公民参与社区治理的现实困境及对策

内容提要：公民参与社区治理是近年来国内倡导的一种新型社会治理形式，但在实践中出现了社区治理主体关系不清晰、社区自组织能力不足、公民精神缺失、居民普遍存在“搭便车”行为等现实障碍，公民参与社区治理面临制度困境、组织困境和文化困境。现阶段推进公民参与社区治理，单纯强调社会政策干预是不够的，必须通过培育社区共同体、重整社区权力体系、提高公民参与社区治理的组织性、建立协商民主的社区治理机制、构建社区公民精神等，建构一个融社会、经济、政治政策为一体，具有包容性的有利于公民成长的政策体系。

关键词：公民参与 社区治理 现实困境

　　 公民参与社区治理的现实困境

　　 公民参与社区治理是近年来国内积极倡导的一种新型社会治理形式。但由于参与的规范性、制度性建设不够，现实中公民参与社区治理并没有预期的那样乐观，遭遇到了制度困境、组织困境和文化困境。

　　 1.制度困境

　　 由于我国城市社区建设及治理启动较晚，且政策创新具有典型的“拿来主义”特点，导致这些政策与原有社会运行规则和社会发展现实之间不可避免地发生矛盾和冲突。从总体上看，我国《宪法》、《物权法》、《居民委员会组织法》、《物业管理条例》等都鼓励和支持公民有序参与社区治理，并为公民制度化参与社区治理提供了合法渠道，营造了良好的制度环境氛围。但这并不意味着实践中公民参与的制度渠道必然畅通，当前公民参与社区治理仍然面临着诸多制度困境。

　　 (1)社区居委会的自治定位与实践中的错位

　　 现实城市社区治理中的居委会与法律规定的社区自治组织的地位不符。《居委会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”但近年来，为应对日益增加的基层管理任务，各级政府都在强调管理重心下移。由于相关配套措施不到位，一些政府部门及其派出机构甚至将监管和服务的责任也下放到街道和社区，居委会承担了大量由上级机关布置或交办的不属于自治组织的行政性及指派性工作。在一些地区的城市中社区居委会已退化为政府及其派出机构下属的“准行政组织”。相关政府部门对居委会进行名目繁多的考核，居委会为了获取区政府及其他有关职能部门的认可和更多的经费支持，只对这些上级政府部门负责，而不是按法律规定对居民会议负责。由此导致居民对社区公共事务和公益事业很少关心，再加上居委会工作方式的封闭性，缺少透明度和民主参与氛围，使得社区居民对居委会的利益表达功能持怀疑态度。社区居委会的自治地位与功能在实践中与法律规定有一定的差距。①

　　 (2)社区治理多元主体关系界定不清晰

　　 首先，社区治理多元主体关系没有明晰的界定。目前，街道办、居委会、业主委员会、物业公司和社区公民及社区组织等构成了新型社区治理的多元主体，多方参与主体各自的行为边界及相互之间的关系应有明确的制度规定。在平等的社区多元治理结构中，各主体之间应是制度化的伙伴共治关系。然而，现实法律法规对此并没有十分清晰的界定，导致公民在参与社区事务中出现了很多问题。如社区党总支、社区居民会议、社区居委会、业主委员会和物业管理公司等社区治理主体之间的职能界定不明确，直接导致公民对社区事务是否选择参与、怎样参与、哪些程序和渠道可以参与等制度性的规定不具体。社区公民在很多时候不是不想参与，而是无法获取制度资源进行参与。如在换届选举过程中，一些党委和街道办事处控制社区选举，导致公民参与权利被架空。又如，伴随着商品住房小区的兴起，代表业主利益的业主委员会应运而生，但当面对复杂多变的集体维权行动时，并没有相应的法律法规可以遵循，致使业主委员会在维护社区公共利益方面作用甚微。长春市近年来就多次出现居民委员会与业主委员会发生冲突的案例，为了减少居民委员会与业主委员会之间的竞争和冲突，也为了整合业主委员会，长春市政府要求业主委员会的成立必须在社区进行登记确认，规定作为直接民主选举产生的业主委员会仍然可以以自治利益实体开展活动，但其活动必须在所在街区居民委员会领导下运作，以便使两者之间的冲突最小化。

