转型期社会治理

摘要：面对我国社会转型期出现的利益多元化、组织结构多元化和文化思潮多元化，相应的治理选择可以借鉴国际经验和理论中的有关思路，同时需要充分考虑中国社会经济结构的独特性，避免生搬硬套。我国多元社会的治理选择应注意理顺公共与私人部门、国家与社会、政府与市场间的关系。通过长效制度建设、深化社会参与和社会监督、提高政府决策和实施的透明度以及精神文化建设，有效改善社会治理能力和水平。

关键词：转型 多元社会 治理能力

　　多元化对我国社会治理带来的主要挑战

　　随着我国经济飞速发展和社会剧烈变迁，以及现代化、工业化、城市化进程加速带来的影响，社会多元化的趋势日益显著，对社会治理提出了许多新的挑战。

　　多元化的利益诉求对公共服务提出更高要求。许多社会冲突的发生，源自不同利益主体诉求的不一致或者根本矛盾，对于社会治理而言，则需要提供多样化的公共服务，来协调这些不同的利益诉求。在我国，由于处在工业化、城市化和现代化的“赶超”阶段，经济和社会快速发展，一方面使得居民对公共服务的需求领先于政府部门的改进速度;另一方面也使不同阶层、族群间的利益诉求分化程度加快，对政府部门的公共服务能力提出新的要求。此外，我国社会经济飞速发展和渐进式改革过程中出现的一些结构性问题，也可能在一定程度上加剧不同群体间的利益冲突，并使公共决策常常面临“两难”的困境。具体来说，利益诉求的多元化给社会治理带来的挑战包括以下几个方面：一是“政府”和“市场”间的协调问题。过于依赖市场机制很可能造成资源集中度增加、贫富分化加剧;通过公共投资可以弥补外部性导致的“市场失灵”，但同时可能出现寻租和精英捕获等“政府失灵”，并扭曲资源配置，在损失经济效率的同时，也难以有效改善公平性。二是不同群体间的利益协调问题。如工业化发展与当地人居环境间的矛盾、城市化与耕地保护间的矛盾、现代化与传统生活方式间的矛盾、产业转型升级与中小企业生存和发展间的矛盾、本地居民和外来流动人口间的矛盾，等等。三是公共服务的“均等化”和“多样化”。利益诉求的多元化带来对公共服务的均等化需求和异质性程度同时提高，这对公共部门、尤其是基层政府提出较高的要求。我国目前“财权上收、事权下压”的财政结构，被认为在很大程度上限制了基层政府的公共服务能力，但财权的下放又面临着“委托—代理”问题和“道德风险”等监管难题，使相应的决策更为艰难。

　　多元化的社会组织形态使社会管理难度增加。改革开放三十多年来，我国社会组织形态发生了巨大的变化。在城市地区，主要表现为，随着国有企业改革，“单位制”逐渐弱化①;在农村地区，则出现乡村社区的“空心化”和“村庄记忆缺失”问题②。由此，传统的熟人和半熟人社会逐渐瓦解，相应的社会规则和社会管理模式也渐渐变得不再适用。同时，城乡之间、区域之间人口流动程度的增加，由此产生的社会治安问题、不同群体间的文化隔阂与利益冲突问题等，也给社会管理者带来新的挑战。另一方面，现代化的加速发展和技术进步带来社会力量的不断壮大，为社会管理提供了新的契机，也使社会管理者需要采取新的治理思路。从现实来看，包括非政府组织、非正式组织、意见领袖、媒体等在内的各种社会力量已经越来越多地参与到社会事务中，并在环保、慈善、文化、社会监管等多个领域发挥了积极作用，但同时也可能出现问题，如运作过程中的不规范、过激问题，或者与地方政府、当地居民等出现理念、目标、方式上的冲突，等等。而如果政府部门出于对消极影响的担心，对社会力量采取过度的防范，则很可能适得其反，既限制了社会力量的积极参与，也增加了社会管理的难度。

