推进中国网络社会治理能力建设

 摘要：随着网络信息技术的迅速发展及广泛应用，中国网络社会已经逐步兴起，并对现实社会产生着重大影响。因此，网络社会治理成为国家治理能力建设的重要组成部分，提高网络社会治理能力与水平对于提高国家治理能力具有十分重要的意义。应从提升国家治理能力的高度深化对中国网络社会治理目标、主体、原则和手段的认识，采取有针对性的措施加强网络社会治理能力建设。

　　 网络社会拓宽了人类生存与发展的空间，使社会发展面临新的巨大变化，预示着人类社会正在向后现代社会迈进。网络社会与传统社会的运行规律有很大差别，这导致网络社会治理与传统社会治理必然表现出很大差别。当前，中国网络社会治理面临许多新问题与新挑战，亟待加强对网络社会治理的研究和探索。中国网络社会治理的探索极有可能会走在整个社会治理转型的前列，为社会治理转型提供经验，从而促进国家治理能力的提升。

　　  一、网络社会与网络社会治理

　　 （一）网络社会的概念及属性

　　 随着信息技术的迅猛发展及广泛运用，互联网可以说对人类社会的诸多方面（包括经济、政治、文化等领域的组织模式和生产方式，以及生活方式、思维方式与思想观念等）已经或正在进行全面的塑造，从而使得一种新的社会形态开始出现，这就是网络社会（Cyber society）。

　　 “网络社会”（Cyber society）是基于互联网（Internet）技术的发展而产生的网络空间中人们的互动关系发生的社会形式。[①]互联网表面上是无数电脑终端的连接，从而形成电脑网络（computer network），但实质上它连接的是作为运用和生产信息的“人”。尽管网络社会（Cyber society）与现实社会密切关联，但其存在基础是互联网。我们所说的网络社会治理，就是指基于互联网所发生的关系从而形成的一些社会问题的治理。

　　 如何认识网络社会（Cyber society）的属性？许多学者把网络社会看作虚拟社会，这应当如何理解呢？从本质上看，网络社会（Cyber society）是一种数字化的社会结构、社会关系和社会资源的整合形态，其关系网具有虚拟（virtual）特征，但事实上网络社会是一种客观存在。也就是说，网络社会是一种客观的社会现象，一种社会存在，一种人类生存的新方式。[②]因此，网络社会（Cyber society）绝对不是虚幻的，而是客观事实上存在着的真实世界。当然，网络社会并非独立存在，而是与现实社会密不可分的；同时，在网络时代，社会本身也在发生变化，被网络所形塑或改造。

　　 但是，网络社会又体现出自身独有的特征，具有相对独立性。中国学者何哲对此进行了较为深入的揭示。他认为，网络社会的基本属性首先来自于网络信息技术本身，其基本特性体现为以下几点：交流的超时空性、交流主体的隐匿性、交流主体之间的对等性、社会的强连接性。他特别强调，网络社会本质上是一个异常复杂的巨系统，复杂巨系统的特征很多，与网络社会治理高度相关的特征主要包括：非中心性、协同性、自组织性、不确定性、突发性等。[③] 以政治生态的变化而言，传统社会是有权威、有中心、有领袖、有组织；而网络社会则是无权威、无中心、无领袖、无组织。这些新特征的出现使得网络社会治理显得非常复杂，并且难以把握。

　　 （二）网络社会治理的内涵及模式

　　 网络社会治理的重要思想来源之一是治理理论。治理（governance）是相对于传统的统治（government）而言的，治理理论强调的是协调与合作，而不是统治与控制。同时，治理理论强调治理主体的多元化及治理主体与客体地位的相互转化。英国学者马克·怀特黑德（Mark Whitehead）认为：“治理可以理解为，作为一种凭借正式治理结构进行的治理过程，它不再主要集中于公共部门治理形式（议会、市政厅、公务员）的政治领域，而是不断吸纳从私人部门到公民社会的一系列利益关联者。” [④]

