新中国建立初期弱势群体及其社会救助研究

「内容提要」救助弱势群体是实现和维护人民利益、社会稳定的重要工作，也是促进经济发展和构建和谐社会的基础。建国初期，由于我国处于新旧交替的社会转型期，弱势群体问题异常严重且情况复杂。对此，党和政府从战略和全局高度予以重视和关注，区分各类弱势群体的不同情况制定了积极的救助方针，采取了切实可行的措施，使该项工作取得了巨大成效。建国初期弱势群体社会救助工作的经验对今天的救助工作与和谐社会建设仍然具有重要的启迪和借鉴意义。

「关键词」建国初期/弱势群体/社会救助

　　弱势群体是社会弱势群体的简称。目前国际社会通常把它定义为由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会条件而在社会上处于不利地位的人群，一般包括失业人员、灾民、难民、孤老病残等。弱势群体各方面的劣势地位使得这一群体中蕴藏着巨大的社会风险隐患，极易成为社会动荡的“火药桶”。因此，救助与保护弱势群体，对维护社会稳定、和谐与发展具有十分重要的意义。

　　中华人民共和国成立初期，多种因素致使弱势群体大量存在。对此，党和政府高度重视，迅即采取了周密有力的措施，并取得了显著成效。20世纪90年代以来，学术界从不同角度对该时期弱势群体不同组成部分的救济工作进行了研究，并取得了一定进展，但整体性研究却相对薄弱。本文试图在前人研究的基础上，从整体上考察该时期弱势群体的状况以及党和政府社会救助政策的实行及绩效，以期对此问题作进一步的探讨，并总结历史经验，为当今的社会救助工作及和谐社会建设提供借鉴。

　　一

　　（一）新中国建立初期弱势群体的组成

　　弱势群体作为制度与社会的产物，存在于任何制度的社会。建国初期，由于我国社会处于大整合的转型时期，弱势群体问题异常严重。根据其产生原因的不同，当时的弱势群体可以分为三类：社会性弱势群体、灾害性弱势群体及生理性弱势群体。

　　第一，社会性弱势群体。中华人民共和国是在旧社会的废墟上建立起来的，原有的社会问题业已造就了大量的社会性弱势群体；再加上社会处于新旧交替的变革状态，即随着新民主主义革命的胜利和中华人民共和国的建立，中国在政治、经济、文化方面经历着社会大整合，由此而导致社会全方位的剧烈变动，这又使得部分社会成员或因不适应社会经济、政治、文化结构的急剧变迁，或作为社会大整合的必然结果而沦为弱势群体。因此，建国初期的社会性弱势群体大量出现。

　　其中最严重者首推失业大军。因战争破坏等原因失业问题已普遍存在，国民党败退台湾时对厂矿等就业资源的掠夺更加重了该问题的严重性；国民党失守大陆后在帝国主义的支持下，对大陆沿海城市进行了轰炸和经济封锁，加重了工商业的困难，也是失业问题趋于严重的重要原因。中华人民共和国建立后，人民政府对旧的社会经济结构进行改造和改组，取缔了一批腐朽的旧行业，一批新的失业大军因此而出现；而统一财经、稳定物价工作不可避免的负面影响，也使部分私营工商户关门、歇业，造成新的失业现象。凡此种种原因使得我国1949年至1952年的失业问题异常严重，曾于1950年和1952年出现两次失业高峰。

　　其次，建国初期旧中国遗留下来的残渣余孽仍广泛存在。不仅有因鸦片战争后百余年来的鸦片泛滥在中国造就的一大批贫困的瘾君子，而且有在近代反动政府的纵容下卖淫嫖娼活动日益旺盛而造就的一大批备受精神与肉体摧残的妇女；另外此时还有大批国民党军队的散兵游勇、生活无着的行乞者流浪街头。这些人中不排除有一部分是自甘堕落，但大部分是无序社会的受害者，因生活无着而沦入悲惨的处境。所以，他们中的大部分应属社会性弱势群体。

