基层社会管理中的信任流失

　  社会管理的根本目标在于构建良好的社会秩序。基层社会管理更是如此。良好的社会秩序不仅是基层社会管理得以实施的基础和前提，也是其归宿和落脚点。然而，秩序的构建离不开社会管理主体之间的合作，合作成为现代社会管理的永恒主题。在合作成为基层社会管理的重要议题时，如何推动合作则成为关键。从经验看，持久、有效的合作源于信任：信任是行动主体彼此相互信赖，进而保持友好交往的动力源泉。如果将社会管理视为一种博弈，那么缺少信任与合作的管理，将是零和博弈，人类也会因此永远无法走出“囚徒困境”。由此观之，以秩序建构为重要目标的基层社会管理，必定是浸润着信任的治理活动和过程。

　　“信任作为政治资本的核心要素，不仅能够促进政治主体获得更多的权威影响和权力机会，同时也是政党执政基础和政权稳定的重要保障。信任过低意味着政治体系或政府行为丧失了民众的支持，政府在制定和执行政策的时候将会遇到更多的反对和阻力，并付出更大的社会成本。”[1]政治学者对信任给予了高度关注。国外学者围绕信任的缘起、内涵、测评方法及影响因素等重点问题进行了深入探讨，还有学者运用实证研究方法对一些国家信任的水平进行了定量分析。国内政治学、社会学、公共管理等领域的研究者，围绕信任的基本涵义、类型划分、当前面貌及提升路径等问题，展开了尝试性研究。这种建构性的研究，最大的价值在于为人们探讨如何提升信任水平提供了重要启示。

　　然而，过于集中性探讨如何建构信任，而有意或无意地回避对信任流失的分析实则并不理性。基于此，本文借用2011年2月以来在长三角地区的农村和城市社区，通过参与观察和半结构式访谈调研所获得的资料，集中探讨基层社会管理中的信任流失问题。具体而言，主要思考的是：基层社会管理与信任之间到底有何关系？信任何以流失？信任流失的机理何在？

‍一、信任：基层社会管理的逻辑起点‍

　　虽然社会转型的诸多现实问题，引发了人们对社会管理的热切关注，但是目前对社会管理的定义远未形成一致看法。总体上看，基本形成了政治学、公共管理、社会学的三大分析路径。从政治学的角度看，社会管理可以定义为，基于谋求社会权利保障的目标，多元治理主体参与其中并努力发挥自治和调控的有效作用，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域、社会公共事务以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务，进而推动个人发展和社会有序的过程。胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上的重要讲话非常鲜明地指出，加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。这既是对社会发展面临诸多现实问题作出的全面反思和深刻凝练，也是对社会管理创新重要目标旨向的客观总结和理性架构。它表明，社会管理的重要诉求是构建良好的社会秩序，以为社会运行提供安全稳定的社会基础。

　　秩序的建构对社会管理来说固然至关重要，但它是建立在信任的基础之上，信任对基层社会管理意义深远。信任从20世纪70年代开始显见于西方政治学界，并逐渐成为一个独立的研究领域。从传统政治学的研究看，信任主要表现为对政治主体、政治制度和政治共同体的信赖和支持。尽管研究者基于不同的研究目的，对信任作出了观点各异的解说，但在其本质含义上是一致的，都将信任看作是公众对政治系统运作过程及其结果的期待、信赖或信心。也就是说，信任是一种积极的政治心理，它可以表现为积极和支持性的政治情感、态度、信念。对于亟待互动合作的基层社会管理而言，信任具有三个层面的积极意义：

