我国人口老龄化趋势和政策思考

蔡昉：我国人口老龄化趋势和政策思考

一、我国老龄化程度已超越发展阶段

计划生育政策的实行，使我国在较短时间内完成了从“高出生率、低死亡率和高自然增长率”到“低出生率、低死亡率和低自然增长率”再生产类型的转变。同时，人口年龄结构也发生变化，老龄化水平不断提高。历次全国人口普查的数据显示：65岁及以上人口在总人口中所占的比例，1953年为4.4%，1964年为3.6%，1982年为4.9%，1990年为5.6%，2000年上升到7.0%。按照国际通行定义，我国已处于老龄化国家的行列。

人口生育水平和年龄结构的这种变化，自然会影响到未来的人口动态。根据中国人口与发展研究中心预测，到2017年，老年人口超过1.4亿，占总人口的比例超过10%，在少儿抚养比（14岁以下人口与劳动年龄人口的比率）仍然高达26.4%的情况下，老年抚养比（65岁及以上人口与劳动年龄人口的比率）超过14%。

我国老龄化发展表现出几个特点：

第一，我国是在人均收入水平较低的条件下，达到较高的老年人口比例。我国目前老龄化水平大体相当于世界平均水平，但人均国民总收入不到世界平均水平的1/5。

第二，我国老龄化与养老保障制度转变同时发生，历史欠账形成沉重的转轨成本。表现为已退休人员和养老保障体制改革前参加工作的“中人”需要靠“新人”的缴费供养，形成个人账户空转。

第三，农村老龄化程度高于城市，已经没有“削峰填谷”的余地，而且农村青年劳动力大量外出，导致家庭养老功能降低。2000年人口普查显示，人口流动已经填补了城乡在老龄化程度上的差异：乡村年龄在65岁及以上人口的比例达到8.1%，已经高于镇6.0%和城市6.7%的水平。

二、现行养老保障体制不可持续

目前养老基金社会统筹和个人账户实行混账管理，从一本账中支出，剩余部分留作部分积累。由于个人账户中存在的“空账”问题和社会统筹基金的不足，养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放，实际积累额小于职工个人账户记账额。这就造成改革后养老保障制度的一个重要特点：个人账户只是名义上的，实质上整个养老保障体系仍然是百分之百的现收现付制度。

根据国际经验，支撑一个现收现付制的养老保障体系需要以相对年轻的人口结构、有效率的税收体系和有效且安全的基金管理和治理机制为条件。目前，后两个条件在我国都不存在的。而从第一个条件看，虽然目前的劳动年龄人口比重仍然较大，但社会的养老负担已经开始大幅度上升。实际上，如果没有财政的补贴和挤用个人账户资金，养老统筹基金每年支出大于收入的数额都是巨大的，长期累积下去则会形成一个巨额缺口，现收现付制度将难以为继。

目前养老统筹的覆盖率也很低。1990年离退休人员参加基本养老保险的比例为40.6%，城镇就业人员参加比例为30.5%。1997年开始，国务院决定推行社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度。当时，离退休人员参加基本养老保险的比例为73.4%，城镇就业人员参加比例为41.7%。到2002年，离退休人员参加比例上升到84.1%，而城镇就业人员参加比例仍然停留在44.9%。

三、劳动参与率下降加大养老负担

过低的法定退休年龄以及实际上的早退休，都会提高整个社会和家庭的养老负担。在我国老年抚养比较高，且养老基金的发放和积累之间存在着较大缺口的条件下，普遍的早退休会使劳动者提前失去就业收入，加大其对养老金的依赖。

根据中国社会科学院人口与劳动经济研究所对5个城市的调查，男性实际退休年龄平均为57岁，女性为50岁。按照2002年我国平均预期寿命男性为70岁，女性为75岁，粗略显示男女退休后的余寿分别为13岁和24岁，平均为18.4年，已经接近OECD国家的水平。到2020年，我国平均预期寿命进一步提高，即使实际退休年龄保持在目前的水平上，男女退休后的余寿也分别提高到16年和28年，平均为22.3年，超过OECD国家目前的水平。届时社会养老负担率将难以承受。

与大多数国家相比，我国的法定退休年龄本来就较低。由于近年来就业形势严峻，为了减少名义下岗和失业数量，企业强制或鼓励职工提前退休的现象十分普遍。此外，部分下岗、失业者由于年龄偏大，对再就业失去信心，也提前退出了劳动力市场，造成实际退休年龄年轻化。调查显示，45-54岁年龄组的男性就业率已下降到80%以下，而女性则下降到40%左右。一旦超过50岁，男女就业率便都下降到很低的水平。

四、三项政策改革建议

应对老龄化挑战、建立一个可持续的养老保障体系，有两项改革具有直接的效果。首先，立即从现收现付养老保障制度向完全个人积累制度过渡。其次，为了支撑这个过渡，通过把农村转移劳动力纳入新的保障体系，提高当前保障基金的缴费水平和社会供养中人的能力，从而实现养老保障制度改革的平稳过渡。第三，在根据各地发展水平分区域推进社会养老保险的同时，率先建立起农村最低生活保障制度，防止老年贫困的发生。

政策模拟表明，到2020年，每一种政策情形具有不同的社会养老负担。第一种情形，不把农村转移劳动力吸纳到城镇养老保障体系，且继续实行现收现付的旧体制，社会的养老负担率最高，达到44.2%。第二种情形，继续实行旧体制，但把农村转移劳动力吸纳到城镇养老保障体系，社会的养老负担率可以减轻，届时只有37.1%。第三种情形，不把农村转移劳动力吸纳到城镇养老保障体系中，但实行养老保障的新体制，可以把养老负担率降低到31.7%。第四种情形，既实行完全的个人积累新体制，同时又把农村转移劳动力吸纳到这个体系中，社会养老负担率最低，只有25.3%，比第一种情形低大约19个百分点。

建立农村最低生活保障制度，在财政上看并不是一个很大的负担。除了民政系统的救济款外，每年可以使用的扶贫资金超过300亿元，如果直接摊在2800万农村绝对贫困人口身上，人均可超过1000元，不仅可以使他们的收入超过我国官方标准的贫困线，甚至可以超过国际上通用的人均每天1个购买力平价美元的贫困线。由于“八七”扶贫计划遗留下来的贫困人口已经严重边缘化，事实上其中的很大部分已经不能持续脱贫。因此，建议把目前的开发式扶贫机制和农村传统救助机制，合并过渡到农村最低生活保障制度上面。