　　总体上看，社会性弱势群体数量庞大，是该时期弱势群体的主体部分。

　　第二，灾害性弱势群体。由于自然、地理的原因，中国是一个多灾害的国家，自然灾害种类繁多且几乎无年不有。建国初期，发生灾害的因素依然存在，各种灾害仍经常发生；而长期战乱又削弱了人民群众的防灾抗灾能力，致使相对较小的自然灾害也带来了极其严重的后果，灾害性弱势群体大量出现。

　　第三是任何社会都存在的生理性弱势群体。

　　上述诸群体或因其劳动能力和就业能力低下，或因资源缺乏（就业信息、社会关系等），或因身处困境（经济、社会等），共同构成了当时的弱势群体。

　　（二）新中国建立初期弱势群体的特点

　　第一，数量庞大。1949年至1952年我国城镇失业人员分别达到474.2万、437.6万、400.6万和376.6万，1949年和1952年的失业率分别为23.6％和13.2％（注：国家统计局社会统计司《中国劳动工资统计资料（1948—1985）》，中国统计出版社，1987年，第109页。）。根据现在一些发达国家对失业率“度”的衡量标准，9％以上为失业问题严峻型。尽管当时我国的情况不能与今天同日而语，用现在的指标去衡量过去也不见得合适，但由此也可以看出建国初期失业问题的严峻程度。除此之外，据初步统计，当时全国吸食鸦片者约有2000万人，占总人口的4.4％（注：刘国新、刘晓、贺耀敏：《中华人民共和国历史长编》第1卷（1949—1956），广西人民出社，1994年，第78页。），大部分生活困难。妓女数量尽管没有确切的统计数字，但在一些大城市妓女数与当地人口的比例在1∶150—200之间。妓女们不但受着肉体上的摧残和经济上的剥削，而且大都患有性病，据解放初期的估计，全国性病患者约有1000万人以上（注：马维纲：《禁娼禁毒》，警官教育出版社，1993年，第7页。）。根据1952年不完全统计的收容数字估算，游民、乞丐的数量大约有24万（注：孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，黑龙江人民出版社，1986年，第292页。）；灾害性弱势群体1949年的统计数字是大约4000万（注：财政科学研究所编《十年来财政资料汇编》第1辑，财政出版社，1959年，第60页。）；另有残老儿童等生理性弱势群体约11万（注：孟昭华、王明寰：《中国民政史稿》，第292页。）。因此，就1949年而言，各种弱势群体的人数之和约占当时人口的16％。救助对象的数目如此之大，在近现代历史上也属罕见。这对新生的人民政权和百废待兴的中华人民共和国来说，无疑是异常严峻的挑战。

　　第二，情况复杂。从建国初期弱势群体产生的原因来看，既有历史的因素，也有现实的原因；既有社会、经济原因，也有生理原因。从其涉及的社会阶层来说，既有工人、农民、知识分子，又有妓女、烟民、乞丐。从行业范围来说，建国初期弱势群体几乎存在于工商、交通运输、建筑、机关、学校等各行各业。从地区范围来说，覆盖了以中心城市为重点的全国各地。弱势群体如此复杂的情况要求党和政府必须区别不同原因、阶层、地区和行业而采取不同的救助方针政策，这无疑增加了救济工作的难度。

　　第三，当时弱势群体的普遍存在，使社会处于极度不和谐状态，严重制约着安邦治国及经济的恢复和发展。按照系统理论的观点，社会系统发展中经常出现的各种缺陷、内耗等现象称为负效应。在社会发展中普遍存在着负效应，即指事物处于无序或不协调状态，这时，在社会系统内各个组成部分之间以及系统与外部环境之间的作用相互抑制或相互冲突，使系统信息流通受阻，能量相互抵消，乃至系统总体功能下降。当时弱势群体的普遍存在，使得弱势群体与政府、强势群体之间存在着复杂矛盾，这些矛盾即为负效应。矛盾的积聚，会可能转化成自觉的、有组织的、严重的群体性对抗，会使矛盾摩擦上升为矛盾冲突，烈度与强度不断地增强，从而使社会处于严重的无序或不和谐状态。