　　其一，奠定良好的社会基础。是否具备一定程度的社会基础，是社会管理能否有序开展并取得实际成效的前提。这种社会基础一般是指社会成员对社会管理的支持和期待程度。如果社会管理主体与社会成员之间具有良好的信任关系，将有助于产生对社会管理的长远预期和良好期待，扩大公众对社会管理的支持力度，进而奠定社会管理良好的社会基础。纽顿认为：“通过互惠和信任，可以把个人从缺乏社会良心和社会责任感的、自利的和自我中心主义的算计者转变成为具有共同利益的、对社会关系有共同假设的共同体的一员，从而构成了将社会聚合在一起的粘合剂。”[2]帕特南对意大利地方治理进行了20多年的跟踪研究，同样证实了信任、规范等积极因素对地方治理的重要作用。

　　其二，促进社会有机融合。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。这实际上就是社会融合。社会融合是“把个体结合在一起的社会纽带，是一种建立在共同情感、道德、信仰或价值观基础上的个体与个体、个体与群体、群体与群体之间的，以结合或吸引为特征的联系状态”[3]。但是，它需要建立在增进认同、强化信任的基础上。在这个过程中，人们的参与意识和行动趋向明显增强，参与动力更加充足，更愿意以平等的态度，畅所欲言地交流讨论公共事务，从而提高参与公共生活的积极性，顺利融入社会并成为其中一员，进而推动社会的组织结构逐渐从“原子化结构”向“晶体化结构”转变，实现社会一体化。

　　其三，巩固基层政府的合法性基础。从经验看，在社会发育程度还未达到理想状态的当前情况下，基层社会管理离不开政府的积极推动和有效作为。在这种情势下，基层政府的合法性具有决定性影响。现实生活中，“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的”[4]。由此观之，合法性根本上源于信任，它关涉的是让公众相信该制度能得以建立并持久存在的信念。立基于信任的基础之上，公众愿意相信政府的一言一行，愿意支持政府制定的公共政策，继而帮助政府提升治理绩效。基于此，政府的合法性基础将得以巩固，并能持久。

　　综上所述，信任与基层社会管理之间具有显见的内在契合性，信任因之构成了基层社会管理的逻辑起点。

　　‍二、基层社会管理中信任流失的过程‍

　　信任的基本内涵及其与基层社会管理之间的内在契合性，明示了在基层社会管理中建构信任的正当性和重要意义。然而，不容忽视的是，信任在基层社会管理中却不断流失。“踢皮球”、“夸海口”、“玩游戏”、“潜规则”、“哄骗术”和新官僚主义等构成了基层社会管理中信任流失的主要通道。

　　（一）“踢皮球”

　　从理想型态讲，社会管理是主客体之间互相衔接、互动合作的过程。质言之，这个过程是在友好交往、团结协作的氛围中进行的。但事实上，囿于公众缺位的政绩考评体系和自上而下的干部任免体制以及社会力量发育的迟缓，当前基层社会管理的活动如何开展，绩效如何评估，效果如何反馈，并没有真正有效地实现政府与群众的互动。相反，出现了一种不负责任和不予理睬的行为取向。其最终结果和突出表现就是互相推诿：能推就推，能拖就拖。“踢皮球”是对这种行为的最好概括。

　　苏南42岁的高中数学老师W讲述了他去补办职称证书的故事：2011年4月，由于家中失盗，W老师不得不去办理中学一级教师职称证书，最开始他拿着学校出具的证明去区教育局，人事科告诉他证书补办要去人社局职称科办理。来到一墙之隔的人社局。工作人员告诉他，此事不易操作，要向分管领导汇报后方可处理。半个月后，W老师再次来到人社局咨询，得知的结果是教师职称由教育局负责，因为具体评审事宜由教育局操办。为此，W老师又重新折回教育局并告知人社局的反馈信息。教育局人事科对此予以否认，依旧坚持此事由人社局负责。在W老师的一再要求下，人事科答应向领导报告再予以回复。时隔两周，W老师得到回复说，因为中教一级职称区教育局无权受理，只有市教育局才可以办理，因此其丢失的证书惟有市教育局才好补办。无奈之下，W老师来到市教育局人事科，了解此事后，市教育局人事科同样将其支到了市人社局。此后，他在市人社局的遭遇再次上演。经过数次来回的奔波和折腾，W老师最终决定放弃申请补办职称证书：“没办法啊，耗不起他们这样踢来踢去的。也真搞不懂，他们整天喊着为人民服务，可到底为老百姓做了些什么呢？太不可信了。”

