社会治理法治化的地方实践与思考

 十八届三中全会明确提出，创新社会治理，提升社会治理水平。十八届四中全会进一步提出：推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。相对于创新社会管理，创新社会治理在理念和原则上，强调法治规范,强调“社会为本”，并以此作为政府职能定位、创新社会治理、提升国家综合治理能力的主要依据，政府将扮演调控者、引导者、服务者和整合者的角色，通过与社会、市场的合作治理，实现社会的“共治”和“善治”。“法治型社会治理模式”应是社会治理创新的重要思路。以江苏苏州为例，社会治理要有效，应着力从“法治创新”上寻求突破。

　　 一、培育法治文化的“土壤”是创新社会治理的基础因素

　　 近日，全国普法办通过“中国普法网”公布了全国“六五”普法中期先进集体和先进个人名单，苏州荣获全国“六五”普法中期先进城市称号，也是苏州市首次获得全国普法先进城市这一殊荣。下一步，苏州将认真总结经验，在全社会大力弘扬宪法、法治精神，创新传播方式，注重传播效果，引导广大市民“有话好好说，有事依法办”，努力打造法治文化升级版，继续保持普法工作全国领先的态势。苏州有培育好法治文化“土壤”的基础。

　　 （一）苏州在全国较早提出并探索法治城市建设

　　 从客观样态的角度来看，我国法治创新是一种不规则的金字塔结构。居于最高层次的为立法创新，包括中央立法和地方立法两个层次；居于第二层次的是法律实施机制的创新，此类创新一般从政治效果、社会效果和法律效果三个层面出发，探究最有效、最能为社会接受的法律实施方式；最底层次为基层在专项活动或个案中的“法治微创新”，突出的特征是短、平、快，以解决具体问题为导向，数量庞大，形态呈碎片化特征。“鼓励有条件的地方，在现代化建设中继续走在前列”这句话在十八大期间江苏团讨论中，引起代表们的广泛热议。大家都认为，针对性非常强。哪里是有条件的地方？江苏就是，苏州就是。当前，苏州正处在由全面建成小康社会向率先基本实现现代化迈进的关键发展阶段。经过10多年努力,逐步走出一条具有自身特色的区域法治文化建设路子。越来越科学的立法、规范的执法、公正的司法、全民的守法，充分发挥了法治护航社会经济转型升级中的作用。

　　 （二）建设法治政府走在全国前列

　　 一个地区的竞争力不是低廉的劳动力、土地资源，而是和谐、公正、文明的法治环境和社会环境。推进法治苏州建设的核心就是打造规范、透明、诚信、廉洁、高效的法治政府文化。苏州制定了服务型的法治政府建设纲要，从施政理念、行政职能、运作机制、行为方式、办事程序等方面形成了一整套比较完善的规范性制度体系。苏州是一个有章可循、照章办事、服务百姓、服务社会、运转协调、廉洁高效、综合商务成本低廉、投资创业环境优良的城市。

　　 （三）领导的作用不可忽视

　　 《苏州市人民政府常务会议学法制度》标志着学法制度正式成为市政府常务会议的一项重要制度并将长期坚持。领导干部带头学法用法，一方面是起表率作用，有助于提升群众对法律的认同和对法治的信心；另一方面是规范权力行使，避免少数领导干部“拍脑袋决策”的“瞎折腾”。新官任前先考法，法律知识考试成为干部任职前的一道“门槛”，这有利于新任干部树立法治观念，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。造就法治人才，加强法律人才在各级政府官员中的配置。根据党校的功能定位，结合市委工作的重点和要求，我们在教学实践中逐步形成了具有党校特色的法学教学培训格局。在课程设置上,围绕十八大对领导干部法治思维与能力的新要求,及时开设了领导干部的法治思维、依法行政、社会治理与法治保障等专题讲座和应对突发事件的实训教学。

　　 （四）不断创新网络时代的法治宣传

　　 法治宣传是做人的工作，人在哪里，法治宣传的阵地就应延伸到哪里。据统计，苏州的互联网用户目前已有1200多万，网络文化进入快速繁荣期。苏州法治文化网是全国首家由行政机关部门创办的传播和推广法治文化的网站，太仓法治政府网是全国第一家以“法治政府”冠名的政府网站，司法官方微信的上线，开通了“e同说法”手机客户端APP和“苏州普法”微信公众平台，彰显了网络法治文化的主流价值，传递着法治宣传的网络正能量。“普法楼”、“法律早市”、“掌上法律学院”等不断创新和推出的各种形式的法治文化传播、教育活动，进一步借助文化的载体和形式开辟更为广阔的法治实践平台，使依法治理特别是法制宣传从过去的灌输式、被动式向感性共鸣、理性思考、自觉接受的形式转化。