　　 20世纪90年代以来，治理理论开始兴起，并得到了广泛的关注和认同。出于对中国社会治理转型的关注，中国学者在西方治理理论出现后，就迅速将这一理论引入中国，并用于对中国社会治理的研究之中。[⑤]随着治理理论的兴起与政府管理模式转变在实践层面的演进，一系列探索实现良好治理的理论大量涌现，这其中有许多理论正是基于网络社会兴起对治理提出的新挑战而进行的理论建构，它们为网络社会治理奠定了理论基石。[⑥]

　　 在互联网兴起之初，国内外学者并没有认识到网络社会治理的重要性。但近年来，随着网络社会中出现的问题越来越多，越来越严重，对社会治理的挑战也越来越大，国内外学者都开始转变观念，加强了对网络社会治理的研究。国外学者在论及网络社会治理时，都强调治理的主体应当包含政府、行业组织、公民团体和公民个人，这样才能既对网络社会进行有效治理，又不妨碍公民权利的实现。中国学者更多从网络社会面临的问题与挑战角度来阐释网络社会治理，也肯定网络社会治理主体的多元性。尽管这些观点有一定差异，但都强调多主体共同参与网络社会治理，形成治理的合作机制和协作效应。

　　 从世界范围来看，不同国家网络社会治理呈现不同的特征，形成了不同的治理模式。张显龙将其分为五种，即：纯粹“自下而上”模式、“自下而上+第三部门”模式、纯粹“自上而下”模式、“自上而下+第三方机构”模式、“自上而下+自下而上”集合模式。[⑦]孙力将其分为三种，即：政府主导型模式、政府指导行业自律型模式、政府与行业共同管理模式。[⑧] 这两种划分方法都是从政府指导与行业自律的关系来进行划分的，体现了互联网治理过程中政府规制与行业自我规制之间的互动与博弈关系。

　　 在中国网络社会治理模式的选择方面，学者们也提出了若干看法。王佳纬、屠瑾提出了和谐治理模式，[⑨]蔡翔华提出了多中心共同治理模式，[⑩]谢俊贵提出了综合治理模式。[11] 这三种模式都强调应当坚持党的领导和发挥政府的主导作用，并考虑互联网的技术逻辑与网络治理主体的治理成本和效率。

　　  二、中国网络社会面临的挑战及问题

　　 （一）中国网络社会面临的挑战

　　 第一，政治安全。在网络时代，人的行为方式和思想观念正在发生巨大变化，以互联网为核心的“无国界数字化空间”正在全面展开，国家政治安全的概念与内涵也在发生重大变化，而且出现了许多全新的危及国家政治安全的形式。如果不能提高网络社会治理能力，互联网上的一些问题可能全面威胁国家政治安全，例如：可危及国家主权安全、危及意识形态的安全、威胁政治秩序的稳定、威胁国家政治制度的安全、削弱执政党合法性的社会基础。

　　 第二，社会安全。近年来，网络突发事件频繁发生，对社会稳定形成了严重威胁。计算机病毒和黑客攻击等对信息化程度较高的银行、交通、医疗、通信、电力等事关国计民生的许多重要系统会造成严重破坏，成为影响中国社会安全的新威胁。网络谣言、网络恐怖活动、网上色情、公民隐私权和知识产权保护等问题已经成为中国政府不得不面对的十分棘手的问题。

　　 第三，经济安全。随着网络时代的到来，网络犯罪（包括货币犯罪、网络间谍、黑客行为等）也变得非常猖獗，严重威胁到中国经济安全。目前中国在网络经济安全建设上还存在八个问题：规划设计不完备；统筹机制不完善；产品设备有漏洞；经济信息不保密；商业模式需创新；链条环节缺互动；诚信建设需加强；法律法规不健全。[12] 而在主观方面，中国网络经济活动主体自我保护和防范意识较淡薄，对于计算机系统运行过程中的安全问题和风险，在认识上和行动上都尚未做到未雨绸缪，这也使得经济安全难以有效保障。