　　 其次，公民选择制度外参与。我国公民参与社区治理的制度化成本较高，当制度化渠道不能容纳公民日益增长的需求时，当通过制度化途径参与的实际效果得不到保障时，当参与的收益不确定时，部分公民就可能采取其他的途径来实现自己的利益。现实中，一旦发现自身权益受损，公民往往会采用集体上访、持续纠缠政府机关甚至贿赂部分官员等制度外参与方式来维护自身利益。他们此时不去关注参与的方式、过程是否合法，而更多地去关注参与的结果。但结果是公民个体权利很难在与政府的对抗中得到最终实现，而且这种脱离社区的非理性参与的不合作性、对抗性日益突出，严重影响着社区治理及公民参与的健康发展。

　　 2.组织困境

　　 实践证明，依托各种社区自组织或其他组织的公民参与的效能会更高，参与的成本也会降低，但目前公民参与社区治理仍然处在以个体的分散参与为主的阶段。近年来大规模的城市建设和改造，市民的搬迁和流动加剧，使得人与人之间形成了强烈的陌生感、疏离感，弱化了居民的社区归属感和认同感及公民参与社区治理的主动性。

　　 (1)社区组织自身生存的困境

　　 首先，社区组织准入门槛高，监管不到位。我国已经出台《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律法规，对社会团体等组织的成立、变更、撤销的程序有较为详细具体的规定，但在目前的制度环境中，社区组织仍遇到了各种问题。比如，社区组织登记注册门槛过高，年检手续繁琐，准入成本过高，政府主管部门过多将制度重心放在“入口”的管理上，而对未登记社区组织的监管不到位。根据现行法律法规，我国社会组织大致可分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类，但这种标准不能穷尽现存各类社区组织。分类定位标准不够细化带来很多实践中的问题，②如大量的社区民间组织既未在民政部门登记注册取得社团法人资格，也没在工商部门登记注册取得企业法人资格，但这些草根组织已经在化解社区矛盾、关怀弱势群体、丰富居民精神生活、培育互助合作理念方面发挥着重要的作用。对于他们的管理亟待破题。

　　 其次，社区自组织功能行政化，处境尴尬。社区自组织的发展状况决定着社区公民组织化参与的途径选择和参与效能。现实中社区公民的组织化参与还局限于社会空间相对较小的社区服务组织、文体组织、业主组织以及地域空间较小、人数较少的居民楼栋单元或院落，参与的公共性及参与效能不高。伴随社区的转型，通过微观再造，我国已普遍形成了社区党组织、社区居委会、社区公共服务站合署办公、分工合作、协调配合的管理模式，以往居委会在基层社会中不能有效发挥整合作用的状况得以改变，逐步形成了责权统一的社区管理实体。但这种统一主要是基于社区公共服务层面，由此也使得社区居委会出现行政化主导的发展倾向。公民参与社区治理主要是服从居委会的安排，而不是为了实现自己的权益。资料显示，在67.8%被访居民的心目中，居委会只是一级政府行政机关，不是社区居民的自治组织，居委会的领导多数是由上级街道办事处指派的，而不是他(她)们自己选举出来的。③社区自组织功能行政化导致社区居委会处境尴尬，在受行政化挤压的同时又面临着群众认同度不高的问题。

　　 再次，社区自组织本身发育不良。在我国，由于行政力量的渗透以及自治能力的先天不足，导致社区自组织的生长能力和生长空间受到制约，发育不良。在推进社区自组织发展过程中，虽然已经逐步放开管制，简化了各种登记程序，降低了注册门槛，减少了各种社会组织的准入成本，但对于“维权性”非经济类社会组织仍旧实行严格控制，要求成熟一个批准一个，使其发展速度严重受限。目前成立业主委员会等权益性组织的社区比例还不到40%，业主委员会等组织多数为初级形态，由热心人士引领，组织生活对于个体的日常活动有实质性影响，但主要靠人脉维持，在一定程度上存在“搭便车”现象，其组织机构不完善，存在责、权、利关系不清，内部管理欠佳，组织本身自律性差、履行职责不到位等问题，尚未赢得居民的足够信任。有些社区自组织带有明显的俱乐部性质，“权益性”公民参与的作用极小。

