从“办社会”到“管社会”

求是网：宋老师，“社会治理”对于大多数民众而言还比较陌生，您能首先为我们简要介绍一下这一概念所涉及的研究范围，以及其在国内外的研究现状吗？

　　 宋学勤：社会治理是近几年来我国学术界广泛使用的一个学术概念，它的学术定义和内涵是非常多样的，迄今学界没有达成共识。从动态的意义上来说，社会治理就是治理社会，换句话来讲，所谓社会治理就是特定的治理主体对于社会实施的管理，就是如何来管理社会。而在中国，这个社会治理，也就是在共产党的领导下由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面的力量去参与的一个活动。它主要是针对国家治理中的社会问题，包括完善社会福利、改善民生、化解社会矛盾、促进社会公平、推动社会有序和谐等。

　　 从十八届三中全会之后，在中央及各级政府大力推动的大背景下，社会治理的重要性可以说是日益凸显，当然也引起了学界的高度关注。众多学者从不同学科视角解读这一新的时代命题，研讨社会治理现代化的指导思想与实践路径等相关理论问题，成果颇丰，但也出现了一些值得深思的现象。有些学者从概念和学术源流出发，大量运用西方社会治理理论和话语来解读中国的社会治理实践，字里行间或明或暗地表征着“社会治理”概念发轫于西方，“社会治理”实践存在于西方，而中国共产党自身缺乏社会治理的实践，没有自己的社会治理思想资源。进而得出结论认为，中国要搞社会治理，除取经于西方之外别无他途。更有甚者认为，要有效进行中国的社会治理，就要引入西方的社会治理模式乃至政治治理模式。显然，这种无视历史和现实关照的研究步入了方向性认识误区。

　　 实际上，如果我们就从党史角度来看，这一方面的研究却不够深入，需要做一个非常系统的总结。但自新中国成立以来，或者我们将时间拉长至中央苏区执政时代，中国共产党就坚持民生关怀宗旨，不断探索社会治理实践，逐步形成了并积累了丰富的社会治理思想。而中国社会治理也有一个极大的演变过程——从原来的传统和行政一元化的治理体制，到现在的多元化治理体制。

　　 求是网：刚才您也提到我们党在社会治理方面有很多经验，因此尽管“社会治理”一词在党的文件中出现较晚，但纵观党九十余年的历史可以知道，社会治理的思想和实践很早就出现，并指导着党的工作。您能为我们大致厘清一下改革开放前的各个历史时期，中国共产党社会治理的理念吗？

　　 宋学勤：这个问题提的非常好。学界现在对这个问题的研究没有特别很系统的文章，因为我承担一些任务的原因，所以对这个问题还真是有一点思考。其实如你所言，在各个历史时期，尽管中国共产党没有社会治理这个词，但是在相关的思想理念是很丰富的，只不过没有得到我们学界重视。

　　 1921年到1927年党的创立初期，根据党的早期文件记载，中国共产党当时已经有了相当多的社会治理思想与实践，比如说关于社会改造的原则，对工人的利益保障原则与实践，包括联合弱者抵抗强者的妇女解放主张，土豪劣绅的惩治，农民权力的扩张……这些都属于中国共产党早期社会思想的内容，尽管这个时候还是很不成熟，但已经有了初步的轮廓。

　　 1927年到1937年土地革命战争时期，这个时期的中央文件就曾明确指出建设自由光明新天地这样一种社会目标，边区政府颁布了《劳动法》，并且在工人福利改善方面提出了很多比较具体的方针。同时，在中央苏区时代，共产党还进行了一些社会习俗的整治，其中也都隐含着非常宝贵的社会治理思想。

　　 1937年到1945年抗日战争时期，我们可以从新民主义社会规划的蓝图里边做一些总结，其具体实践中十分重要的一点，就是提出要给人民看得见的物质利益，并且十分注重社会安抚政策规划。

　　 1945年到1949年解放战争时期，其社会思想的内容主要体现在以恢复生产为中心的社会治理思想。此外，当时共产党竭力推行的文化教育，即平民文化教育普及方针——这一块在党的文献里有体现。

　　 当然，在新中国成立以前，因为党没有进行全国执政，所以在很多方面是有局限的，但是当这之后就发生了很大的变化。作为执政党的中国共产党执政初期，其思考的核心问题是如何使社会稳定，其社会治理实践主要体现在对政权的巩固，包括社会秩序、社会结构的改造，以及这个基础上所能够达到的社会整合效应。