　　W老师在补办职称证书过程中的无奈和感慨，鲜活地描述了基层政府“踢皮球”的真实过程。正是在这种无数次的相互推诿、踢来踢去的折腾中，促使当事人产生了“太不可信”的认知。

　　（二） “夸海口”

　　“有事找干部，干部就在您身边”、“干部是块砖，哪里需要哪里搬”、“永远做群众的贴心人”是很多地方的标语。从党的群众路线的角度来考察这些标语，其意义深远。但是在很多情况下，这些标语的政治宣讲意义远远大于其实际功效。换句话说，这些标语更多的情况下成了基层社会管理中政治上永远正确但实际运行很难的口号。

　　2011年6月5日，浙江东南沿海发达小城的H镇，36户居民高兴地盼来了老城区旧房拆迁改造。按照规划和前期的协商结果，每户将获得一套与原产权面积相当的住房，以及数额相当可观的补偿金。也许正是在这些美好预期的引导下，36户居民全部按照政府的要求，如期搬离老城区，入住政府统一规划的新房。但是，事情远未因此结束。对于这些居民而言，其诉求主要是两个方面：获得住房和补偿金。现在住房的问题已经解决，但是政府当初承诺的补偿金还没到位。因此，他们多次到建设局和信访局反映问题，并要求政府按照承诺予以尽快落实，但时至今日依旧未能如愿。

　　之所以出现这种情况，笔者了解到，主要是政府当初急切想推动旧城区改造，于是在相关条件上作出了调整，有意拔高了承诺。对于这种有意拔高的不实承诺，目前正处于上访阶段的居民将其称为“夸海口”。“其实，当初商谈的时候，我们就觉得条件过于优惠，甚至有点不靠谱。但觉得这个事情是政府做的，应该不会忽悠人，所以就同意了，可谁知通结果是这样呢？”“我们不是一定要这个补偿金，但是政府既然承诺了，你就得兑现啊。不然，你以后说话谁还敢相信？”“这种言而无信的行为，让人生气，让人气愤。下次再有这样的事情，没人再相信了。”在访谈中，愤愤不平的居民极尽埋怨和“控诉”。事实确实证明，2011年11月，当镇政府再次提出要改造拆迁另一地块时，其居民引以为戒地提出先建房和支付补偿金再搬离的要求。“因为，不能保证他们不会再做那样的事，还是提高点警惕比较好”，一位居民如此调侃。

　　2012年5月，人民论坛网围绕“官员承诺可信度”的问题进行了网络调查。调查结果显示， 46.65%的受访者认为“承诺往往不能兑现，诱发官场浮夸之风”。对于“如果以5为满分，表示非常信任;1为最低分，表示非常不信任，您对官员承诺的信任度如何”的问题，50.42%的受访者选择了“不信任、非常不信任”，而选择“非常信任”的受调查者最少，仅占0.72%。由此可见，有悖于信任建构的“夸海口”对政府信任之消极影响。

　　（三）“玩游戏”

　　汉字具有丰富的含义，但也正是其丰富的含义，容易被“误读”。这种误读主要是基层政府在解读和执行政策过程中喜欢玩文字游戏。2011年11月9日，苏中一工业发达重镇的19位征地拆迁农民代表聚集在区信访局，要求“给以明确的说法”。其缘由是：该区不执行征地补偿的有关规定，并且不履行既有承诺。