　　 最后，非正式规则制约了社区自组织的发展。非正式规则指政府对社区自组织的消极、不信任的态度等，这些非制度化因素也制约着社区自组织的发展。我国社会长期处在管制状态，尽管近年来提出社会治理的工作目标，但政府及行政官员的传统思维一时难以扭转过来，对社区自组织的发展采取的不是积极支持而是消极防御、不信任甚至阻碍的态度，制约着社区自组织的良性发展。应当说近些年政府围绕社区治理的法规逐步完善，社区自组织的发展已经有法律制度的基本保障，但在具体活动中又或明或暗受到地方政府及行政官员矛盾态度的干扰，甚至不排除一些官员基于特殊利益关系的乱作为，这种宏观制度保障与现实中的非正式规则的矛盾限制了社会自组织良性发展。有些政府官员对社区“维权型”自组织的发展壮大心存疑虑，特别是涉及政治参与、权利维护、民族宗教问题的社区自组织时，大多持防范和管制的态度，并以各种理由限制其发展。公民参与这类社区自组织时也会受到诸多限制。

　　 (2)公民通过社区自组织参与的现实困境

　　 首先，公民参与的组织化渠道不畅通。目前的社区自组织还处在培育阶段，还没有形成一定的规模和力量，尚不能满足社区公民的多元化需求。公民参与社区治理的渠道比较狭窄，主要参与的是社区文化体育类、公益服务类、志愿服务类活动，参与形式较为单一，活动空间相对狭小，内容形式较单调。有的还主要局限在社区楼栋单元的日常琐碎之事，如计划生育、劳动就业、人口登记、社会救助、环境卫生、水电管理、社区安全、文体活动、邻里关系等等。甚至很多社区的社团和协会只是挂了牌子而已，并没有真正开展过任何实质性的活动。再加上社区自组织工作方法、内容形式远不能满足居民个性化、多元化的需求，所以难以吸引居民参与，社区居民通过社区自组织参与社区事务的热情不高。④

　　 其次，部分公民对社区自组织不信任。由于我国社区自组织大都是自上而下从政府职能部门直接剥离出来的，或者是由政府机构直接建立的，其发展在很大程度上受到地方政府的行政限制，有些公民认为这些组织不过是政府机构的一种变形，对这些组织不信任、不认同。由于社区居委会人员组成及素质的影响，公民对他们的治理能力和治理水平也心存疑虑，直接影响公民参与的积极性和主动性。公民对社区内的社团组织和社区外的社会组织认同较低，直接影响通过组织化方式参与社区治理的积极性。

　　 再次，公民通过社区治理自组织参与社区治理的层次较低。公民参与社区治理的范围基本限制在文体娱乐、法律咨询、环境绿化等方面。在面对真正关涉社区发展规划、基本建设、功能扩展、权益维护等重大公共性社区问题时，社区自组织很难有充分的发言权，公民对涉及社区决策的权益性参与较少，参与的公共性、权益性不足。如社区公民很少有通过业主委员会或居民会议参与社区事务管理的机会，即使有各种形式的居民会议、居民论坛、社区听证会、评议会、协调会的召开，也有公民参与其中，但大多有明显的“动员性、号召性”的痕迹。这种参与并非出自公民内心的自觉，或是因为领导的压力，或者由于政治盲从，或是一种从众行为等。严格地说，“参与的含义就是亲自参与，是自发自愿的，也就是说参与不是被卷进来的，更不是被迫的、被促动的”⑤。

　　 3.文化困境

　　 由于我国历史上缺乏与公民相伴而生的民主条件，国民没有受到过系统的现代民主和人文精神熏陶，而传统的臣民意识、顺民意识、私民意识等人治观念仍影响着现代参与型公民文化的养成。改革开放以来，经济转型过程中滋生出渐强的个体功利意识，使得人们在趋利的过程中淡漠了公共精神的培育。这些都说明我国参与型公民文化总体发育不成熟，尤其是参与型公民文化还不能为现代公民参与社区治理提供更多的精神支撑，使公民参与社区治理陷入文化困境。