　　 可以说，新中国成立以来，中共的社会治理思想就非常清晰，而且是一个由低到高，层层深入的阶梯式的社会治理思想发展脉络。我觉得应该可以这样总结中共社会治理的关注点：从原来最初的生存权到发展权，包括到当下提升人民生活质量，关注更高层次权利。同时，在改革开放之前，共产党社会治理思想有着鲜明的时代特征，比如其策略布局，包括实践探索都贯穿了一个最根本的理念——除旧立新，同时，这个时期的社会治理都构建认同以及各种制度创新有着特别的联系。新中国成立初期，执政党社会治理的关注重点是民众的生存权，具体到它的制度设计与实践，社会救济、基础性的社会保障、义务教育、公共卫生建设、基础性的保障住房方面都做了大量的工作，取得了卓越的成效。

　　 另一个非常明显的特征就是，这一时期的治理方式基本上是国家与集体大包大揽的制度设计。这种设计“包下来”，或者说政府来“办社会”的形式，其合理性在什么地方呢？因为那段时期的社会是缺乏足够的物质资源去改善民生的，所以共产党把事关民生和社会问题就上升为了政治问题，特别注重底层关怀、多措并举，在当时来讲起了非常好的社会成效。

　　 改革开放之后社会状态是什么样呢？虽然改革开放是以经济体制改革为中心的，但从一开始它的辐射力就非常大，它不局限于经济领域。这个时期中国共产党的治理理念，包括治理主题和治理方式也是与时俱进的，特点也是比较明显。第一，提倡与经济社会发展相适应的思想，经济体制改革的推进要求这个社会的发展不能落后，由此开始推进政社分开，也就是开始提倡社会管理应该成为政府的主要职能。第二，社会治理的主题发生变化，在满足民众生存权的基础上，开始延伸到了发展权，具体的制度就包括促进充分就业、提供公平合理的流动渠道、进一步完善教育、卫生医疗保障这些基本社会问题的解决。第三，治理的方式出现了明显转变，从原来的“办社会”到后来的“管社会”——原来都是大包大揽，现在开始下放各种权力，开始多种手段的综合利用了。

　　 求是网：当今的中国社会，最初改革的红利已经逐渐退去，三十余年发展所积存的矛盾正逐渐显露。在这样的背景下，如何预防和化解社会矛盾成了中国共产党社会治理所面临的重点和难点，《决定》中也提出了要“使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障”的治理目标。实际上，党的历史上就有很多化解社会矛盾的有益经验，您能不能为我们介绍一下呢？

　　 宋学勤：你说的这个问题确实是存在，特别是近几年来，社会矛盾在在某些地方确实有激化的趋势，主要表现为群体事件多发。最近我在看新中国初期的档案文献时，发现了一个很有趣的问题：当时的中国百废待兴，社会问题非常多，且都是混杂在一起的——有旧社会遗留下来的社会问题，同时又有新产生的问题，但也正是在这一时期，社会认同度非常高，这是什么原因呢？我就觉得也可以作为我们今天经验的借鉴。举一个例子，建国初期“包下来”所体现的最主要的经验，就是一个民生优先的理念，就是一个脚踏实地办事的政府，这可以说是获得当时民众认同最主要的原因。

　　 什么叫民生优先？因为在新中国成立初期，确确实实因为政权更替带来了社会剧变，使很多社会成员的身份产生巨大变化，相互之间的利益诉求也呈现多元化趋势，比如说原来的旧官僚、公营企业的工人、私营企业的工人、失业知识分子等等，问题盘根错节。所以我看北京市档案的时候，发现很多人都在纷纷问政府“应该怎么办”——平民在焦急的等待，各级各层人士都在关心着自己的未来，所以我觉得那个时候应该是社会矛盾最复杂的时候。但是为什么我们头三年的社会问题反而处理的特别好？实际上最重要的是新社会新政权能否满足民众的期待，能否获得他们的认同。

　　 我看了一些材料之后，感觉到有一点，共产党的执政之初就认识到民生问题的重要性，毛泽东同志在一进城的时候就提出一个观点：城市一经由我们管理，就必须有计划的逐步解决平民的生活问题。这就是党史上非常重要的经验，民生优先，在当时资源非常匮乏的情况之下，实行“包下来”的政策，争取三个人的饭五个人吃，尽管生活条件比较艰苦，但它是解决了最基本的生存问题。所以说在档案材料里边也呈现了个体民众真心把共产党作为救星来对待的记载。共产党在全国执政初期，要想重新整合社会，就必须救人民于水火，为人民谋幸福，党必须完成这样一个使命，而当时各级政府也做到了。这一点来对我们现在处理社会复杂矛盾是非常好的借鉴。