　　按照这些上访农民的说法，在被征地之初，区镇政府答应按照省市有关规定准时足额兑现补偿，但事实上并非如此。如征地补偿安置费用必须在三个月内全额支付，而且不得分期付款。但是征地结束快半年了，补偿仍不到位。之所以如此是政府不讲信用，不愿意兑现承诺。对此，区镇政府回复说，他们并没有不遵守承诺，《市政府关于调整征地补偿安置标准的通知》确实有相关规定，但也说明得很清楚：这是在征地补偿安置方案批准之日起的三个月内。因而，虽然现在征地已经半年多了，但是征地补偿安置方案并没有正式批准，所以据此而言，不存在农民所讲的不遵守承诺。19位上访代表又提出：有些农户虽然获得了置换土地，但对置换的土地并不满意。对此，政府回应说，置换出来的土地，其“质量和数量是相当的”。至于如何相当，则经过了土地专家的论证和勘察。这种做法是符合“农村集体经济组织如未能调整其他给被征地农民继续承包经营的，必须将80%的土地补偿费支付给被征地农民”的规定，因而不能说政府违规操作。如果农民坚称置换的土地不合乎“质量和数量是相当的”规定，则需要拿出具有说服力的证据。

　　显然，在这起故事里区镇两级政府是在与这些征地拆迁农民玩文字游戏，而且是“天衣无缝，无可辩驳”，只是“他们（征地农民）未认真研读有关规定而已”。

　　（四）“潜规则”

　　规则本来是用以约束行为的不确定性，减少行动成本，但是一旦遭遇非正常运用，继而出现“潜规则”，则不仅会增加行动成本，而且还会制造隔阂、降低互信。实际上，诸多“潜规则”正侵蚀着基层社会管理中的信任。

　　租住在上海H社区的安徽籍务工者小刘2011年8月准备到附近的学校为儿子办理异地上学的报名手续。起初，有人提醒他“找找人，该花钱的时候要舍得花钱”。可他觉得上海已经制定了支持外地户籍人口子女上学的政策，而他是按政策办事，“无需走旁门歪道”。但是，他的这种美好预期在与学校、街道办、派出所等单位的不断接触中，慢慢遭受挫折：要么被告知手续不齐全，要么说是不符合有关政策规定。总之，他的孩子不能在这所学校上学。对此，他百思不得其解，但又无奈至极。最终，还是在别人的“开导”下，去“找人、送礼”解决了问题。

　　这则故事启示的是当前基层社会管理缺乏的不是规则、制度，而是缺乏对规则、制度的遵循。在正式制度和规则越来越多，而实际上并不能得到有效遵循的情况下，便容易出现潜规则道貌岸然的肆意横行。

　　（五）“哄骗术”

　　“你不用上去找局长，局长今天在外面开会。”这是笔者2012年6月17日在上海C区信访局调研时碰到的一幕：两位上访者被信访中心大厅接待员拦截劝返的对话。实际上，局长刚刚上楼，正在办公室。也许早已有所察觉，他们坚持上楼见局长。在与大厅工作人员的推搡过程中，愤怒之下，他们将案台上“为人民服务”的牌子摔碎在地。

　　在事后的探讨中，局长说这是他们的无奈之举，每天都要以各种各样的理由搪塞一些上访人员，否则无法开展工作。“基层的工作，一半是执行上级政策，一小半要靠忽悠，还有一小半要靠哄骗。打死人犯法，哄死人不犯法吧！能哄则哄，能骗则骗，不然咋办呢？其实，现在哄骗的也不是我一个人这样做。我也不是个案呀，有些问题也不是我们能解决的，更不是我们基层干部制造的。”这位局长的“哄骗说”虽然背离了基层社会管理的既定初衷，但是客观地描述了现实。用基层干部的一句顺口溜讲就是“水平就是摆平，稳定就是搞定”。然而，问题是，这种哄骗的结果是政府公信力日渐降低，政府与群众之间玩起了“狼来了”的游戏。可是，一旦“狼”真的来了，倒没人真相信了。诸多事实在不断证明：无论政府说什么、做什么，哪怕是真的，也没人相信了。

　　（六）“新官僚主义”