　　 二、完善法治GDP指标体系是创新社会治理的关键因素

　　 中国首份法治政府GDP评估报告揭晓，苏州名列全国第六，位列全国省辖市第一。良好的法治环境已成为苏州发展的基石。

　　 （一）树立法治GDP新政绩观

　　 十八届四中全会《公报》有大量篇幅指向了对执政党的自我约束，明确提出，要提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。十八大以来，在干部考核方面，习近平总书记提出不能简单以GDP的增长来论英雄，对干部政绩的考核已经有了新的内容和新的考核方式，四中全会又往干部考核内容里加入个人守法状况和法治意识状况等新的内容。从逻辑上看，“国家治理体系和治理能力法治化”是“国家治理体系和治理能力现代化”的重要判定指标，同时也是“国家治理体系和治理能力现代化”实现的必要条件。建立“法治政府”指标体系,通过新观念的确立及其配套制度的完善，大家认识到法治GDP比经济GDP更重要，要把执行、实施法律，作为政绩考核标准中最重要的指标，并努力实现苏州法治GDP的新增长。

　　 （二）政府与民众之间的良好合作

　　 “政社互动”、警民恳谈，表明政府与民众之间的良好合作。按照十八届四中全会要求，建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。要更多地推行参与式行政、合作式行政，形成“依托社区、着眼建设、合作共治、文明和谐”的新型城乡社区共同体，成为下一步推动社会治理的突破口。

　　 （三）法治指标化运动彰显政府型塑的现代理性

　　 法治指标既是测量政府的参照系，又是绩效政府的衡量尺。强调法治，就是强调依照宪法和法律约束权力，通过依法保障人民权利实现人权保障。从这个意义上说，法治政府的本质，就是要以民主制度为基石，以依法运行为准则，以行政权力受法律约束为核心，以权利保障为目的。就法治指标而言，指标的完善要涵盖纵横两个评估面，包含内部指标和外部指标，除定性指标、定量指标外，还要有特色指标。具体体现十八大报告的新精神，反映十八届三中、四中全会的新要求，结合地方新特色。从首份法治政府GDP评估报告涉及的机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、公众满意等7个方面的情况来看，苏州在机构职能与组织领导、政府信息公开两个方面低于平均分，监督与问责、社会矛盾化解与行政争议两个方面比平均分略高，表明经过多年坚持不懈地努力，苏州的法治政府建设仍然存在一些问题。应以社会认可、人民满意为目标，将制度建设和行政决策、行政执法、公众满意作为特色优势指标进一步量化巩固，将上述薄弱环节量化考评作为抓手，在《苏州市法治政府建设指标体系》9个大类、29个子项、94个细项的基础上，通过完善制度体现分配公正、分享公正，让苏州人民感受公正。

　　 三、司法公正的社会认同是创新社会治理的保障因素

　　 2014年初，最高法院党组明确苏州两级法院成为最高院党组书记、周强院长的全国工作联系点两个之一。江苏省、苏州市党委、政府均高度重视、关心指导的契机，苏州中院在2008年起全市法院与乡镇、社区等和谐共建形成良好社会氛围，以及2012年起中院党组提出的“三提升”，2014年初苏州中院率先进行的群众教育实践活动之后的案件质量提升结构化调整，特别是苏州作为全国经济社会发展势头良好的世界著名文化名城，是全国社会治安综合治理优秀地级市“六连冠”，三次捧得全国社会治理最高奖“长安杯”，正是得益于平安法治建设的巨大成果，包括法院在内的司法工作功不可没。此外，2013年苏州两级法院案件总数超过15万件，2014年可能突破17万件，法官工作压力大，群众期待要求高，案件“饱和度”以及“案多人少”矛盾等亟待破解。

　　 （一）从司法裁判改革“转型”着手

　　 审判权就是司法裁决权。审判权在法治建设中不可忽视。审判权运行机制改革关乎我国司法改革实体进程，以及感受司法公正程度和社会认同司法公正的实际水平。十八届三中全会把“深化审判权运行机制改革”作为重要部署具有高瞻远瞩的实质性意义。十八届四中全会进一步落实公正司法，回归司法本质，“让审理者裁判，由裁判者负责”是审判权运行机制改革的核心。将“审”与“判”进行“合二为一”，实行裁判者终身责任制度，与司法去地方化、司法去行政化同步进行，属改革最新进程。改革后新的审判权运行机制，使得该立案而不立案、该审理而不按期审理、该执行而不及时执行，通过内部的审判监督程序和外部的社会监督渠道，从法官素质要求和案件质量标准两个方面，共同对各种可能存在的司法不公正现象进行有力的“合围”。其中最为重要的是改革了“审判委员会制度”，内部“去行政化”与外部“去行政化”、“去地方化”相配套，人财物由省级统管，制度顶层设计减少外界干预。只有通过司法体制改革，全流程凸显法官办案的主体地位，全方位打破各种复杂关系的羁绊，切实完善法官的职业保障机制，解决好法官的后顾之忧，才能让法官办案时敢有底气、秉持正气，从而真正形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权运行机制。