　　 费正清在《剑桥中华人民共和国史》中对共产党这一方面的评价也是特别高。它成功的经验归根到底是在于什么？就是一个脚踏实地办事的政府。而现在我们最大的问题在哪里？也就是基层政府能不能把这些政策落实到位的问题。比如说我们出台了很多化解社会矛盾的措施，但是出现了什么问题？就是政令不出中南海，很多东西它没有得到很好的落实，也就是现在常说的“改革最后一公里的梗阻”。所以，要有效率地去化解社会矛盾，必须对基层社会管理及基层政府职责进行有效监管，让它的政策落实到位，真正让民众得实惠，这样才能把社会矛盾可以说是能够缓解。

　　 求是网：那么新中国初期的时候，政府如何了解民众矛盾？或者说，民众有没有可以畅通反映身边问题的有效渠道？

　　  宋学勤：当时北京市失业救济的档案资料显示，当时存在着一种特殊的“卧底”，他们的主要工作是逐个摸排辖区内困难人口情况，这项制度落实到每一个区，然后是每一个街道，有哪些失业人员，有哪些生活困难全部登记在案，这就是最初的失业登记制度。这项措施在当时取得了非常显著的效果，所以也就不难解释为什么当时百姓对新政权感恩戴德、真心拥护：原来就旧社会多少年都是饿肚子、没有工作的，现在解放军进城挨家挨户拜访，给他登记，尽管工作比较辛苦，但是百姓毕竟有饭吃了。这项措施深得民心，同时，解决吃饭问题也是最早的维持社会稳定的一个措施。

　　 求是网：当时的党和各级政府是不是把这个民生问题上升为政治问题了？

　　 宋学勤：对，确实是在当时非常重视。现在很多人认为新中国初期没有社会建设，因为当时的社会问题已经上升为政治问题。其实在明确提出社会建设之前，社会问题都是依附于不同领域的，或从属于政治，或从属于文化，或从属于经济。虽然没有在文件里明确提出，包括讲话里面也没有提出这些词语，但是有许多社会建设的实践，这个是很明显的。

　　 求是网：刚才您也说了，中国共产党的社会治理经历了一个从“办社会”到“管社会”这样一个重要的转变，这与今年的政府工作报告中“简政放权”的重要理念一脉相承。然而这种社会治理发展趋势无疑点燃了网络上一捆干柴：不少人怀念建国初期政府对于民众生活的“大包大揽”，也有不少人强烈呼吁建立一个独立于政府的公民社会。您是如何看待这种近乎对立的舆论纷争？

　　 宋学勤：确实现在网上关于这方面的讨论特别多。有些人特别怀念五十年代，怀念建国初期的“大包大揽”；还有一些人呼吁建立独立于政府的社会，甚至有去党化的言论。我认为这两种观点都走向了极端。

　　 针对前者，所谓“包办社会”，或者说社会学所称的“单位社会”，也就是描述大家进入单位后生活工作完全被组织安排好的形态。其实大家不是怀念那个时期的贫穷，而是怀念那个时期的公平——大家都共同的穷。这一点在老国企工人身上体现得特别明显，在当年他们干好干坏有份工作，又是国家养着的。单位社会就是单位无所不包。从孩子的教育，衣食住行，所有的问题全都解决了，这就是很多人怀念的原因。但这样一种制度是有着特定背景的。毛泽东时代资源特别匮乏，我们要在资源匮乏的条件下发展经济，就必须得把这些资源集中，然后优先发展所有的重点产业和关键的社会事业，这个就是集中力量办大事，也是社会主义工业化道路必经的一个阶段。

　　 在这种匮乏时期，人均收入只能够维持基本生存，也就是说大家都一样。如果分配稍有不均的话，就有很人饿肚子，所以只能是大家工资都特别低，三个人的饭匀给五个人吃，但是五个人都能吃上饭。这种情况下，你只能优先去满足所有人基本生存需求。所以那个时候的中国十分注重公平，让更多的人都能吃上一口饭。这就是很多人怀念的原因：大家都平等，都穷，但精神上都挺愉快的，心态非常好。