　　同“门难进、脸难看、事难办”的传统官僚主义相比，现在一股新的官僚主义正在显现。这就是“门好进、脸好看，但事情还是难办”。在基层社会管理中，这种新官僚主义的最大特征就是坚持“事情不是不办，而是要等着办，至于何时办好，更没有定论”。

　　苏北来南京务工的小陈讲述了他去医院给其儿子办理出生证的遭遇：他每次都按照规定的时间去医院找护士办理，但遭遇都一样：护士笑脸相迎，并承诺以最快的速度办好，办好了就通知他。可他跑了大半年都没弄好。“现在的问题是他们的态度都很好，没有任何的推诿和不好听的话，可就是拖着不给你办。”

　　在上海务工的老胡及其同伴也有类似的经历。他们去派出所办理暂住证，每次去都得到了“正在办理，即将办好”的回答，而且态度也不差，但就是迟迟办不下来，也不给出为何不能办理的缘由。

　‍　三、基层社会管理中信任流失的机理‍

　　无论是“踢皮球”、“夸海口”，还是“玩游戏”、“潜规则”，甚至是“哄骗术”和新官僚主义，带来的结果都一样：信任在基层社会管理中不断流失。从表面看，这种流失关联于基层政府工作作风漂浮，但深究之则根源于政府体制、权能履行、制度规范、公众期望等诸多因素的相互作用。

　　（一）压力型政府体制，使基层社会管理中的信任建构进退维谷

　　现行的政府层级序列，决定了中央政府与地方政府在调控意愿与调控能力之间出现了严重不平衡。为了更加有效地调控基层政府，20世纪90年代逐渐出现并不断强化了一种新的政府管理体制：压力型政府体制。按照荣敬本等人的研究，所谓压力型体制指的是一级政治组织（县、乡）为了完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，通俗地说就是GDP政绩考核。县、乡党委和政府把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中的主要项目均实行“一票否决”制（即一旦某项任务没有达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予当事人奖励和先进称号），所以基层各级组织始终是在这种评价体系的沉重压力下运行。[5]

　　这种压力型体制给基层社会管理中的信任建构带来了双重压力：一方面，基层政府不得不做上级政府不能做或者不愿意做，甚至做不好的事情，要同广大群众直接、广泛的接触。但是，这种接触却难以妥善地把握分寸，进而让群众更加容易看到其缺点和不足，有时候甚至还要成为上级政府错误决策和行为的“替罪羊”。正如基层干部所言：很多事情，虽然问题在基层，但实际上是根子在上面。这也正是“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人”思维定势的重要原因。一旦这种思维模式形成，信任也就亮起了“黄灯”。如上述“玩游戏”的故事中，尽管19位征地拆迁代表将矛头指向了区镇两级政府，但在与两级政府负责人访谈中，他们也是有苦难言，之所以出现先动工再报批的“先斩后奏”模式，主要是市政府要求赶在8月30之前实现“征地动迁工程全覆盖”的目标，而且侧面授意区镇两级政府这样运作。按照这种说法，区镇两级政府是在替市政府背黑锅和打前站，尽管无可奈何。但不管出于何种缘由，最终的结果是信任在不断流失。

　　另一方面，出于上级考核的压力，基层政府不可避免地会围着上级考核的指挥棒转，上级政府考核什么，他们就做什么，考核力度大，则推动力度也大，反之则减轻工作力度或直接置之不理。由此，其服务对象——群众的公共服务需求很难进入基层政府的视野。相反，摆在基层政府案头的主要是上级下达的各种招商引资、重大工程、品牌建设等项目。当公共服务需求满足程度与信任之间具有密切相关性时，群众将很直接地以服务能否得到满足作为建构基层信任的依据。可想而知，在这种情况下，基层政府的信任何以构建？