　　 (1)公民参与文化不成熟

　　 首先，社区公民主体意识和参与意识不强。缺乏主体意识和参与意识的公民，在面对社区治理公共事务，即使是与自身利益相关的公共事务，也不是以积极独立的社区主体去参与，而是遵循传统政治思维定势，要么避而远之，“事不关己，高高挂起”，要么因参与困难或自身利益受损而产生挫折、悲观、排斥情绪，从而采取冲动参与、盲目参与等极端手段维护自身利益。受传统权威崇拜、权力本位的浸染，公民的主体意识缺乏。这反映在社区居委会的直接选举活动中，仍有部分公民认为，“参与选举只是走形式，居委会主任等人选早由街道办事处内定了”，“选举无用、选举与我无关”。⑥在面对强势的政府与国家时，计划经济条件下形成的传统集体意识仍旧在发挥作用，掩盖了公民的个体与主体意识，公民个体性需求处于无意识或不清晰的状态，很容易成为集体操纵的被动员群体，而随大流、安于现状、与世无争的心态也使公民主动参与意识淡漠，导致一哄而上的动员式参与随处可见。传统的臣民意识、顺民意识则降低了公民的个性意识，反映在社区公共事务中，则是部分公民无原则地顺从与退让。有的偶尔会向居委会提出建议或意见，但都是关于社区日常生活的琐事，如占道商贩、噪音污染、随意停放自行车等。⑦

　　 其次，社区公民公共精神缺失。社区公共精神主要指社区成员的社区共同体观念、集体团队意识、权利义务意识、合作协商意识、理性妥协的公共态度、以志愿精神或公益精神为核心的公民自治精神等。有一定公共精神的公民，具有关心他人利益和公共利益并勇于维护自身正当利益的积极态度和精神风貌，一般情况下能自觉主动地参与公共事务、公共活动。社区公民在公共精神的指引下，形成参与社区公共事务的良好道德准则，并深深影响着公民的参与行为。社区公民公共精神总体缺失，降低了公民参与社区事务的实际效能，非理性参与时有发生。社区公民对社区共同体及社区公共利益的认同与关注度不高，很多公民认为社区治理是政府的事情，与自己关系不大，对社区事务治理、社区发展目标等也不甚了解，只是被动地接受上级的动员；在参与社区自治事务时，对自己的权利与义务，既不明确也不珍惜，导致参与流于形式；在与居委会、业委会或物业公司等打交道时，不是以积极、理性、和平的协商方式处理冲突与矛盾，而往往以极端无序的方式维护受损利益，结果并不理想。市场经济的利益导向又使得公民过多关注个体经济利益，缺少公益关怀和志愿精神，有的公民为获取暂时私利而放弃公民自治权利，甚至有公民为一己私利去破坏社区公益。

　　 (2)公民个体参与的“搭便车”

　　 首先，公民个体对参与成本的自私算计。参与到社区治理事务中的公民个体作为有限的理性人，必然会对参与成本及预期回报进行计算。公民个体投入了时间、精力参与社区事务，能否实现利益诉求，投入成本与预期回报是否成比例，这些都直接影响着公民个体参与的积极性。整天忙于工作生活的中青年人，因缺少时间极少关注和参与社区事务，他们的社会资源主要从社区外组织中获得，因而对无关他们直接利益的社区选举、社区环境等，不愿意投入时间和精力去参与。而空闲时间较多的离退休人员、下岗待业人员，则往往成为社区事务的积极参与者。各种调查证实很多社区公民认为参与本身可能会给自己增加负担，即便参与了，有时并不是自己所愿，是迫不得已参与的。

　　 其次，公民个体利益与社区公共利益的冲突。生活在社区的公民对社区共同利益的认同包括优美的社区环境、良好的社区服务、和谐的人际关系、健康向上的文化等。公民个体在社区中共同利益或公共物品的获得是通过居民互动和博弈完成的。⑧而社区公民个体之间的利益又是多元的，多元的个体利益与社区公共利益之间的矛盾和冲突是客观存在的。社区公民较多的是从自身利益出发，与自己利益有关时，参与社区事务的热情就高，反之则低。人的有限理性又导致公民参与社区治理时，参与的功利性较强而理性不足，忽视社区公共利益，甚至为了满足私人利益，损害公共利益也在所不惜。公民个体对公共利益的态度大多是：在社区公共利益中增加新的受益者也不会减少我作为受益者的利益；社区公共利益受到损害，也不仅仅是我一个人受到损害，而是同一社群的其他人也受到损害。⑨这种态度直接导致社区大多数公民认为，参加不参加社区活动并不影响他们的个体利益，社区公共利益与公共事务也并不因个体的参与或不参与而增多或减少。大多数公民充当着“搭便车者”与“守门员”的角色。当然，也有个别公民只将社区视为一种提供“服务套餐”的地方，而不是个人认同的归属地。社区公共利益与公民个体利益的矛盾导致部分公民直接选择“搭便车”，而不是积极主动地去参与。

