域外网络征求民意做法的社会治理启示

在信息时代，奈斯比特“代议制民主已过时，参与式民主变得重要”之言尽管有些夸张，但今天公民网络政治参与确实构成全球范围内参与式民主实践的一道风景线。近年来，各级人大和政府一改传统群众路线式的意见汇集方式，把网络征求民意作为公共生活民主化的一个重要内容，大到国家长远发展规划、立法和公共政策的制定，小到人大代表对议案的征集，处处都可以见到网络征求民意的身影，以至于今天网络征求民意正成为公共生活领域的一个符号。然而另一方面，我们也不得不承认，有关机关在通过网络征求民意时存在一些亟待解决的问题。比如网络征求民意面相对较窄，目前主要限于立法领域，而行政决策领域鲜有通过网络征求民意的现象；再就是网络征求民意随意性较大，存在走形式的情况。诸如此类的问题严重影响了公民政治参与的有效性。如何破解这些问题？英美等发达国家将网络征求民意活动法制化的做法为我国提供了启示。

　　英、美两国的网络征求民意制度

　　1.英国政府网上咨询活动的行为准则

　　英国公众参与立法体现在四个阶段：政府咨询阶段、立法前审查阶段、议会审议阶段以及立法后审查阶段。其中，政府咨询是公众参与立法的重要阶段，同时也是政府保证公众参与法律制定程序最经常使用的方法。政府咨询是有关法案提交议会审议之前的一个程序，通常是由政府有关部门就某个事项拟制定法律的初步考虑以白皮书的形式向社会公布，征询有关行业协会、商会、研究机构、非政府组织和公众个人的意见和建议。如果各方面意见比较一致，该有关部门会在公众意见的基础上，撰写绿皮书。绿皮书是政府就某个事项进行立法已经基本定型的意见，其封面是绿色。绿皮书仍然要向社会公众征询意见和建议，以为议会立法提供依据。

　　为了保证政府征询的规范化，托尼 布莱尔在担任英国首相时期颁布了有关规范。2000年11月，布莱尔签署了《书面咨询实务准则》。《书面咨询实务准则》对政府咨询方式、咨询时机、咨询持续时间、咨询范围、咨询活动的可利用性、咨询活动的回应等作了相应规定。2004年1月，英国政府对《书面咨询实务准则》进行了修改，用《咨询实务准则》替代了旧准则。

　　根据《咨询实务准则》，征询方式和手段多种多样，其中针对网络咨询公众意见的规则包括：

　　第一，所有政府部门都要将咨询文件发布在其官方网站上，网上征询意见的时间不少于12周。网上公布的信息包括：白皮书或绿皮书的说明，征询文件的摘要，列举出政府需要向公众咨询的问题，确定公众回复的时间期限以及咨询部门公布公众回复意见的总结报告的时间，公布该报告的网址。

　　第二，确保公众通过网络回复意见成为很容易的事情。包括：各政府部门都要在其官方网站上开设咨询专栏，告诉公众如何查找更多信息，如何提交评论（如通过E-mail或通过邮寄等）；咨询文件的语言要通俗易懂，尽量避免使用专业术语。此外，确保公众通过网络参与的低成本。

　　第三，对公众意见进行反馈。《准则》要求咨询部门尽可能在咨询活动结束后的三个月内公布公众回复意见的总结报告。总结报告的内容包括：对公众就每个咨询问题的回复意见进行总结，说明根据回复意见可能对立法做出的调整，将要采取的下一步行动方案及其原因。

　　2.美国行政法规制定的“通告—评论”程序

　　“通告—评论”(noticeandcomment)程序是美国1946年《联邦行政程序法》规定的关于行政法规制定的非正式程序。美国联邦政府部门提出的立法动议或有关法案，要在《联邦登记》上发布，同时也在政府官方网站Regulations.gov上发布，这称为通告（no-tice）。该网站是电子法规制定项目于2003年发起设立的。电子法规制定项目由美国环境保护署（EPA）担任管理合伙人，由新成立的项目管理办公室（PMO）来监督系统的开发、维护并开展与机构合作伙伴的协作。目前，联邦政府各部门和近300个联邦机构参与该项目。该项目的目标之一是使公众高效、高质地参与政府法规的制定。在2003年之前，公众对在《联邦登记》上公布的政府立法如果感兴趣，也可以发表意见，不过，他们需要到政府阅览室进行查询，并按照特定程序向起草机构提交评论。政府网站建立之后，公众可以在任何地方对正在讨论的法规发表评论。