　　由此可见，压力型政府体制影响基层信任建构的背后逻辑是：在生存压力和科层制压力中，基层政府的权力极为孱弱，施展空间极为狭小，进而通过树立自身良好形象、提高服务能力，以提升自身信任度的空间也不大。在多种压力下，基层政府既要动员制度内乃至制度外的各种资源以完成上级政权下达的各种任务，同时又要面对非程式化和规则化的乡土社会。此种压力和尴尬的双重挤压，使基层政府在信任建构上心有余而力不足。基层信任建构也因此处于进退维谷的尴尬境地。

　　（二）权能腐败加速递减基层社会管理中的信任势能

　　按照政府产生的逻辑推理：政府之所以产生，是出于保护社会成员权利之需要。为了保障每个人的天赋权利，需要一个凌驾于一切个体之上而又体现个体意志的公共权威来裁决个体之间的利益冲突，于是人们便转让出自己的一部分权利，通过契约建成一个公共权威。这个权威就是政府。从这个角度看，政府的产生即是基于社会成员的信任而产生的契约。当政府获得人们转让出来的这部分权利而拥有公共权威的同时，也意味着它必须按照契约的内容履行义务，为向其授权的成员服务。一旦政府的行为偏离甚至背叛了契约，那么人们就有权废除它并建立新的政府。由此可见，政府是行动主体之间契约的产物，而契约则基于人们对政府的信任，契约的兑现基于政府的信用，因此，从政府成立那天开始，信任便是其内在规定性之一。

　　从现实来看，导致产生政府信任危机的主要因素是政府自身的不作为，而政府不作为实际上主要是其权能腐败。“踢皮球”、“夸海口”也好，“玩游戏”、“潜规则”也罢，甚至是哄骗，实际上都表明一个问题：基层社会管理中的权能腐败正处于炽盛时期。“政府部门日益严重的本位主义、责任不清和效能低下，一些政府及其官员缺乏解决问题的动力、激励和能力，社会矛盾冲突被‘击鼓传花’；由于权力监督的缺失，权力的滥用和不作为非常普遍，一些政府部门与民争利，侵犯公民权利，政府成为问题的制造者，但却不去解决问题。一些政府官员背离了人民群众的利益，政府部门成为特殊利益的工具，权力的滥用和不作为非常普遍，尤其是与民争利造成了尖锐的官民冲突，也导致了严重的双边信任危机。”[6]

　　政府权能腐败与信任流失之间的相关性是不言自明的，它极易导致产生“塔西佗陷阱”。 古罗马历史学家塔西佗在描述政府腐败问题时提出，政府权能腐败最大的伤害在于自身公信力受到影响。他认为，政府权能腐败会导致产生公信力危机。此时，无论政府说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事，而政府丧失信任以后，便无人对其进行有效监督，失去监督的政府自然会进一步陷入腐败，从而在腐败与信任流失之间陷入了恶性循环。以潜规则为例，相对于正式规则而言，它对人们的行为选择会发挥一定的规制作用，甚至会超越正式规则对人们的导向和制约作用，而且其成本同遵守正式规则相当，或者更小。正因如此，它会让遵守正式规则的人觉得与其遵守正式规则，倒不如相信潜规则。然而，这种逻辑的运行结果将是，正式规则的可信度日益降低，潜规则却大行其道。面对同样一个问题，人们不知道该相信何种处置方式。一旦出现这种情况，信任的势能将迅速递减。因为在不确定性因素太多的情况下，最终将是谁都不相信。

　　（三）制度规范及其制约力的层级性差异，无形消解了基层社会管理中的信任

　　信任程度存在差异和非均衡性。质言之，信任对象的层次越高，公众（尤其是农民）对其信任水平就越高，反之就越低，从而形成“央强地弱”的信任格局。从实际情况看，这种信任格局确实存在。