　　 现在我们社会发展了，吃喝无忧了，但却出现了“端起碗来吃肉，放下碗来骂娘”这样一种状态，这是为什么？我觉得主要是跟现在的社会心态有关系。很多人怀念那个时期，就是因为现在尽管他已经吃上肉了，但是太多的人吃的比他多、比他好，相对被剥夺感愈发强烈。此外，老国企的工人也抱着这样一种心态。在改革开放之前，工人阶级就是老大哥，现在许多工人下岗了，本来享受着衣食无忧生活，却突然被抛向了社会。还有一批学者也支持此观点，他们主要出于对社会公平的呼唤，指责改革出现的很多问题，过度放大了改革的不利一面。

　　 而现在呼吁公民社会的学者也有一些。公民社会这个概念是很难跟中文里词语的哪一个概念完全对等的。我看到很多学者把一个时期社会组织的数量作为公民社会所谓成熟度的测量工具，好像有众多涉猎广泛、功能齐全、独立于政府的社会组织，公民社会就成熟了似的。我这一提法是有些狭隘的，跟我们当前的社会发展阶段不太吻合。特别注意的是，这些说辞有时候是在鼓吹公民社会的神效，好像一旦公民社会成熟，人人就能全面发展了似的。但是在中国，特别像我们这样改革的过渡阶段，如上所述，还有相当民众还在怀念单位社会的时候，所谓的公民社会是很难达到他们所描绘应有效果，也和中国现实的国情格格不入。

　　 求是网：中国的历史与现实决定了社会治理体制无论如何创新、治理能力如何提升，仍然脱离不了“中国性”。那么能不能请您为我们集中概括一下中国社会治理中的“中国特色”究竟在何处呢？

　　  宋学勤：这个问题是最难回答的问题，我可以尝试说一下。因为现在许多学者都表现出了对西方社会治理特别崇拜，他们大力呼吁引进资本主义社会治理模式。当然，我们不会去拒绝吸收外来先进的治理理念，但是我觉得所谓中国特色的社会治理，就必须考虑到我们的国情。为什么国情如此重要？虽然北欧等福利型国家的治理理念为许多人所向往，但其中很多东西不适合中国。

　　 在中国，人口众多这样一个问题是首当其冲的，我们必须立足于自身的状况来考虑社会治理的问题。中国特色社会治理的核心理念应该满足所有中国人最核心的诉求，中国特色社会治理的主要任务就是尽全力反映群众的诉求，然后来调节利益格局，使其更公正一些，这样才能真正的去化解社会矛盾，解决社会矛盾，也才能增强社会活力。特别在改革30多年来，利益分配不均确实造成了比较多的问题。现在经济发展了，社会发展了，但东西部的发展差距很大，各阶层民众收入的差距很大，这是社会各界非常强烈的呼声，同时也是共产党社会治理应该特别关注的问题。我看过一些关于教育资源问题的资料，城乡教育机会不均，占30%的城市人口享有占70%的教育资源，因此很多农村孩子向上发展的权利受阻，社会的正常流动出现问题。所以教育公平是整个社会公平体系里面最重要的部分，因为它牵扯到了每家每户。

　　 应该注意，当前党和国家推行全面深化改革以及强力反腐与推进社会公平是合拍的，现在中国社会的主要诉求就是公平正义。官员在权力资源占有方面本身就处于有利的地位，而那些涉腐人员，他们所占有的大量的资源严重导致了分配不公，所以这部分人被查处了以后百姓无不拍手称快。而现在提出的“让全民共享改革开放的成果”这样一个理念也与社会公平紧密相连。但是如何共享这一块，不是说呼喊一个口号就解决了的，必须通过一个制度设计来保障全民都能够去享受到改革成果，让每个个体的尊严和人格能得到保证，让每个社会成员都能够通过自己的能力和智慧，得到得到相应份额的利益，有上升的渠道。

应该注意到，中国的治理模式一直都随着执政党政策的变化而变化，所谓与“简政放权”相适应的“管社会”理念，对政府的治理能力要求更高，更需要通过强化顶层设计来实现。有了中央的统一部署，各个地方需根据本地情况作出具体设计，如此才可能一步一步简政放权，地方政府才可以被调动起来。而到底怎么去落实，也不能是全国一盘棋，因为现在发展差距太大，所以“一个中国，四个世界”，就是这样一个实际问题。