　　当时的情况正是如此。《中共中央关于举行全国救济失业工人运动和筹措救济失业工人基金办法的指示》（1950年4月14日）这样描述当时工人的状况：“失业工人的生活极为困难，已连续发生因生活无出路而自杀的现象，同时也就发生了一些不满的情绪。美蒋特务分子乘机造谣煽惑，企图挑拨工人群众来反对我们，在个别地方已有部分工人受其欺骗煽惑反对工会，殴打我们干部的事实，这是异常严重的问题。”在这种情况下，政府如果不及时启动矛盾疏导机制，调节矫治这些负效应，有效地整合社会各部分及各种力量，社会结构就无法获得平衡、协调。也就是说，如果当时弱势群体得不到妥善救助，中国共产党就不能维护社会的稳定，各阶层人民不仅不会拥护中国共产党，而且还可能成为其对立面。因此，对于建国初期的中国共产党来说，弱势群体的救助问题，不仅关系到社会的稳定、和谐及其经济的恢复与发展，而且关系到新生共和国的生死存亡。这些不仅是经济与社会问题，而且是重大的政治问题。

　　二

　　中国共产党和人民共和国的价值取向是为人民服务，人民的内涵中自然包括弱势群体，而且弱势群体的救助问题关乎新生共和国的生死存亡，所以，建国初期党和人民政府对弱势群体的社会救助工作给予了高度重视。

　　在对灾民社会救助工作的认识方面，中央人民政府政务院于1949年12月19日发出的《关于生产救灾的指示》指出：“生产救灾是关系到几百万人的生死问题，是新民主主义政权在灾区巩固存在的问题，是开展明年大生产运动、建设新中国的关键问题之一”，强调要把救灾济民当做严重的政治任务来看待。为了救助失业工人，党中央和政务院仅在1952年2—11月就发出有关指示10余次，强调救济失业工人是事关人民政权巩固的大事。1950年6月6日，毛泽东在七届三中全会上所作的题为《为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争》的报告中，将“必须认真地进行对于失业工人和失业知识分子的救济工作，有步骤地帮助失业者就业。必须继续认真地进行对于灾民的救济工作。”作为保证国家财政经济状况根本好转而必须完成的八项任务中的一项。党和政府对社会救助事业的高度重视成为救助方针成功制定和救济工作成功开展的坚实基础。

　　为了救助弱势群体，党和政府还设置了相应机构，制定了一系列救助弱势群体的方针政策措施，从而确保了救助工作有组织、有领导地在全国开展起来。

　　1949年中华人民共和国成立后，中央人民政府政务院设立了内务部，管理全国的民政工作。各大行政区军政委员会也设立了民政部，各省、自治区设民政厅，大城市设民政局，专区、县设民政处、科，民政机构遍及全国。1950年中央人民政府内务部第一次全国民政会议确定优抚、复员安置、社会救济、生产救灾、困难补助、移民安置、游民改造等皆属民政部门职责范围，这样民政系统成为领导和组织社会救助的专职机构。另外，根据工作需要，各级政府还召集相关部门成立临时性的救灾委员会、失业工人就业委员会、禁烟禁毒委员会、处理乞丐委员会等组织。例如根据政务院1949年12月19日的救灾指示精神，政务院法律委员会于1950年2月27日召集内务部、财政经济委员会、财政部、农业部、水利部等，正式成立了中央救灾委员会。民政部门和救灾等委员会的设立，不仅使社会救助工作有了组织领导保证，而且便于相关单位协同工作。