　　 （二）司法裁判文书公开促进司法公正

　　 在推动社会治理的法治化进程中，司法既是必要手段，也是重要保障。一方面，社会治理所面临的惩治犯罪、保障人权、救济权利、定纷止争、制约公权、防止侵权等诸多基础性问题，都需要由人民法院以法治化的手段来解决，以便失范的社会关系尽快恢复常态。另一方面，人民法院通过对个案的处理，将法治导向直接输送到社会末端，为整个社会机体的健康运行打好“疫苗”，并由此积累一个社会得以紧密维系和有序发展的法治正能量。苏州在全国法院设立了首个司法文书裁判室。司法裁判文书公开，侧重于互联网平台，以及基于司法公开的立案公开、执行公开、裁判文书公开等六大公开举措的实施、实效与实际运行规律总结，研究分析社会心理因素、社会治理因素等在司法公正的社会认同方面的影响和实际促进作用，创新改革符合百姓预期、社会认同，寻找关键性指标和突破口。

　　 （三）微博直播庭审促进社会认同

　　 庭审直播是法院利用新媒体时代的微博技术，将公开审理的庭审全过程及庭审笔录进行图文编辑或视频录像，通过法院官方微博平台向社会公众及广大网民实时播报庭审现场情况，推进司法公开与公正的一项重要举措。法院进行庭审官方微博直播，搭建了与网民互动、平等交流的一个平台，更好地进行了普法宣传。2014年初，吴江法院第一审判庭公开开庭审理了一起受贿案至今，已有姑苏法院、相城法院、常熟法院等以图文并茂的方式直观地展示了整个庭审过程。广大网民如同亲临庭审现场，既可以亲身感受庭审氛围，又能与博主直接进行交流。苏州法院组织还将开展多种形式的新闻发布活动，包括召开新闻发布会、新闻通气会、组织集体采访、接受媒体专访、发布新闻稿等，及时准确发布权威信息，切实加强与传统媒体、新兴媒体的沟通联络，提高与媒体打交道的能力，积极构建与媒体互信、互动、互助的和谐关系。

　　 结论：“法治型社会治理模式”应是社会治理创新的重要思路

　　 依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，社会治理现代化的过程也是法治化的过程。法治重视制度的作用甚于人的作用，重视稳定性、可预期性甚于变动性和灵活性，重视程序正义甚于实体正义。“法治型社会治理模式”以法治理念和法律制度为基础，其核心目标是实现社会治理的“善治”；这种模式意味着政治国家与公民社会、权力与权利的有机统一，社会依法治理与民众参与治理的有机统一，民生法治导向性与管理主体多元化的有机统一，利益诉求渠道畅通与各种社会矛盾化解的有机统一，社会维稳和公民维权的有机统一。随着社会转型的不断深入，按照“有效政府、有序社会”的法治原则，推动政府与社会之间的良性互动应是当前社会管理创新的重点所在。苏州探索并创造了以“政社互动”为核心的社会管理“太仓模式”，引发了一轮有关“政府职能转变”和“村（居）委会自治”的热议，在全国产生了深远影响，对于推进政府社会治理创新具有重要的实践探路和理论借鉴意义。

　　 社会治理创新必须在法治方略下展开也是发达国家的经验启示。注重社会建设和社会治理是西方发达国家社会发展道路和模式的一个经验和启示，西方发达国家在社会建设和社会治理中一开始就注重法律手段和方式。早在19世纪30年代，英国解决社会问题、维护社会稳定、调解劳资矛盾等问题，就是以立法的方式而展开的，而欧美各国社会保障体系的基本框架也是法律框架，这些国家的社会治理也是通过法律展开的，美国有比较完整系统的各类自治公共组织和国家履行社会治理职能的法律。也正是因为这些国家依据法律进行社会治理，在很大程度保证了社会的相对稳定，延长了资本主义生产方式和政治制度的存续。西方的这些经验尽管我们不能采用拿来主义照搬照抄，但是它重视法律权威对社会治理和社会建设的作用则是值得我们借鉴和吸收的。

思维的更新，方式的转变，体制的改善都是目前地方推进社会治理法治化中的核心问题。没有这些现实基础的建立和完善，社会治理的法治化就缺少根基，缺乏效益，法治化将仍然是一个漫长的过程。当然，除上述问题之外，如经济结构的影响、外来文化的渗透等也是影响法治建立的重要因素。因此，应调整好这些因素对社会治理法治化的影响，发挥这些因素对社会治理法治化进程有利方面的作用，消除不利因素的影响，完善体制，对社会治理创新提供借鉴和示范。