　　 第四，国家安全。作为继领土、领海、领空和太空之后的“第五空间”，网络已经是并且将继续是国家发展赖以生存的重要资源。在全球范围内，计算机病毒、网络攻击、垃圾邮件、系统漏洞、网络窃密、网络虚假信息和网络违法犯罪等问题日渐突出，如应对不当，可能会给中国国家安全带来不利影响。当前，互联网已经成为西方国家向中国开展意识形态渗透的重要场所，甚至成为国际恐怖主义对中国展开活动的重要平台。当前，网络信息安全已经成为一个没有销烟的新战场，美国不仅在互联网治理方面建立起了很强的霸权地位，而且组建了覆盖全球的监控体系，在网络信息领域对中国国家安全形成了很强的威胁。

　　 （二）中国网络社会面临的问题

　　 第一，中国网络舆论与社会舆论严重分化。互联网的特性与传统媒体的特性有很大的不同，这造成互联网环境下的网络舆论与传统媒体环境下的社会舆论的特性有很大的差异。在网络信息传播过程中，非常容易产生“蝴蝶效应”、“沉默的螺旋”现象和“群体极化”效应。这使得网络信息的传播过程表现出其独有的特征，极大地增强了网络舆情形成的突发性和不可预测性等特征。

　　 特别是伴随着新媒体（例如：微博、微信等）和移动互联网技术的使用与发展，网络信息的平级传播过程越来越明显，这为草根力量的彰显提供了重要的技术条件，技术赋权表现出更明显的社会效果，话语权的下移得到进一步体现，越来越多的普通网民通过网络能够很好地实现话语权，从而在社会舆论中扮演越来越重要的角色。由此在中国社会形成了两个几乎完全对立的舆论场。一个是传统舆论场，以党报党刊、广播电视为主；另一个是网络舆论场，以新媒体为主。这两个舆论场使用的语言、表露出来的情绪都是完全不同的。主流媒体在歌功颂德、美化社会，而网络媒体则充满了对社会的不满情绪。中国社会的分裂在两个舆论场的对立中得以充分体现出来。

　　 第二，中国网络社会中的问题高度政治化。由于中国政府通过审查和管制对传统媒体进行了较为有效的控制，网络成为议程设置的一种替代方式，这种情况在权威主义不太突出的国家很少出现。[13]特别是，年青人很容易认识到，政府通过对公民的操纵使之难以逃脱对政治权威的依赖，因而，他们往往通过网络政治参与来表达他们对政府控制的不满。[14] 这样，互联网作为一个相对自由的空间，成为中国社会舆论的重要阵地。在许多中国网站中，网民们经常对一些社会问题和社会现象进行热烈讨论或激烈辩论，并会经常曝光“黑幕”和“丑闻”。

　　 当前，中国的社会转型是全面的转型，原来的制度和规范，包括经济制度、政治制度、文化制度、社会规范和伦理道德等方方面面，都处于转型过程中。在这一转型过程中，原有的、传统的制度规范被打破了，而新的制度规范又不够完善，结果造成严重的社会不公和社会失范现象，整个社会存在着强烈的“愤懑”情绪。而由于社会参与机制和利益表达机制的不健全，这种“愤懑”情绪有时候就会借助一定的突发事件，通过网络宣泄出来。从而使得中国网络空间中出现的问题具有强烈的政治色彩。

　　 第三，中国网络社会治理能力严重不足。网络社会的数字化、匿名性、开放性与互动性使得网络行为难以受到应有的约束，向社会治理提出了全新的问题与挑战。在中国，网络色情、网络谣言、垃圾邮件、网络病毒、网络黑客使网络环境变得污秽不堪；网络诈骗、网络洗钱、网络赌博等网络犯罪行为肆意横行；互联网上经常出现与政府和执政党对立的网络舆情，并频繁发生网络突发事件；西方敌对势力利用互联网进行思想渗透和颠覆行动；国际恐怖主义也把互联网作为重要的活动平台。而中国网络社会治理能力的严重不足，使得这些问题难以得到遏制或解决。

　　 过多的约束和控制会遏制互联网的生命力和创新能力，但是，完全的放任和不加控制也只能使互联网的发展走向死胡同。当前，中国网络社会治理中亟需解决的主要问题有：网络社会治理的体制机制有待进一步完善；网络立法滞后于网络社会治理的发展需求；与互联网安全相关的宣传教育不足；尚未探索出一套完备的进行网络社会治理的有效手段。这更凸现了中国网络社会治理能力的不足。