　　多元化的社会思潮和文化结构影响了社会治理能力。诺思指出，文化、信仰等意识形态的确立能够有效克服“搭便车”问题，促进社会秩序的实现和社会规则的良好运转。③我国在加速现代化过程中，社会剧烈变迁不断带来文化上的剧烈冲击;在当今全球化程度加深的国际背景下，加上技术进步、互联网等新兴媒体的影响以及居民受教育程度的提高，社会文化的多元化程度进一步提高，各种新的社会思潮在不同程度上影响着社会文化结构的多个方面，并可能弱化传统的社会治理能力。从精神信仰来看，一方面，有关当前我国社会整体“信仰缺失”、“道德败坏”的批评不绝于耳;另一方面，在城市和农村地区都出现了宗教信仰的热潮，以至于引发“信仰流失”的担忧。从文化自觉来看，随着中国国家实力的提升和政府部门对文化建设重视程度的增加，对于中国传统文化的自信在不断提高，出现了“国学热”等现象，但与此同时，出于对当前社会问题的种种不满，历史虚无主义和文化虚无主义也一度盛行。在当前多元化的社会思潮影响下，对权威的质疑在不断增加，社会管理者必须尽快适应，并调整管理方式，提升社会治理能力。

　　应对多元社会的主要治理思路

　　社会利益诉求、组织结构和文化思潮的多元化，是在工业化、城市化、现代化以及全球化过程中，世界各国都已经或可能遭遇过的挑战，由此产生了许多新的治理模式和理论模型。归结起来，主要存在以下治理思路。

　　基于“公共选择”理论的治理思路。以布坎南④为代表的“公共选择”理论源自早期的“社会契约理论”，利用经济学中的理性经济人假说和市场均衡分析方法来解释公共决策问题。在公共选择理论中，一方面指出公共品供给存在“市场失灵”，即在公共领域内，个人的自由选择可能造成非合作博弈中的“囚徒困境”，或是奥尔森所述的“集体行动困境”，以及由外部性导致的对公共资源过度消耗、对公共品供给不足等问题，从而要求必须存在公共部门来进行制度、法律、公共服务等公共品的供给。然而，从另一方面，公共选择理论也强调公共部门存在的“政府失灵”，包括利益集团对公共决策的影响导致社会僵化和效率损失⑤、由于政府官员寻租产生的社会成本、政府部门追求预算最大化和官员效用最大化过程中带来的机构膨胀和“委托—代理”困境。要解决政府失灵，则需要设计新的机制对政府部门加以约束，或者通过“重新创造市场”、构建竞争机制和激励机制来解决问题。⑥

　　这种治理思路对政府的管制和干预持怀疑态度。相关学者所设计的治理策略，倾向于通过宪法等制度设计来对权力进行约束，或是在政府部门内部引入竞争机制，并通过构建一些新的市场机制来解决公共品供给的低效率问题，如对一些负外部性行为(污染排放、资源过度消耗)征税、明晰产权、通过发放“教育券”、“食品券”等方式提供公共服务、构建适当的机制让居民“用脚投票”。上述方案成为许多发达国家常用的政策工具，但在一些发展中国家的改革实践中，同样的制度设计却会遭遇问题，并不能摆脱“市场失灵”与“政府失灵”的双重困境。此外，公共选择理论本身也遭遇到许多质疑，如在社会政治领域内运用“理性经济人”假说是否与现实相符，对于公共企业和公共管制将带来低效率的质疑是否合理，等等。

　　“多元主义”、“国家主义”与“法团主义”。与政治经济学家不同，社会学家更多从“国家—社会”间的关系出发探讨适应多元社会的治理思路，由此提出“多元主义”、“国家主义”与“法团主义”三种模式。其中，“多元主义”是指民间专业组织作为社会事务的主导力量，政府及其所雇佣的专业人士则作为辅助。相反，“国家主义”则是由国家直接雇佣专业人士提供相应的公共服务，社会组织受到较多的限制。⑦“法团主义”介于上述两者之间，最初兴起于19世纪中叶。当时欧洲社会正处于工业化和社会剧烈转型所带来的“失范”状态，以涂尔干为代表的社会学家希望通过法团来协调公共与私人利益，并成为国家与个人间的中介组织，从而避免冲突，实现国家与社会的统一。⑧

　　从形成背景和表现形式来看，“法团主义”能够为当前我国社会变迁过程中出现的各种“断裂”和“失范”问题提供治理思路。有许多学者将其运用到对我国当前社会发展的解读中，认为当代西方流行的“多元主义”强调社会对国家的抗衡，而“法团主义”则提倡国家与社会的融合，相对更符合中国的实际情况。⑨然而，也有学者对此提出批评，认为虽然改革开放以来，中国的社会空间扩展，社会群体日益活跃，从表征上呈现出与“法团主义”高度相似的特征，但事实上这只是一种“形似神不似”的表象。该观点认为法团主义必须以市民社会作为其组织基础，在缺乏这一社会组织基础的情况下，并不能用“法团主义”来简单套用理解和预测中国的国家—社会关系。⑩