　　要开展救助，首先要解决资金问题。当时，中央政府规定，失业工人救济费和范围较大的灾荒救济费列中央预算，一般灾荒救济费与孤儿院等社会救济开支由地方财政和社会募捐解决。据此，当时救助资金的来源，一是财政拨款，中央人民政府在当时财政十分困难的情况下，自1950年1月至9月底，直接拨给救济和可以用作救济的粮食超过22.4亿斤（注：财政科学研究所编《十年来财政资料汇编》第1辑，第61页。）。据不完全统计，1951年分拨经费达3244125万元（注：这里是人民币旧币，1万元旧币折合1955年3月1日起发行的人民币新币1元。下同。）。地方财政也都分别根据不同情况拨发了数额不同的救助资金。二是社会各界的节约捐输。如从1949年10月至1950年4月，中央各机关工作人员捐出赈款12亿元，粮食39万斤。华北军区6个月节约粮食360万斤。京津两市工商业界也劝募款项12.78亿余元，粮食78万斤。（注：中华人民共和国内务部农村福利司编《建国以来灾情和救灾工作史料》，法律出版社，1958年，第13～14页。）尤其值得赞扬的是广大在业工人和资本家除拿出工资或工资总额的1％作为失业救济金外，还积极参加了献工捐献运动。（注：中国经济论文选编辑委员会编《一九五○年中国经济论文选》第3辑，三联书店，1951年，第242、244页。）至于救济粮款的发放，主要是配合不同群体的救助措施进行的。兵马未动，粮草须先行，救济粮款的落实是救济工作得以开展的物质保证。

　　针对不同弱势群体的救助方针政策和措施如下：

　　（一）立足于经济社会发展，依靠社会保障和促进就业来救助失业人员

　　当时党和政府救助失业人员的基本理念是：“推行积极的失业救济，救济失业与促进就业相结合”，即救助与安置相结合；救济方针是“应以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法，以求达到救济金的使用既能减轻失业工人的生活困难，又有益于市政建设事业”（注：《建国初期社会救济文献选载》，《党的文献》2000年第4期，第17页。）。这就是说，当时救助失业的思路是立足于经济社会发展，依靠社会保障和促进就业来救助失业人员。纵观建国初期国民经济极度不发达的状态及由此导致的社会对劳动力需求十分有限的情况，党和政府依靠这两手来救济失业，并且把传统的以消极救助为重点的社会保障创新为积极的救济方针，无疑是高明之策。

　　当时的临时性社会保障措施有以下三种：（1）以工代赈。这是传统的也是积极的救济方式。建国初期党和政府主要是结合市政建设工程和兴修水利进行以工代赈，完成工程后获得赈济。这种方式一方面解除了失业人员的燃眉之急，并且使失业者因参与经济建设而得到锻炼；另一方面还促进了市政建设的发展。（2）临时性的生产自救。根据自愿和民主管理的原则组织失业工人参加集体合作社或个体生产，在国家的支持帮助下从事陶瓷、小五金、缝纫等行业的自产自销或接受加工订货，结果自救工厂赢了利，积累了资金，工人生活得到了改善。（3）发放救济金。失业人员因疾病等原因无法就业或在未就业前生活困难又无力参加以工代赈、生产自救的，由政府发给救济金给予紧急救济。救济金发放标准，以维持最低生活水平为原则。

　　临时性救济失业是治标，促进就业、安置就业才是治本之策。其具体方式主要有：（1）转业训练。即对失业人员进行政治、文化、技术训练以提高其就业能力。在现代社会，对失业群体进行转业训练，加强人力资本投资，是他们再就业的基本前提。对于建国初期大部分缺少文化和技术的失业人员来说更是如此。建国头3年，全国402个训练单位，共计对106209名失业人员进行了训练（注：中国社会科学院、中央档案馆编《1949—1952中华人民共和国经济档案资料选编》劳动工资和职工福利卷，中国社会科学出版社，1994年，第220页。）。（2）政府安置就业。首先是努力为安置就业创造资源，如大力促进私营工商业的恢复和发展等。其次是由专门的劳动就业介绍机构负责统一介绍职业。政府安置就业是当时解决失业问题的主要途径，有利于有计划、大规模地解决就业问题。（3）还乡生产，即按自愿的原则动员城市失业者回原籍或亲戚所在地从事农业生产。还乡者大部分由政府资助路费并帮助解决回乡后的土地、房屋、农具等。（4）自主就业。鼓励失业人员通过个人关系自找职业，自谋出路。这减轻了国家的压力，也调动了个人的积极性。