　　那么，信任层级差异的缘由何在？从制度主义看，制度是用以减少人们行为不确定性的规范和安排。诺斯在分析政治市场时认为，相对于经济市场而言，以政策（可信承诺）换取选票的政治市场的交易费用更为昂贵，可信承诺的问题更为严重。因此，对于充满诸多不确定因素的政治市场而言，政府若想更具可信性，则需要建立健全的政治制度，只有巩固政治制度，降低政治制度的不确定性，可信承诺才会变成现实。诺斯的分析对探究当前中国政府信任层级差异很有启发。这就是：信任之所以存在层级差异，关键根源在于政治制度。也就是说，相比较于上级政府而言，基层政府信任之所以在无形之中更容易消解，很大程度上是因为制度规范在执行过程中存在层级差异。“从制度规范性方面看，随着层级的不断提高，制度健全程度也在提高，人们遵守制度的自觉性和制度运行的规范性成正比，制度也越来越充分的发挥作用。反之，越到基层，制度规范性也越弱。”[7]这一方面是因为在政治活动自上而下的传递过程中，制度规范本身会存在势能递减的客观规律；另一方面则更主要源于，在当前央地关系的格局中，下级政府对上级政府制定的制度规范存有本能的递减冲动。

　　在制度规范出现层级差异，继而层级差异带来规范制约力也出现依次递减的情况下，原本维系于政治制度的信任将面临严峻挑战。这正是当前基层政府信任依次递减的深层机理所在：不是没有制度，而是在层级日渐递减的过程中，缺乏严格的制度执行力，以致于制度屡屡被歪曲、被误读。在漫长的制度链条中，越往下走，制度规范的制约力越疲乏，以至于公众不断产生“上面的好经都被下面的和尚念歪了”的认知判断。比如，在中央制定了某项制度规范并要求地方政府予以落实的时候，地方政府将根据这项制度规范并结合自身实际，提出具体的规范文本。但是，在这个过程中不能排除它会制定一些不能解决实际问题甚至是有百害而无一利的假制度。“这种制度设计的方式可称为逆向制度设计，它不仅不能向制度中心靠拢，反而诱发反制度本质的驱动力；不仅对推进制度毫无裨益，反而会纷扰人们的视野，延缓制度的推进速度。表面上花样翻新，实质是搞形式主义，瞎折腾。”[8]正如上述“玩游戏”的故事，按照中央的政策规定，征地拆迁工作中，必须在征地方案获批后方可实施拆迁。但事实上很多基层政府并不完全遵守这一制度规则，多玩起了“先斩后奏”的把戏。这正是制度规范在自上而下的执行过程中出现层级差异，进而导致信任流失的典型案例。

　　（四）公众认知与公共期望之间的落差，根本上推动了基层社会管理中的信任流失

　　很大程度上讲，信任“乃是公众对于政治权威当局及政治机构是否依据民众的规范性期待的一种评估”[9]。也就是说，“它是公众对于政府如何基于公众期望而运作的基本的评价”[10]。循此观之，信任可以看作是公众在认知与期望之间对政治系统的归属心理和评价态度。如果用公式形象的表示则是：信任=公众对政治系统的认知/公共期望。虽然经验表明，信任程度的高低是政治、经济、社会等多重因素共同作用的结果，但是从根本上讲，其深层次原因在于公众认知与公共期望之间的落差。换言之，公众对政治系统整体角色与功能的认知，同他对政治系统的期望之间所存在的落差，导致产生了政治不信任。

　　改革开放的加速推进，客观上引起了社会利益的不断分化和社会结构的日趋复杂和多元。在市场的逻辑体系中，社会成员的利益诉求不断被激发出来，他们希望政府能提供越来越多的服务，自身的利益需求能得到最大化的满足，进而以此构成信任的心理基础。再加上，近年来中央在多个场合一再强调要加强政府自身建设，“围绕建设服务政府、责任政府、法治政府的目标，以转变政府职能为中心环节，进一步加强政府自身建设，增强政府执行力和公信力，不断提高行政效率”成为中央打造优质高效政府的宣讲口号和对地方政府建设的引领方向，甚至成为惩处地方政府不作为行为的制度背景，从而使公众对政府的期望节节拔高。在上述两种因素的作用下，公众的政治期望被充分地调动起来，他们期待着公共政策的日臻完善和公共服务的不断健全。