　　  三、中国网络社会治理对国家治理能力建设的意义

　　 （一）网络社会治理是国家治理能力建设的重要体现

　　 近年来，美国、英国、法国、德国、澳大利亚、日本等国不断强化网络社会治理，对涉及政治安全与社会稳定的领域尤其注重。这些国家已经依靠先发优势建立起网络空间的国家整体战略，并形成了比较成熟的网络社会治理体系。而一些发展中国家对网络社会治理存在较多问题，在网络上出现了许多严重威胁国家政治安全的事件，例如：在中东和北非国家发生的颜色革命中，网络动员或组织起到了重要作用；国际恐怖主义和邪教组织在互联网上的活动非常猖獗；一些西方国家通过网络信息战严重威胁其他国家的政治安全。这些经验教训值得我们借鉴。

　　 网络社会治理是国家治理的重要领域，与国家治理具有相当程度的同构性。[15] 当前，中国社会转型的突出表现是从传统社会向现代社会转型，而在中国现代化尚未完成的同时，随着网络时代的来临和网络社会的崛起，实际上，中国社会已经表现出一定的向后现代社会转型的特征。在这种双重转型的急剧变革过程中，网络社会治理必然是中国国家治理能力建设的重要组成部分，甚至可能成为国家治理能力建设的重要着力点和突破口。当前，探索网络社会治理的目标原则、措施手段、体系建构等问题，推动网络社会健康有序发展，已成为重要的时代议题。

　　 （二）提高网络社会治理能力有助于提升中国国家治理能力

　　 治理理念中包含着开放、平等、对话、协商的含义，这与互联网思维的本质是高度契合的。同时，在网络社会中，社会的力量开始成长起来，并相对削弱了国家的力量，使国家与社会之间的力量对比出现了有利于社会的变化；并且，网络社会的兴起也削弱了个人对其他权威的依附关系，传统的金字塔形的权力结构出现了瓦解的趋势，单向的从上而下的社会管理模式已经不合时宜，这为治理理念的实现创造了条件。

　　 网络社会治理可以为国家治理提供丰富的资源和动力。开放性是互联网最根本的特性，整个互联网就是建立在自由开放的基础之上的。开放性意味着任何人都能够获得和发布各式各样的网络信息，意味着任何个人、任何组织（包括各种类型的政府组织与非政府组织）都不能完全控制互联网，从而有助于实施双向互动的社会治理。同时，加强网络社会治理，可以有效建立起政府与公民之间沟通的桥梁，提升网络突发事件的管控能力，加强对网络犯罪活动的惩处力度，从而促进国家治理能力的全面提升。

　　 （三）网络社会治理可以倒逼国家治理能力建设

　　 在网络时代，社会本身发生了巨大的变化，出现了许多新问题与新挑战，需要各类社会主体对此做出回应。这种变化与创新的速度非常之快，在很短的时间内就可能突破原有的管理规则和制度，而且，治理的主体与对象也会迅速发生变化，或者处于隐匿状态，使得治理的措施与手段完全不能适应或跟上，造成既有治理措施与手段的失灵。由于网络社会表现出有别于传统社会的显著特征，因而有效的网络社会治理必须适应这种新变化，而不能完全用传统观念来看待网络社会，更不能用传统手段来进行网络社会治理。在这样的条件下，网络社会治理就面临许多挑战，需要加强探索与摸索。

　　 同时，互联网所带来的变化具有明显的双重性。其一是解构。互联网正在逐步解构传统媒体时代的信息传播方式与社会舆论的形成方式、传统的国家与社会之间的关系、传统的社会统治与管理模式。其二是重构。互联网日益呈现出构建网络公共领域、优化公共政策的决策过程、规范公共权力的使用等作用。互联网的解构性特征为国家治理能力建设提供了压力与动力，而其重构性特征则为国家治理能力建设提供了机会。只有适应网络社会的发展要求，提高网络社会治理能力与治理水平，才能切实提高国家整体治理能力与治理水平。