　　 促进公民参与社区治理的政策建议

　　 公民参与社区治理，是一个由不成熟逐渐走向成熟的过程。公民参与的目的从外部讲就是要消除冲突，争取合法利益；从内部讲就是要创造一种团结互惠的社会规范，平衡各方利益关系，改善居民生活质量。要实现公民参与社区治理的目的离不开政策的干预。长期以来社会学界一直把社会治理政策锁定在公共政策与社会政策范畴之内，试图通过推行以发展社会资本为本的社会政策，激活社区内生产要素与动力源泉，进而推动城市基层社会的再整合，提升公民参与的有效性，这无疑是正确的。但对于城市转型中出现的利益分化、支付维护成本困难、社区调整财力有限等问题关注不够，致使社区治理中的利益纠纷不断，政府过度承担与政府相对脱责并存。在现阶段单纯强调社会政策干预是不够的，还需要有经济、政治层面的政策来配套，有必要建构一个融社会、经济、政治政策为一体，多规融合的政策体系。

　　 1.培育社区共同体

　　 目前我国的社区既不是西方国家严格意义上的地方自治共同体，也不是基于共同需要、共同价值观、有一定自治组织机构、频繁互动的居民利益共同体，而是城市行政管理单位与公共服务的集体消费单元，基本上可以认定社区是一个集行政层级和社会单元为一体的区域概念。⑩不可否认的是，社区共同体的形成具有多种路径，但目前政府培育仍是共同体生成的主要路径。政府主要通过合法性激励和资源型激励，解决社区共同体形成中的内在制度惰性和组织成本问题，但也要抓准时机。公民参与社会治理首先应当基于社区这一平台，在解决外部冲突、内部冲突的公共话语中进行“维权”，离开社区这一平台，“维权”作用将会消失。为避免“互不相关的邻里”现象的发生，不仅要积极推动社区制度性共同体，比如业主委员会、居民议事会发展，同时要积极推动业主论坛、业主QQ群、业主微信群等网络共同体发展，沟通信息，凝集意识，增进共识。要通过制定相关政策，推动这些初级共同体发展成为社区日常权力运行的基本载体。同时，还要及时发现和高度重视公民的实际需求和发展意愿，探索政府与社区之间的民主沟通方式，消解矛盾冲突，实现政府社会管理与基层群众自治的有机衔接与良性互动。再有，要做好社区舆情调查与分析，把握业主利益关注点变化。社区利益不是一成不变的，会随着外部环境的变化以及时间的推移发生变化，甚至是逆转。要善于发现公共利益变化趋势，及时调整策略，为维持社区公共利益而努力。社区精英在社区参与中具有一定的能量，是社区参与活动的积极推动者，要积极引导其发挥正能量的作用，对于问题领袖不能采取压制的办法，要通过亲情关怀等方式“招安”他们，使之成为和谐社区建设的积极配合者和重要参与者。

　　 2.重整社区权力体系

　　 社区是一个自治领域，但同时也是一个体现国家治理特征的重要领域。无论是改革前，还是改革后，人们的日常生活始终弥漫着国家权力的渗透、构造和控制。(11)现阶段要深入推进社区治理需要进一步调整社区治理与行政权力的范围，约束政府的权力，避免其参与到社区治理的具体博弈中去。明确政府应以“掌舵”为主的责任定位，遵循“健全治理”、“有效治理”的行为规范，实现由“直接治理到间接治理”的转变，“治官权与治民权分设，形成上下分治的新体制”。以功能分化为取向，明晰政府与社区的分工，不“越位”、不“缺位”，(12)理清主管部门、街道与社区的关系，规范减少层级，切实实现对社区工作实行扁平化管理。通过提供优质公共服务，满足居民多样化利益要求。尽快制定政府购买公共服务的操作细则，政府职能部门及其派出机构下派任务时，一定要按照居委会组织法的要求，把握“指导与协助、服务与监督”的合理定位。要加强行政资源的投入，为提升社区行政工作能力提供资源保障。按照事权与财权相匹配的原则下拨管理经费，由社区实行统一管理、专款专用，确保社区既有权做事又有钱办事。理顺社区内部分工合作关系，赋予居民更多治理社区内部事务的权力。目前社区内部的权力配置并不均衡，基本权力主要集中在社区党组织和居民委员会方面，社区内部社会组织力量薄弱，特别是业主委员会作用发挥有限。自身不成熟是业主委员会难以发挥作用的重要原因，要进一步探索对业主委员会赋权的途径。目前的业主委员会多数因解决问题而建，组成人员大多为意见领袖，现职人员参与不够，其思维习惯和处事方式存在一些问题，在处理物业冲突方面表现积极，但对物业与业主的关系认识模糊，不承认二者是处在同等平台上相互协商、相互支持的群体，片面强调雇佣关系，以至于采取高压方式进行对话。要通过法律程序，切实维护业主在物业服务、社区治理和社区监督三个层面的选择权，特别是要保障业主对社区共有设施处置情况，以及物业服务内容、数量和质量的知情权和选择权，以提升社区治理绩效。

