从“政权经营者”到“社会治理者”

［摘要］社会管理创新的关键是政府应以“服务型政府”为目标，切实转变自身职能。乡镇政府职能转变状况直接决定着农村社会管理创新的程度，关系到农村社会的和谐稳定。在社会管理创新的过程中，乡镇政府应从传统的“政权经营者”转变为“社会治理者”，即其工作重心应从政权的经营转为社会的治理。导致乡镇政府成为“政权经营者”的主要原因在于乡镇财政困难、压力型体制以及乡镇政府行政伦理的失范和公共服务理念的缺失。因而，乡镇政府要转变成为“社会治理者”，应完善公共财政体制，改革乡镇工作的考核体制，变“压力型”体制为“动力型”体制，树立“公共利益至上、服务为先”的行政伦理精神。

［关键词］“政权经营者”； “社会治理者”； 乡镇政府； 社会管理创新； 农村经济； 农村公共服务

　　一、“社会治理者”： 社会管理创新对乡镇政府的价值诉求

　　社会管理创新是执政党、政府以及社会组织等社会管理主体为了维护社会秩序、促进社会和谐，运用多种手段，通过对传统管理理念和管理机制的改革，构建新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”《决定》提出要寓管理于服务之中，这一要求，一方面使社会管理创新的内涵得到了极大丰富；另一方面，也对政府在社会管理创新中的职能提出了进一步的界定，即进行社会管理创新，要求政府必须切实转变自身职能，从以往的以“管制”为特征的传统管理模式转为以“治理”为特征的现代管理模式，把政府建设成为“公共服务型”政府。

　　加强社会管理创新不仅是我国建设中国特色社会主义的重大举措，而且是我国构建社会主义和谐社会的重要战略部署，对于实现社会的和谐稳定发展具有重要意义。其中，加强农村社会管理创新又具有特别重要的意义。这是因为，农村人口目前仍占我国人口相当大的比重，农村社会是中国社会的基础，农村社会管理是整个社会管理的重要组成部分。而在农村社会管理中，乡镇政府直接面向农村和农民，是农村公共服务的直接提供者。因而，乡镇政府能否切实转变自身职能，能否切实担当起提供公共服务的责任、担当起社会管理创新的重任，在很大程度上决定着农村社会管理创新的状况。

　　乡镇政府转变职能的目标就是应从传统社会管理中的“政权经营者”转变为社会管理创新中的“社会治理者”。“社会治理者”的提出是基于社会管理创新理论与治理理论的高度契合。第一，治理是指在一定的社会领域范围内，包括政府和非政府组织等在内的公共机构为了满足社会公众需求，运用权威维持公共秩序的活动。从价值目标上来讲，治理就是为了最大程度地增进社会公众的公共利益。因而，社会管理创新理论与治理理论的目标取向一致，即都是以增进公共利益、满足公共需要为目标。第二，社会管理创新与治理都强调社会管理主体或治理主体的多元化。社会管理创新要求形成党委、政府、社会以及公众多元主体协调配合的格局。而治理理论也强调政府、非政府组织以及公民的合作，强调治理主体的多元化，“建构的是多主体合作共治的多中心治理结构”。因而，政府作为社会管理创新的主体，同时也是社会治理的最主要主体。本文以“社会治理者”界定社会管理创新视域下乡镇政府的角色，即把乡镇政府定义为社会管理创新的主体，乡镇政府是公共服务的提供者和公共利益的增进者，其职能和目标就是应该最大限度地增进人民群众的公共利益而非“经营政权”、谋求自身利益。可以说，本文提出“社会治理者”这一概念，体现了社会管理创新对乡镇政府职能转变的价值诉求。

　　二、“政权经营者”： 传统社会管理中乡镇政府的行为逻辑

　　杨善华等曾梳理了乡镇政府“政权经营者”这一概念，并且将其进一步细分为“代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”。分别指人民公社时期和改革开放之后的乡镇政府。人民公社时期的“代理型政权经营者”主要是指乡镇政府“代”国家经营。而“谋利型政权经营者”主要是指乡镇政府在20 世纪 80 年代财政体制改革后，面临生存压力，因而开始谋求自身的经济利益。并且，这种谋求经济利益的行为随着 20 世纪90年代社会主义市场经济体制改革目标的确立而进一步增强。所以，乡镇政府不是把主要精力用于社会公共事务的管理上，而是把经济活动作为自己工作的主要内容。