　　通过这些方式，从1950年7月至1952年9月的短短3年间，全国共安置救济失业人员上百万。随着国民经济的发展，到1956年我国就基本上解决了失业问题。

　　（二）对妓女、烟民、乞丐等加以改造与救助

　　对这些群体的救助，人民政府基本上根据中央“劳动生产与政治思想教育相结合”、“改造与安置相结合”的方针，先改造其思想，使其成为新人，然后再帮助解决生活出路。具体到不同群体又分别采取了不同手段。

　　1.解决娼妓问题的措施大体如下：首先封闭妓院，挖掉卖淫嫖娼的老巢，对所有妓院老板、领家、鸨儿等进行集中审查和处理，没收妓院财产以作为救济妓女之用。其次建立教养院，收容妓女，通过思想教育和劳动手段改造其思想，帮助有病者医治其性病。再次是对改造好的进行具体安排，有家可归者送其回家，有结婚对象者助其结婚，无家可归和无偶可配者组织学艺以从事生产。经过上述步骤，到20世纪50年代后期，仅经过七八年的时间，在中国沿续了几千年的娼妓问题就得到了彻底清除，原来的娼妓过上了正常人的生活。

　　2.对烟民的改造与救助措施，首先是断绝吸食资源，禁种、禁运，其次是禁吸。主要手段是在“三反”、“五反”形成的有利形势下，有重点地、大张旗鼓地开展群众性的反毒运动，同时，各城市都成立了戒烟所帮助烟民戒烟。经过3年左右的时间，我国基本禁绝了鸦片的种植、贩卖、吸食，肃清了两百多年来的鸦片泛滥问题，吸毒者获得了新生。

　　3.对游民乞丐，首先是成立专门机构，一方面收容并组织其劳动，一方面对各种性质不同的乞丐予以分别处理。其次，在改造教育完毕后，自谋生路。如北京市从1949年5月27日至6月3日，共收容乞丐854人，经过教育改造后，大多数乞丐转变了思想，认识到劳动光荣的道理，并走上了自食其力的道路。（注：北京市档案馆编《北平和平解放前后》，北京出版社，1988年，第398页。）其他各城市也对乞丐进行了收容处理，城市内的乞丐问题很快得到基本解决。

　　（三）依靠合力的作用，将积极措施与消极措施相结合救助灾民

　　建国初期救灾工作的方针是：“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”。很显然，这是以灾民自救为主、并依靠多方互动从而发挥合力效用的救助政策。当时，在各级政府和临时成立的各级救灾委员会的领导下，救灾工作采取了如下措施。