　　  四、推进中国网络社会治理能力建设

　　 （一）中国网络社会治理的目标

　　 网络时代的来临标志着人类开始从现代社会向后现代社会迈进，传统观念可能面临全面瓦解的境地，传统社会秩序也面临重建。从政治层面上看，传统的“权力决定信息分配”的关系正在被“信息决定权力分配”的局面所取代。从文化层面上看，网络成了一个思想空间，“文化主权”、“知识主权”、文明间的冲突赋予了国家安全新的内涵。[16] 因此，网络社会治理的目标不是回归传统社会秩序，而是建立一种新的社会秩序。这样，网络社会治理的主体在确定治理目标的过程中，观念上就不能囿于传统思想和思维方式，不能把重建传统社会秩序作为治理的目标而阻碍网络社会新秩序的形成。

　　 从治理的具体目标来说，应重视网络信息安全，维护主流意识形态安全和国家主权；疏解网络社会冲突，严控网络犯罪行为，维护网络社会秩序的稳定；增进网络主体理性，积极引导网络舆论，促进网络社会的健康有序发展。中国网络社会的发展尚处于初始阶段，对于网络社会治理的探索也处于初始阶段。在网络社会治理过程中，要不断根据网络社会面临的新问题和新挑战，以及网络社会发展呈现出的新特征，调整网络社会治理的阶段性目标。

　　 （二）中国网络社会治理的主体

　　 治理理论认为，治理的主体是多元的，不仅应包括政府机构，还应包括民间组织和其他可以参与治理的行为者；在治理过程中，政府机构和其他社会组织应当提供有效途径以便充分发挥普通公民在治理中的作用；更加值得重视的是，在治理过程中，治理主体与客体的地位也是可以互相转化的。具体到网络社会治理，其治理主体也是多元的，包括政府相关部门、行业组织、网络营运商、网民等，并且，网络营运商和网民的角色具有双重性，他们既是治理的主体，也是治理的对象，角色的双重性非常明显。

　　 中国网络社会治理是政府主导型治理模式。从治理理论的原义讲，治理的主体与主体之间，主体与客体之间，客体与客体之间的地位是平等的。但是，从中国的实际情况而言，由于政府在社会生活的各个领域都起着主导作用，并且掌握着大量社会资源，因此，在网络社会治理中，政府的主导作用不能削弱。当然，有些网络社会治理中的问题并不是单靠政府就能很好解决的，必须让更多的参与方参与进来，特别要注重发挥行业组织、网络营运商和网民在网络社会治理中的作用，才能实现真正的“治理”。因此，中国网络社会治理既要强调政府的主导地位，又要注重发挥其他治理主体的作用。

　　 （三）中国网络社会治理的规则

　　 由于网络社会的独特性，许多传统社会治理的原则与手段有时候变得无法适用，甚至不合时宜。在此背景下，必须重新寻找网络社会治理的新规则，从而确保形成网络社会的新秩序。网络社会治理的基础性规则应当是多元化的治理主体与治理对象经过一定时期博弈形成的对相关方都有约束力的制度或规范。其形成过程大致是，相关方在博弈过程中，获得对网络社会治理都需要遵守的共识性原则，以此作为元原则，建立各方认可的网络治理平台，制订共同遵守的规范性制度，从而促进网络社会的健康有序发展。

　　 网络社会治理要尊重网络社会的运行规律，遵循协同共治、全民参与和网上网下相结合治理的原则。[17] 网络社会与传统社会相比，具有明显的特殊性，其运行和发展也有其特殊规律，网络社会治理只有尊重其自身的特点和规律，才能达到治理的目标。由于网络社会具有开放、平等和非中心化的特点，网络社会治理必须遵循协同共治和全民参与的原则。网络社会与现实社会密切关联，很多时候，网络社会中出现的问题实际上是现实社会的映射与反映，因此，网络社会治理不能脱离现实社会的实际问题，要坚持网上网下相结合治理的原则。

　　 （四）中国网络社会治理的手段

　　 中国网络社会治理可以综合运用多种手段，主要包括：法律手段、行政手段、技术手段、社会手段。

　　 从法律手段而言，应加强网络立法，并加强网络执法的力度。网络立法既是法律对网络社会兴起的回应，又是法律对网络社会发展的引导。于雯雯认为，在网络法的研究中，涉及到若干核心法理问题，例如：网络法的正当性基础问题、网络法在中国法律体系中的性质问题、网络法的范围问题。[18] 这些问题应着重研究并予以解决。