　　强调公共部门本身“多元”特征的“多中心”治理理念。随着2009年公共管理学家埃莉诺·奥斯特罗姆教授获得诺贝尔经济学奖，其所提出的“多中心”治理理念得到越来越多的重视。该理论从全球不同地区的案例出发，强调公共部门本身所具有的“多元性”特征，同时指出政府和市场之间并不是“非此即彼”的对立关系，提出介于完全的“政府管制”和“市场机制”之间的“第三条道路”。【11】

　　在讨论如何克服集体行动的困境以及由于外部性导致的“公地悲剧”时，该理论通过适当的制度设计来保障社区公共资源的有效供给。如果社区内部的居民之间能够就共有资源的使用问题进行充分的沟通，并在公开讨论的基础上制定相应的协议、占用规则和惩罚机制，则能够形成接近最优的结果并带来较高回报。对于“信任、尊重、互惠”等因素的强调，使“多中心”治理理念在理性选择理论的基础上，克服了第一代理论无视社会文化因素的缺陷，对现实具有更强的解释力度。当然，“多中心”理念更多针对小规模共有资源的治理，其结论成立的前提条件是利益相关者之间可以进行充分的谈判、沟通和信息共享，其理论的适用性有一定限制，但对我国基层社区治理的重构仍然具有一定的现实意义。

　　我国多元社会治理的对策选择

　　面对我国社会转型期出现的利益多元化、组织结构多元化和文化思潮多元化，相应的治理选择可以借鉴国际经验和理论中的有关思路，同时需要充分考虑中国社会经济结构的独特性，避免生搬硬套。总的来看，一个有效的多元社会治理框架，需要协调“公共”与“私人”、“国家”与“社会”、“政府”与“市场”的关系，提高治理的制度化和专业化水平，让各种不同的社会力量能够充分参与到公共政策的制定、实施和评估过程中。此外，制度的构建与社会文化的重建能够相互促进，形成良性互动循环。

　　提高社会治理的制度化水平。如果不同利益群体的诉求无法在已有的制度框架内进行谈判和协调，就会出现“机会主义”的盛行。当“制度边缘的行动”乃至“制度外”行为取代“制度内”的谈判，规则的缺失致使各方的行动策略不断激化和升级，最终则可能导致暴力冲突甚至恶性事件。

　　由于我国正处于社会和经济转型期，在渐进式改革过程中，曾采取先“默许”实践中对规则的突破，再由法律和政策进行事后认可的方式。这种策略的优势在于灵活性和适应性，但同时也形成一种“逆向选择”，鼓励短期行为，且会在一定程度上消解政策的权威性，不利于社会的长期良性治理。从我国基层政府的实践来看，面对社会冲突和纠纷时，一些有针对性的应对方式带有“应急”特征，在短期内能够较好地发挥作用，但往往因为短期问题的解决而忽略了长期制度的构建，很可能产生新的隐患。

　　因此，提升社会治理的制度化水平，不仅仅意味着法律体系和行政管理制度的完善，其核心在于为不同的利益主体构建行之有效的谈判规则，并确保这一规则能让各方主体形成稳定的理性预期。此外，我国不同地区间的经济发展、社会结构、人文地理环境差异极大，且不同层级的政府部门之间存在着信息不对称现象，政策制定和制度构建需要避免“一刀切”问题。这也要求公共部门内部的制度建设，在提高行政透明度和监管水平的前提下，授权基层政府因地制宜地开展社会管理创新，鼓励和协调不同公共部门间的良性竞争和充分合作。

　　增强社会力量对公共事务的参与性。当前我国的社会管理实践中，已经开始逐渐完善社会力量对公共管理的参与机制。如人民代表和政协委员的提案制度、国家重要规划和法律出台过程中的意见征求制度、城市公共决策的听证会制度、村庄社区内的“一事一议”制度，等等。这些制度的构建，在一定程度上发挥了积极效果，但也面临着参与面较窄、参与率较低、对政府行为的约束力不足等质疑。此外，以媒体和互联网新兴平台为代表的社会监管形态、以及各种社会团体和组织，对社会公共事务发挥的作用也不断增加，这些社会力量在得到政府部门的积极关注和回应、并参与解决社会公共事件的同时，也引发一些担忧和疑虑。

　　对此，除了完善现有的决策参与机制以外，对于政策的具体执行过程和效果评估也应引入社会监督机制，还应该拓宽公众的意见表达渠道、使社会监管更加专业化、常态化和有序化。通过全方位增强社会各界力量对政策制定和实施的参与性，有效协调不同群体的利益诉求，并满足居民日益提高和多样化的公共服务需求。