　　（1）减轻赋税、发放农贷。这既是从宏观上恢复和发展农业生产的措施，也是传统的帮助灾民自救的重要手段。（2）大力发展副业和手工业生产。这是周期短、见效快、有广泛适应性的积极救灾度荒措施。由于政府把全劳动力与半劳动力发动起来，做到了“村村无闲人，家家有副业”，也由于有政府协助解决资金和各种合作社解决销路，纺织、熬硝等各种副业、手工业因地制宜地发展了起来。据1952年统计，建国后，仅苏南、苏北、皖南、河北、平原（注：平原省，1949年建省，1952年底撤销，辖地分别划归山东、河南两省。）、山东、察哈尔、辽西、浙江等9省合作社，共组织灾民进行了200余种手工业和副业生产，维持了约1000万灾民3个月的生活（注：《三年来新中国的经济成就》，人民出版社，1953年，第168页。）。（3）开展社会互济。互助互济是中华民族的传统美德，也是救灾度荒的有效手段。建国初期的互济形式主要有：一是灾民与非灾民的集体互助生产；二是自由借贷；三是非灾区城乡的募捐与安置逃荒灾民；四是节约度荒，如机关、部队、团体的节约一两米（直至四两米）运动。由于调动了全社会的力量，互助互济在帮助灾民减灾度荒方面发挥了重要作用。（4）以工代赈。主要是组织灾民兴修水利。这既是消除水旱灾害的根本办法，也是使灾民得到赈粮从而救济灾荒的好办法。仅在1950年，经过以工代赈完成水利工程共达58000万立方米以上，参加兴修水利工程的灾民超过300万人，连其家属计算约有1000万人赖以生活（注：《人民日报》1950年9月13日。）。（5）组织移民。对有些因受灾过重丧失了生产条件地区的灾民，政府采取了移民安置的办法。如1949年的河北省和1950年的平原省灾区，先后移民14642和12855人到生产条件好但劳动力缺乏的黑龙江省。（注：中华人民共和国内务部农村福利司编《建国以来灾情和救灾工作史料》，第20页。）移民安置措施，既解决了灾民生产、生活上的困难，也对安置地区农业生产的发展有帮助。（6）发放救济物资。这主要是帮助灾民解燃眉之急。发放时对救济对象进行民主评议，原则是公平合理，反对平均分配、零星发放，适当照顾重灾区的特种灾民及贫困户。

　　（四）孤寡病残的救济

　　建国初期，一些因贫困或受灾后家庭无力养育的孩子及父母双亡的孤儿由生产教养机构收养，也有一些地方，如大同，一直实行残孤儿童家庭寄养的养育方式。对孤老病残的救济，1951年3月16日，内务部《关于春荒期间加强生产救灾工作的指示》指出：“更要重视那些无劳动力的老弱和极穷苦者，或带动其生产，或予以较长的救济。”1953年内务部制定的《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力、无依无靠的孤老病残定为一等救济户，并规定：“一等救济户，按缺粮日期长短全部救济。”据此，建国初期政府委托民政系统定期救济城乡的生理性弱势群体，救济金额各地有所不同，但都低于工赈工资。无家可归、无依无靠、无生活来源又不能自理的孤寡病残先由教养院、后由专门的残老教养院收养。

　　总之，建国初期我国的社会救助工作取得了巨大成效，短短几年，就基本解决了旧中国几十年没能解决的失业问题，上百年未能解决的吸毒问题以及存在了上千年的娼妓问题，灾民和生理性弱势群体也得到合理的救助与安置。在当时的情况下，富有成效的社会救助事业，增强了公民特别是弱势群体对新中国的认同感和归属感，保障了社会的稳定，巩固了新民主主义革命的胜利成果和新生的人民政权，为国民经济的恢复和发展及社会的和谐进步奠定了坚实基础。

　　三

　　历史地看，不同社会，不同历史时期，对弱势群体的救助方式及成效也不尽相同。新中国初期对弱势群体的社会救助工作具有鲜明的特色，给我们留下了宝贵的经验。

　　（一）多元化的救助主体

　　建国初期党和政府在开展各类弱势群体的救助工作时，强调要调动社会各方面的力量，主张依靠合力解决弱势群体的困难问题。考察整个救助工作的运行可以发现，这一思想几乎贯穿于整个过程的方方面面。如就参与的集体而言，当时绝大多数政府部门和人民团体都参与了救助各类弱势群体的工作。救济灾民时，民政、财政、农业、水利、林业、卫生、气象等部门以及人民救济团体、科学研究机关都曾参与其中；在改造和救济妓女时，公安、民政、司法、卫生、劳动等系统和妇女组织协同作战。又如就救济资金的筹措而言，有财政拨款，也有社会各界群众、团体和单位自愿捐赠。因此可以说，当时的救助工作调动了国家、集体、个人三方面的积极性，其救助主体之多、牵涉范围之广是空前的。救助主体的多元化，便于互通有无、发挥合力的作用，这是当时救助工作的鲜明特色，也是当时新生的共和国成功救助数额庞大、情况复杂的弱势群体的重要原因及经验之一。