　　实际上，无论是“代理型政权经营者”还是“谋利型政权经营者”，乡镇政府都是政权的“经营者”，只是表现出的特征不同而已。本文继续使用“政权经营者”这一概念，因为它基本上反映了传统社会管理中乡镇政府的行为逻辑。同时本文还将对传统社会管理中乡镇政府的“经营”行为作进一步探讨，具体分析其“经营”行为产生的原因，而也正是这些原因在制约着乡镇政府的职能转变，乡镇政府若想转变为“社会治理者”，也必须从这些方面实现突破。

　　( 一) 乡镇财政困难从根本上制约着乡镇政府的职能转变。杨善华等的研究分析了乡镇政府在 20 世纪80年代初财政制度改革背景下，乡镇政府面临的生存压力。实际上，直到目前，乡镇政府的这种生存压力仍然很大，特别是原来以农业为主要财源的乡镇，在农业税取消后，由于其财政收入大幅度减少以及随农业税搭车收费的非规范性收入完全取消，因而导致其财政压力大为增加。笔者在2011 年曾经对山东省 WD 县的财政状况进行调查，截止 2010 年底，该县乡镇( 街道办)因农业开发、基金会转贷、义务教育达标、林业生产、基础设施建设等形成的债务已经超过 1 亿元，与当年乡镇地方财政收入基本上持平。各乡镇平均负债在600万元以上，有的乡镇债务高达 2000万元，已大大超出本乡镇当年财政收入，并仍有继续增长的可能，这种状况严重影响了乡镇财政的正常运转，乡镇财政根本满足不了日常办公的需要，所以就更谈不上社会公共事业的投资。在这样的财政压力下，乡镇政府不得不把主要精力用于直接的经济活动，一些乡镇政府喊出的口号就是：“发展是根本，投入是关键，招商是重点”，这直接导致了乡镇行为的异化。乡镇财政的这种困难状况在全国来说是普遍的，如 2008 年 4月，中国科学院农业政策研究中心在全国有代表性地抽取了 5 个省( 江苏、四川、山西、河北、吉林) 25 个县的 50 个乡镇进行了有关乡镇债务情况的调查，截至2007 年末，样本乡镇债务总额为 4． 3 亿元，每个乡镇平均负债 902． 2 万元。即使在江苏这样经济发达的东部沿海省份，乡镇财政状况也不容乐观。在江苏省1200 多个乡镇中，其贫困乡镇大约占总数的三分之一。2008 年江苏省贫困地区乡镇债务高达 14 亿元，平均每个乡镇近 450万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。在如此困难的财政状况下，“保工资、保运转”就成了乡镇政府最主要的工作，乡镇政府根本没有心思也没有能力去为农民提供公共服务。

　　造成当前乡镇财政困难的主要原因，除了前文提到的取消农业税的影响之外，还有，一方面是我国中央政府和地方政府在基本公共服务供给中责任不清晰，在农村义务教育、农村公共卫生、基础设施建设等方面，哪些公共服务应由中央政府负责，哪些由地方政府负责，在我国法律上并没有明确的界定；另一方面，也是更为重要的一个方面就是我国现行财政体制设计不合理，特别是 1994

　　年分税制改革对地方政府财政产生了直接的负面影响。分税制改革后，处于政府最底层位置的乡镇政府，其分享的财政收益最少。近些年来，虽然我国对于“三农”的投入不断增加，但其占我国财政总支出的比重仍处于较低水平。农业税取消后，针对乡镇政府产生的财政缺口，上级政府虽然也加大了对其转移支付的力度，但乡镇财政困难的状况难以有根本转变，财力不足难以弥补。

　　( 二)