　　 从行政手段而言，应建立分工协作的网络社会治理的综合治理与协调机制。由于互联网监管机构众多，为提高网络社会治理的效率，降低网络社会治理的成本，应明确各机构的职责分工，建立信息共享机制和协调机制。目前，要特别重视对网络舆论的引导工作，建立起网络突发事件应急管理机制。

　　 从技术手段而言，网络信息监控部门要不断更新技术，要鼓励企业参与相关技术和产品开发，使技术手段的发展与进步能够适应网络社会治理的需要。中国政府遏制互联网违法信息传播主要通过三个途径来实现：一是集中控制互联网的接入阀门，阻断不受欢迎的 IP 地址和域名；二是通过各种监控、过滤和拦截技术来实现对网络信息的净化；三是互联网使用环节上的实名制管理。[19] 由于网络技术进步非常迅速，因此，必须不断研发网络安全技术和手段。

　　 从社会手段而言，应注重行业自律、公众监督和道德教育的作用。行业自律包括行业协会或行业组织对网络的监督与管理，也包括互联网公司的自我监督与管理。公众监督包括网民或其他公民以及其他社会组织的监督。相关部门也应对网络从业人员和网民进行有关法律、法规和道德的教育，特别是社会、学校和家长要对青少年进行相关教育，让网络道德教育深入人心。

　　（本文发表于《社会治理》2015年第2期）

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　　 [①] 郑中玉、何明升：《“网络社会”的概念辨析》，《社会学研究》2004年第1期。

　　 [②] 戚攻：《网络社会的本质：一种数字化社会关系结构》，《重庆大学学报（社会科学版）》2002年第1期。

　　 [③] 何哲：《网络社会的基本特性及其公共治理策略》，《甘肃行政学院学报》2014年第3期。

　　 [④] Mark Whitehead, “ ‘In the shadow of hierarchy’: meta-governance, policy reform and urban regeneration in the West Midlands”, Area 3 (March 2003): 6-14.

　　 [⑤] 王诗宗：《治理理论及其中国适用性》，浙江大学出版社，2009年版，第123页。

　　 [⑥] 刘伟、杨益哲：《网络治理：网络社会视阈下治理范式跃迁的新愿景》，《晋阳学刊》2008年第4期。

　　 [⑦] 张显龙：《中国互联网治理：原则与模式》，《新经济导刊》2013年第3期。

　　 [⑧] 孙力：《互联网治理国际比较与监管政策研究》，《经营管理者》2014年第10期。

　　 [⑨] 王佳纬、屠瑾：《和谐社会视野下我国互联网治理的路径分析》，《南华大学学报（社会科学版）》2007年第2期。

　　 [⑩] 蔡翔华：《我国互联网治理的新思路》，《青岛行政学院学报》2007年第1期。

　　 [11] 谢俊贵：《中国特色虚拟社会管理综治模式引论》，《社会科学研究》2013年第5期。

　　 [12] 胡晶：《网络经济安全及其管理对策》，《学术交流》2014年第4期。

　　 [13] Johan Lagerkvist, “The Rise of Online Public Opinion in the People’s Republic of China”, China: An International Journal 3 (March 2005): 119-130.

　　 [14] Ian Weber and Jia Lu, “Internet and Self-regulation in China: The Cultural logic of controlled commodification”.  Media, Culture & Society 29 (Sept. 2007):772-789.

　　 [15] 张志安、吴涛：《互联网治理与国家治理》，《社会工作与管理》2014年第1期。

　　 [16] 蔡文之：《国外网络社会研究的新突破——观点评述及对中国的借鉴》，《社会科学》2007年第11期。

　　 [17] 何哲：《网络社会治理的若干关键理论问题及治理策略》，《理论与改革》2013年第3期。

　　 [18] 于雯雯：《法学视域下的中国互联网治理研究综述》，《法律适用》2015年第1期。

　　 [19] 叶敏：《中国互联网治理 ：目标、方式与特征》，《新视野》2011年第1期。