　　从理想的层面看，这些期望理应得到实现。然而现实情况并非如此。一方面，社会转型客观上对政治系统的运作方式及其效果带来了巨大冲击。诸多不规范的政治行为方式、不健全的政治制度，甚至是不合理的规则安排，难免会浸淫在日常的政治生活之中，这些问题直接冲击着公众的政治认知。另一方面，在目前的政治体系里，作为最高层级的中央政府，担当着巩固整个政治体系的重任，因而时时处处都注重树立和维护自身的良好形象。其方法或手段上，客观上既有正面的积极建构，也有将矛盾或问题转移给基层政府进而实现抽身保己的理性策略。然而，与公众真正直接接触的并不是中央政府。而主要是县乡镇基层政府，基层政府的日常行为直接形塑了公众对整个政治系统的认知和信任度。如果电视画面上政府的光辉形象与自己日常接触的现实相差甚远。那么，公共期望与公众认知之间的落差便会油然而生。

　　‍四、结语‍

阿兰·佩雷菲特告诫人们：“信任是命令不来的，它源自我们心灵深处。把它视为社会的动力就是求助于内心，就是断言社会不是机械制造的产物，而是内生增长的结果。”[11]这启示人们，基层社会管理应建立在信任的基础之上。惟有立基于信任基础之上的社会管理才是可持续的、稳固的，这是当前探讨社会管理议题时必须理性思考的重要基点。任何将信任建构置身度外、只寄希望于技术革新的社会管理创新之举并非良策，即使短期内能取得一定成效，从长远看，它难免会出现营养不良的困境，继而可能夭折。

　　‍当然，从客观层面讲，信任是政治、社会、文化等多重因素共同作用的结果。因此，一定时期内出现一定程度的信任流失，客观上是正常的。但关键是要将它控制在一定范围之内，并保持高度警惕、采取得力举措予以及时纠偏。毕竟，对于任何一个执政党而言，信任不是一劳永逸的，它的巩固和提升需要长期不懈的努力，维护自身信任度是其永恒的话题。具体到当下的基层社会管理来说，信任流失已成客观情势，并带来了诸多问题，因而深入分析其流失机理，以采取有效措施来积极提升信任乃是重要之维。‍

　　注释：

　　[1] 肖唐镖、王欣《中国农民信任的变迁——对五省份60个村的跟踪研究(1999—2008)》，载于《管理世界》2010年第9期。

　　[2] K. Newton， “Trust, Social Capital, Civil Society and Democracy”, in International Political Science Review，2001, Vol. 22, No. 2.

　　[3] 贾春增《外国社会学史（修订本）》中国人民大学出版社2000年版第138页。

　　[4]［美］加布里埃尔·A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔《比较政治学：体系、过程和政策》上海译文出版社1987年版第35—36页。

　　[5] 参见荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》中央编译出版社1998年版第28—57页。

　　[6] 韩志明《公民抗争行动与治理体系的碎片化》，载于《人文杂志》2012年第3期。

　　[7] 沈士光《论信任——改革开放前后比较的视角》，载于《学习与探索》2012年第6期。

　　[8] 沈士光《打“擦边球”推动制度建设》，载于2009年7月2日《社会科学报》。

　　[9] A.H. Miller, O. Listhaug, “Political Parties and Confidence inGovernment: A Comparison of Norway, Sweden and the United States”, in British Journal of Political Science, Vol.20, 1990.

　　[10] Arthur H. Miller, “Political Issues andTrust in Government: 1964-1970”, in American Political Science Review, Vol.68, No.3, 1974.

　　[11]［法］阿兰·佩雷菲特《信任社会》商务印书馆2005年版第551页。