　　“压力型”体制是制约乡镇政府职能转变的直接原因。“压力型”体制实际上是传统社会管理体制的反映，集中体现了在计划经济体制下，上级政府对下级政府在发展经济、建设民主政治、促进社会稳定等方面的要求。在“压力型”体制下，因为一个地区的经济总量和经济增长速度在一定程度上代表着该地区的发展水平，也代表着官员的能力和政绩，因而基层政府发展经济的工作任务最为重要，而经济的发展最终还要体现在GDP的总量以及增长速度上，因而，基层政府为了经济增长往往不惜一切代价，从而忽视了经济增长的质量，忽视了公共需求和公共利益。所以这种“压力型”体制具有较多弊病。随着科学发展观的提出以及贯彻落实，地方政府虽然改变了以往仅以GDP为核心的干部考核指标体系，政府的公共服务职能开始被纳入到考核指标范围之内。但是，在基层政府的实际工作中，“压力型”体制的作用机制并未发生根本变化，只是借“科学发展观”之名，行“经济增长至上”之实，进行“名实分离”的非正式运作。如山东省某县，为发展县域经济，发起了招商引资攻坚会战，要求“各级各部门主要负责人全部投入到招商引资一线，日常工作由乡镇长或部门副职主持。”在招商引资攻坚会战活动中，该县把招商任务分解，“担子”共担，各乡镇(街道办) 及部分部门在活动期间担起引进两个 10亿元以上项目的“担子”。这种压力型体制导致的一个直接结果就是乡镇政府的部门利益与社会公共利益的冲突。在上级政府的考核压力下，乡镇政府为了自己的部门利益，其工作必然围绕考核内容进行。

　　( 三)政府伦理的失范与公共服务理念的缺失是重要的影响因素。乡镇政府之所以成为“政权经营者”，固然有其客观因素，但不可否认的是，政府伦理的失范和公共服务理念的缺失是重要的影响因素。“政府伦理是指政府机关及其工作人员在角色行为中应当遵守、以善恶为评价标准、通过社会舆论和内心信念等起作用的行为规范的总和”。政府伦理建设是乡镇政府职能转变的必然需要，对于“服务型政府”构建具有重要意义。公共行政的本质就在于其公共性，政府管理活动的根本目的就是为了维护和增进人民群众的公共利益，政府的职责就应当是为全体公民提供公共服务。从公共管理的角度讲，为社会公众提供公共服务是政府获得合法性资源的根本途径。所以，作为行政主体的乡镇政府在行使其公共权力时也应当遵循公共利益至上的原则，坚持政府管理的公共性，不应追求个人利益和部门私利。但是，根据公共选择理论，政府官员也是“经济人”，人的“经济人”性质不会因为其活动从经济领域改为政治领域而改变。因而，乡镇政府官员在活动中也会进行按成本———收益的分析，追求经济收益的最大化。实际上，他们不仅仅追求经济收益的最大化，而且追求政治收益的最大化，其结果必然导致行政伦理失范的产生。

　　改革开放以来，虽然我们一直强调政府的公共责任和公共服务意识，但实际上，乡镇政府工作人员的政府伦理建设依然比较薄弱，乡镇政府所从事的大量的旨在获得部门利益和个人利益的经济活动，实际上就充分表明了乡镇政府及其官员行政伦理责任的缺失。因而，由于服务理念和行政伦理的缺失，作为“政权经营者”，乡镇政府很难积极、主动地为社会公众提供公共服务。

　　三、“社会治理者”的实现： 社会管理创新视域下乡镇政府职能转变的路径

　　实现社会管理创新，要求乡镇政府从传统的“政权经营者”转变为现代的“社会治理者”。实现这一转变的关键在于乡镇政府职能的转变。乡镇政府职能如果不能真正转变，那么社会管理创新和“社会治理者”的实现就只能是有名无实，农村社会管理的创新也就不可能实现。针对乡镇政府“政权经营者”行为的产生逻辑，“社会治理者”的实现应从以下着手：