　　 3.提高公民参与社区治理的组织性

　　 相对政府部门，社会组织在激励公民参与、公共福利供给和服务方面具有两大优势，一是社会组织是将居民个人意志上升为组织、群体意志的最有效途径；二是社会组织的活动更多从生存理性出发，社会关系更加紧密。在当前社会背景下，越是有组织的社区参与行动越规范，越是非组织的社区参与行动越具机会性，而没有核心的所谓自由式维权基本找不到成功的案例。目前社区居委会、社区议事协调会、文体型非正式组织已在社区普遍成立，业主委员会也在一些居住小区成立，但功能发挥不好。社区居委会主要工作职能是完成政府下沉的公共服务，对于居民自治事务“抓大放小”；议事协调委员会多数是在政府公共服务落实、公民可能达成共识的一些事物上发挥作用；社区非正式组织主要基于共同文化和爱好形成，具有典型的自娱自乐的特点，对公民参与问题不感兴趣；业主委员会主要忙于对抗式维权。公民参与社区治理主要是基于共同的利益，而且这个利益在当前主要表现为经济利益，但由于集体行动的困境，居民很难完全自发组织起来建立相应的规则和制度，形成与相关利益主体有效的合作与自治。一旦社区能够提供适宜的公民参与的制度环境，居民参与热情会被极大地激发出来，形成参与治理的良性局面。(13)因此，要破除非正式规则制约，积极引导社区自组织的成长与发展，在物质、空间、资本上对社区公民自组织发展提供一定的支持，帮助他们降低运营成本，促进各种社区组织竞相发展，承接社区管理与服务的某些职能，为居民提供服务。我们不仅要发展自我服务、自我完善的社会组织，还要强化能够与社会互动、以维权为目的的业主委员会建设，形成居委会与业主委员会并存的局面，在维权行动中实现公民私人生活空间的公共转化，实现由“社区物权参与”到“社区控制权参与”的转变。要进一步强化社区组织的功能性建设，努力扩展社会网络，增进社会资本，调动社区成员参与的积极性，有效拓展社区成员参与的广度和深度。

　　 4.建立协商民主的社区治理机制

　　 目前我国社区治理总体上呈现为一个上下互动的管理过程，利益相关各方围绕社区日常生活冲突，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社会事务的治理。(14)把协商民主的机制运用到社区治理中来，就是让公民参与到社区矛盾化解协商过程中来，将“是非之争”转化为“意见之争”、“得失之争”。协商民主建立在包容、平等、公正、自由的讨论和沟通机制之上，在这一规则平台上，各方博弈妥协，重塑利益，最终将私利转化为公利。社区党委和居委会要发挥协调各方的作用，加强业主、业主委员会、居民委员会、物业公司、开发商、相关政府主管部门之间的沟通，将不同群体整合在一起，让各种意见公平表达，构建多方参与的社区协商民主治理机制。在具体协商过程中，关键是尊重业主组织与政府组织和市场组织的差异性，明确私权与公权的界限，努力维护制衡关系。业主、业主委员会、物业公司和居委会都要采取合作的态度，遵循一定的游戏规则，通过制度化、规范化的程序，进行公开协商，在对话、讨论、商谈、辩论、谈判、沟通等方式中解决一般性房产和物业纠纷，达成理性共识。为改善业主委员会相对弱势被动维权的地位，应在理性认识业主委员会对社区治理现实影响的基础上，通过法律手段明确业主委员会的独立社团法人资格，维护其在法律上的主体性资格，同时探索业主委员会和业主委员会主任的职业化与专业化管理。