　　构建高效和透明的政策评估和反馈机制。现代社会治理的一大重要特征是其专业化和精细化程度不断提高。在制度建设方面，我国已经实施了目标责任制来考核政府部门，通过招标投标、项目管理制来决定公共投资和政府采购。这些制度试图通过量化评估来解决政府部门内部的信息不对称导致的“委托—代理”问题，提高政府的行政效率，但在具体的执行过程中，常常出现“扭曲”现象。基层政府通过“制造”数据等短期行为来应付考核，在项目管理和招投标过程中出现寻租行为等，一方面降低了资源配置效率，另一方面也使得地方政府疲于应付检查和“跑项目”，反而没有精力和动力去提供当地居民真正需要的公共服务，一些违规行为也会对政府部门的公信力带来负面影响，违背了制度设计的初衷。

　　随着经济发展、社会进步和居民受教育水平的普遍提高，构建更为高效和透明的政策评估和反馈机制越来越必要，也具有了更高的可行性。从社会舆论来看，居民对政策实施及效果的知情权提出更高要求;从技术能力看，信息化程度的提升也能促进政策信息的及时公布和反馈意见的收集。增强政策评估和反馈机制的效率和透明度，能够及时进行总结和改进，更好地满足当地居民对公共服务的需求;结合信息公开与社会监管，也能够较好地避免信息不对称带来的道德风险，降低公共政策中出现寻租行为和精英捕获现象的概率。

　　积极引导和重建良性社会文化。在增强制度建设、公众参与和提高政策透明度的过程中，有利于减少社会心理中的“不公平感”和“被剥夺感”，并使政府部门的权威性和公信力得到更多认同，能够促进当地居民更加认同国家所倡导的主流意识形态和文化。通过政府部门和社会组织向农村地区、贫困地区和社会边缘人群提供精神文化方面的公共服务，能够避免出现“信仰流失”等社会问题。同时，由政府部门积极引导并提供精神文化相关的公共服务，又能在充实居民精神生活、提高公民道德水平的同时，提升居民对公共事务的参与意识和参与能力，反过来促进制度建设的完善。

　　具体来说，良性社会文化的重建包括基础设施建设、传播平台建设、激励机制设计和文化内容提供等。目前，随着十七届六中全会对“社会主义文化大发展大繁荣”的提倡，各地开始大力投资发展文化产业，但除了公共文化场所、设施等硬件建设外，繁荣社会主义文化，更重要的是激发和有效引导人民群众的创造活力。要源源不断地提供优秀的精神文化产品，就需要通过法律体系的完善来保护文化创意，激发文化内容提供者的积极性;构建多元化的文化传播机制并加以适当引导，促进优秀文化产品的创造和传播;结合市场机制与政府监管，既要激发文化市场的活力，又要减少文化市场中出现的“短期”行为和“劣币驱逐良币”现象。由此，制度建设和文化建设相辅相成，形成良性循环，共同促进社会治理能力的提升。

　　注释

　　【1】孙立平，王汉生等：“改革以来中国社会结构的变迁”，《中国社会科学》，1994年第2期，第47～62页。

　　【2】贺雪峰：“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构——关于村庄性质的一项内部考察”，《社会学研究》，1994年第2期，第68～73页。

　　【3】[美]道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，北京：生活·读书·新知三联书店，1994年，第49～65页。

　　【4】Buchanan,JamesM.,"SocialChoice,Democracy,andFreeMarkets,"JournalofPoliticalEconomy,62(2):114-123,1954.

　　【5】[美]曼瑟·奥尔森：《国家的兴衰：经济增长、滞涨和社会僵化》，李增刚译，上海世纪集团出版社，2007年，第45～57页。

　　【6】方福前：《公共选择理论——政治的经济学》，北京：中国人民大学出版社，2000年，第202～216页。

　　【7】顾昕，王旭：“从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变”，《社会学研究》，2005年第2期，第155～175页。

　　【8】[法]埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，北京：生活·读书·新知三联书店，2000年，第354～367页。

　　【9】陈家建：“法团主义与当代中国社会”，《社会学研究》，2010年第2期，第30～43页。

　　【10】吴建平：“理解法团主义——兼论其在中国国家与社会关系研究中的适用性”，《社会学研究》，2012年第1期，第174～198页。

【作者简介】郑风田，中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博导。研究方向：“三农”问题、食品安全、涉农企业管理与战略。主要著作：《制度创新与中国农家经济行为》、《粮食——农业·农村·农民》等。郎晓娟，清华大学公共管理学院博士后。