　　( 一)完善公共财政体制。要建设公共服务型政府、实现乡镇政府的职能转变，就必须以公共财政作为支撑。公共财政作为财政制度设计的一种形式，公共性是其最主要特征，其目的就是为了满足人民群众的公共需要。从这一意义上讲，公共财政不仅是一种财政制度设计，更是一种政治制度设计，其目标就是为了保障公民能够享受到均等化的公共服务。在发达国家，各国政府均不断提高用于公共服务的财政支出，如据统计，美国联邦政府由于教育、社会服务、医疗卫生保健、社会保障等方面的支出占联邦政府总支出的比重由1940年的 43．7% 上升到 2006 年的63%。而要完善我国的公共财政体制，首先，应按照政府能力、供给效率与公共产品受益范围的标准，通过宪法和法律明确界定中央与地方各级政府在提供农村公共服务中的职责。在此基础上，按照事权与财权匹配的原则，对各级政府的财政收入与支出责任进行划分，特别是省以下各级政府的财权划分应科学、合理，以保障乡镇政府有足够的财政能力提供公共服务。这是完善公共财政体制的核心。其次，进一步推进财政转移支付制度的改革，应尽量扩大一般性转移支付的力度，不断减少专项转移支付的比重，以保证地区间基本公共财政能力的均等化。这是完善公共财政体制的关键。再次，建立合理的乡镇政府公共支出结构，切实提高以民生为重点的公共服务支出在乡镇政府财政支出中的比重，降低其对竞争性市场领域和自身财政支出的增长。只有这样，乡镇政府的公共服务职能才能得到保证。

　　( 二)改革乡镇工作的考核体制，变“压力型”体制为“动力型”体制。在科层制政府组织体制中，自上而下的“压力型”体制的形成有其必然性，并且对于保证上级政府的工作目标和决策意图的实现也具有重要作用。但这种“压力型”体制作为一种管理模式，它与传统的计划经济相适应，在进行社会管理创新的过程中，应当进行改革，把“压力型”体制改为“动力型”体制，在“压力型”体制下，乡镇政府的工作“压力”来自上级政府，而在“动力型”体制下，乡镇政府的工作“动力”来自于社会公众，即让乡镇政府在一定的动力驱使下行使公共服务职能，实现乡镇政府由被动应对上级政府的压力转向主动为社会公众提供公共服务。具体来说，一方面，在考核方式上，应把上级对乡镇政府的“自上而下”的考核转变为人民群众对乡镇政府的“自下而上”的考核，即让人民群众而非上级政府对乡镇及工作人员的工作进行评价，这种考核向度的改变，会使得乡镇政府不仅有动力、而且也必须围绕人民群众的需求开展工作。另一方面，在考核内容上，应全面落实科学发展观，摒弃“以GDP为中心”的观念，树立正确的发展理念，在具体的考核指标设置上，应突出民生指标，把农村义务教育、农村社会保障、农村公共卫生、农村道路、农田水利及自来水工程等基础设施建设为考核重点，降低与GDP 相关的地方财政收入、招商引资等指标所占的权重，从而使乡镇政府摆脱对 GDP 指标的迷恋，从根本上减少其“经营”行为。

( 三)乡镇政府应明确“社会治理者”的角色，树立“公共利益至上、服务为先”的政府伦理精神。在服务型政府中，服务既是理念和信念，也是一种价值实体，是由行政主体所承载起来的价值实体，其传输的规则是通过公共权力的道德行使，使服务上升为行政主体不懈追求的境界。因此，在社会管理创新的过程中，乡镇政府首先应当明确“社会治理者”的角色定位，乡镇政府应从直接的经济活动中退出，界定好政府与市场的职能边界，明确政府不再是无所不能的“全能型政府”，而是“有限责任政府”，应当有所为、有所不为。同时，乡镇政府应牢固树立“公共利益至上、服务为先”的行政伦理精神，在观念上实现“以官为本”向“以人为本”的转变，改变传统的单纯依靠行政权力实施的单项度的、自上而下的垂直式的管理模式。另外，应注重在乡镇政府中积极营造现代政府的服务理念，注重乡镇政府工作人员的政府伦理教育，培养其服务意识，因为作为政府工作的实际执行者，乡镇政府工作人员良好的职业道德和伦理素养是行使公共权力、履行公共职能、维护公共利益、提供公共服务的思想基础。对于政府工作人员而言，要想担当起维护公共利益的责任，就必须首先确立维护公共利益的信念，如果没有这种信念的支持，那么当其个人利益与公共利益发生冲突的时候，他就有可能为了个人利益而放弃甚至损害公共利益。因此，在政府伦理构建中，应采取切实措施、通过有效的方式加强政府工作人员的政府伦理教育，提高他们的公共伦理素养，为乡镇政府“社会治理者”的实现奠定思想基础。