　　 5.建构社区公民精神

　　 目前一个普遍现象是大规模的建设使得原本熟悉的邻里结构及其氛围遭到破坏，邻居异质性带来的心理隔阂使公民参与社区治理主要集中在争取利益上，社区参与的个人化倾向比较严重。现实中我们经常看到，在重大决策之前社区利用“公众论坛”、“居民说事”和“社区对话”等形式进行宣传和辅导，尽可能减少决策成本，然而整体效果不佳，其中一个主要原因就是居民关系网络向社区外扩散，公民对于社区的集体性自我意识缺失。从公民社会理论来看，集体性自我意识是社区公民精神的核心。这种集体性自我意识为共同体成员普遍认同，是大家共享其权利和义务的“价值符号空间”。在现实条件下，要形成集体性自我意识，关键是要努力增加居民的社区认同感。一是通过正面宣传引导业主形成对社区共同体的认知。通过组织学习《物权法》、《物业管理条例》、《业主守则》等法规和条例，使业主明白自己对社区公共资产拥有参与和管理权，自身的利益与社区共同体的利益高度相关，鼓励业主积极参与社区治理实践，主动融入社区公共生活之中，形成对共同生活的眷恋之情。二是积极发展业主间网络，建构以互助、慈善、合作、负责任为主体的社区精神。业主间网络是连接社区行动者的一系列社会联系和社会关系的总和，在社区治理过程中，业主网络关系互动的频率、稳定度和持续时间直接影响治理的效果。要积极优化外部环境，形成支持社区互动网络发展的环境，同时鼓励居民参与社区救助、环保、教育、公共文化等团体活动，构建社区归属感和共同利益，培养成员之间的平等互惠精神，建构感情亲密、充满信任、互惠和相互依赖的网络公共体，增加居民参与自治的兴趣，以此形成合作治理的集体行动。

　　 6.探索建立社区事务负面清单机制

　　 目前政府在社区治理中承担着许多责任，造成一部分居民对政府产生强烈依赖感，凡事不管是不是与政府有关都要找政府，政府从维护社会和谐的角度，一般都采取措施加以解决。这就引发了政府在社会事务中是否存在过度参与的问题。目前在全面深化改革的过程中，政府正积极探索建立经济行为的负面清单，一些认识逐步清晰。但在社区事务上是否也应当建立负面清单机制，没有明确的说法。政府目前虽然已逐步加大了对社区的投入力度，一些社区已经具备一定的经济调整能力，但总体实力不足的问题仍旧存在，只能有选择地对一些重大、薄弱事项进行补贴。为避免资金乱用和“会哭的孩子有奶吃”现象的发生，应积极探索在社区层面建立负面清单机制。政府必须坚持公共服务的非营利色彩，但不是所有公共服务都适用这一原则，必须在一些领域引进市场力量。当前，我们要做的是正确区分公共产品和服务的范围。应当进一步放松管制，鼓励和扶持市场力量进入，担负起市场主体的责任。政府要通过购买服务或服务外包方式构建更透明、更有效率的投入模式，吸引社会力量进入公共服务领域，提供服务。只有这样才能有效扩大公共服务的供给能力，进而实现双赢。

　　  参考文献：

　　 ①桂勇、崔之余：《行政化进程中的城市居委会体制变迁》，《华中理工大学学报》(社会科学版)2000年第3期。

　　 ②俞可平：《改善我国公民社会制度环境的若干思考》，《当代世界与社会主义》2006年第1期。

　　 ③宋艳：《论我国基层群众自治制度的完善》，《公民与法》2012年第9期。

　　 ④邓泉国：《中国城市社区居民自治》，天津师范大学博士学位论文，2003年。

　　 ⑤乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，北京：东方出版社，1998年。

　　 ⑥何增科：《城乡公民参与和政治合法性》，北京：中央编译出版社，2007年。

　　 ⑦乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，北京：东方出版社，1998年。

　　 ⑧张宝锋：《城市社区参与动力缺失原因探源》，《河南社会科学》2005年第4期。

　　 ⑨夏晓丽：《城市社区治理中的公民参与问题研究》，山东大学博士学位论文，2011年。

　　 ⑩赵毅旭：《城市社区治理》，成都：四川大学出版社，2010年，第57页。

　　 (11)郭于华、沈原、陈鹏主编：《居住的政治》，桂林：广西师范大学出版社，2014年，第15页。

　　 (12)曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。

　　 (13)孙璐：《利益、认同、制度安排——论城市居民社区参与的影响因素》，《云南社会科学》2006年第5期。

 (14)俞可平：《权利政治与公益政治》，北京：社会科学文献出版社，2003年，第134页。