：《论立法裁量之宪法基础理论》，载《宪法理论与实践》（二），台湾新学林出版股份有限公司2007年版。

[29]参见E鹏翔：《基本权作为最佳化命令与框架秩序》，载《东吴法律学报》第18卷第3期。

[30]参见朱应平：《追求行政权能配置最优化的三十年》，载《华东政法大学学报》2008年第5期。

[31]陈爱娥：《社会国的宪法委托与基本权保障》，载《公法学与政治理论》，台湾元照出版有限公司2004年版。

[32]周怡君：《社会政策与社会立法新论》，台湾洪叶文化事业有限公司2009年版，第72页。

[33]参见林万亿：《老年年金制度之建立》，载《月旦法学杂志》第28期。

[34]See Robert Alexy,A Thoery of Constitutional Rights ,translated by Julian Rivers, Oxford University Press, 2002, pp.66-67.

[35]孙乃翊：《从社会保险之财务处理方式论世代负担之公平性问题》，载《当代公法新论》（下），台湾元照出版有限公司2002年版。

[36]参见张志伟：《比例原则与立法形成余地》，载《国立中正大学法学集刊》2008年第24期。

[37]参见《西班牙退休年龄由65岁升至67岁》，载《新华每日电讯》2011年1月30日第1版。

[38]杨建顺：《论给付行政的法原理及实现手段》，载杨建顺主编：《比较行政法》，中国人民大学出版社2008年版。

[39]See Robert Alexy,A Thoery of Constitutional Rights, translated by Julian Rivers,Oxford University Press, 2002, p. 102.

[40]参见史柏年：《养老保险制度中经济支持与服务保障的一体化构建》，载《中国青年政治学院学报》2008年第3期。

[41]李鸿禧：《论老人基本人权之保障》，载《宪法与人权》，台湾元照出版有限公司1999年版。

[42][日]大须贺明：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第40页。