　　政府部门在网站公布法案受《联邦行政程序法》第553条的规制，该条要求除涉及国家安全、私人信息和保密信息等事项的行政法规外，其他行政法规的制定都要有公众参与。根据该条规定，行政法规的制定需要遵循四个程序：第一，发布提议制定法规的通告。内容一般包括：文件摘要、法规草案的说明、法律依据、相关背景资料、需要公众关注的问题、提交评论的方法以及对公众评论的要求等。第二，给公众尤其是利害关系人提供参与法规制定程序的机会。公众阅读通告文件后，如果对法规草案感兴趣可以进行评论。公众参与评论需要进行网上注册，提供其基本认证信息，如姓名和电子邮件地址等。第三，政府部门对网上公众评论以及通过其他渠道获取的各方面意见进行评估反馈，决定是否对法规草案进行修改。如果决定修改，则需要再次把修改后的法规草案在《联邦登记》和网上公布，继续征求公众的意见。第四，修改后的最后法规还须在《联邦登记》和网上同时公布。公布的法规应附有制定法规目的的说明，制定的法律依据和主要理由，公众评论采纳的情况等。行政程序法赋予利害关系人有提出、修改或废除法规的请求权。“通告—评议”程序是美国法规制定最普通的程序，对公众参与行政立法的制定起到了非常大的作用。

　　英美网络征求民意制度对我国制度建构的启示

　　根据对英美两国网络征求民意制度及其运行状况的分析，笔者认为如下几点值得我国借鉴。

　　第一，两国立法机关的网络征求民意活动都有相应的制度规范。美国的基本法律是《联邦行政程序法》，在该法的框架下，联邦政府各部门、行政机构，州、县、市都制定了相应的程序规范。政府立法须严格遵循这些规范，否则，将因法规制定程序违法而被法院宣布为无效。在英国，《咨询实务准则》对英国政府部门及有关机构而言具有一定的约束力。在咨询活动所涉及的事项专业性非常强的情况下，有关政府部门享有一定的裁量权，但仍须遵循《咨询实务准则》所确定的基本原则，并在咨询文件中说明没有遵守《咨询实务准则》的理由，以及采取了哪些措施来保障咨询活动的有效进行。英美两国的实践表明，正是由于《联邦行政程序法》、《咨询实务准则》给立法者施加了法律义务，才确保公众对立法过程的有效参与。在我国，网络征求公众意见的方式尚未法定化，导致实践中随意性很大，典型表现是：“网络平台时用时弃”、“征求阶段有早有晚”、“反馈程度参差不齐”。要改变这种状况，必须出台相关法规，予以统一规范。

　　第二，从制度实践来看，网络征求民意并不仅仅局限于立法草案制定完成之后，在有关法案出台之前，政府就某个事项要不要立法应该征求公众的意见，这在英美两国都比较突出。英国的《咨询实务准则》主要适用于这个阶段。甚至在英国，公众参与还延伸到了立法实施后的评估阶段，立法机关就法律的实施情况听取公众的意见。相比之下，我国目前从中央到地方，各级立法机关仅把听取公众意见局限在法案拟定之后、通过之前阶段，范围过窄。

　　第三，给公众提供有关议题的充足的信息。公众拥有信息的多少直接决定了公众的话语能力。英美两国在网上公开的信息内容非常丰富。以美国为例，2011年6月，国家劳工关系委员会把《劳资关系法》修正案草案经《联邦登记》发布后在政府官方网站通告，征求公众的意见。通告文件提供的信息包括：摘要、征求意见时间、如何提交评论、背景材料、修订内容概述、对公众异议的回应、监管程序等，总共36页内容，其中修改内容概述只占1/4的篇幅。在美国，联邦政府所有正在制定或者已经制定生效的法规都集中在Regu-lations.gov网站公布，公众很容易上网浏览或下载有关文件材料，并发表评论。与英美两国相比，我国的各级立法机关在征求公众意见时，一般只公布立法草案文本，没有立法目的、背景材料以及需要公众重点关注的问题等相关信息的说明，显得过于简单。

第四，重视对公众意见进行反馈。在英美两国，政府部门征询公众意见往往具有很强的针对性，明确要求公众就什么问题提出回复意见，并鼓励公众就其回复的内容提供证据。对公众提出的意见，政府部门要进行分析。当然这种分析不是简单地进行票数统计，而是分类归纳总结，并给予相应回复。比如，2006年1月，英国工作与年金部发布了题为《福利新契约：促使人民就业》的绿皮书。据统计，咨询期间，共有624个团体或个人提出了意见，其中包括残疾人、普通公众、慈善团体、学者和议员。咨询期结束后的一个月，工作与年金部发布了官方回应书。回应书列出了来自不同领域的关键性建议，并一一给予答复。所有团体和个人的名字都列在回应书的附录里。总之，在英美两国，对公众意见的反馈贯穿在每一个意见征求的环节，换言之，只要存在征求公众意见的地方，就需要征询机关进行意见反馈。