　　（二）因类、因人而异的救助原则

　　建国初期，弱势群体数量巨大，情况复杂，不同的群体有不同的特征，面临不同的困难。因此，党与政府在社会救助工作中一直遵循因类、因人而异的原则。首先，对不同群体采取不同对策。救助失业人员，采取救济与安置相结合的方针；救助妓女、烟民等，则着眼于改造与救助；对待灾民，执行生产自救，辅之以节约互济的政策；而对待生理性弱势群体则立足于财政救济。其次，在同一弱势群体内也坚持这一原则。其中关于失业人员的救助堪称典范：对确有培养前途和有就业条件的，逐步介绍就业或予以转业训练；对不适合厂矿需要及就业条件差的，着重鼓励其自谋出路；对老弱病残、无就业条件的由政府救助。在因类而异的基础上，党和政府又根据每类群体中的个体差异，坚持了因人而异的原则，即对每类弱势群体中的较弱个体，又实行优先和重点救助，政策合理倾斜，以保证他们的基本生存条件。因类、因人而异的救助原则，不仅有利于调动各个体的潜能，以发展促救助，而且可以钝化社会矛盾，维护社会公正。

　　（三）积极的救助理念

　　建国初期，党和政府在制定各类弱势群体的救助政策时，立足于当时国家经济基础薄弱和社会生产力水平低下的国情，依据有无劳动能力的标准，对不同的弱势群体采取不同的政策和提供不同的服务，着眼点在于帮助他们维持生活，恢复其生产自救的能力。政务院1950年6月颁布的《救济失业工人暂行办法》第一条即开宗明义地指出，“为减轻失业工人生活困难并帮助其逐渐就业转业起见，特制定本办法”，这表明新中国的失业救济政策在制定之初即明确了这一理念。各种救灾指示中强调对灾民“单靠救济是不能解决问题的，而主要靠领导和组织生产自救”（注：《人民日报》1949年11月10日。），同样反映了这一思路。这一救助理念不仅体现在前述各类弱势群体的救助方针中，而且贯穿于救济工作的实际运行过程。例如，当时在党和政府开展的一系列救助工作中，重中之重是在城市和农村分别建立了一套如上所述的生产自救帮扶体系，把救济与组织生产紧密结合起来。这就使弱势群体在实践中认识到，要摆脱困境最根本的要靠劳动自救，从而推动其积极参加生产建设。又如，设定低于工赈工资更低于职工工资的救济标准；严格救济金的发放条件，只对城乡丧失劳动能力、无依无靠、无生活来源的生理性弱势群体定期单纯施救，对其他类弱势群体的危困局面只给予临时救济；而且对救助对象要严格调查、民主评议；具体到失业工人，还规定必须进行求职登记，才能领取救济金，介绍职业无故拒绝者停发救济金等。这些标准与要求促使弱势群体认识到新中国的救助原则是救急不救穷，从而促使他们走上生产自救的道路。这些制度、理念的确立符合当时的经济社会发展水平，有利于施救主体和救助对象的互动，尤其有利于调动和培育各类弱势群体的劳动积极性和劳动能力，极大地促进了救助工作的开展。

　　（四）多种手段综合调控的救助路径

　　人是社会成员，人的行为、处境是社会政治、经济、文化等因素综合作用的产物。就弱势群体而言，其弱势也是多种因素复合的结果。因此，如果对弱势群体要达到既“助困”又“救人”的目的，必须依靠多种手段综合调控。基于此，建国初期的弱势群体救助工作，不仅在政治、经济方面制定了一系列政策，依靠政策手段来解决，以及在党和政府领导下把弱势群体组织起来，依靠组织手段来运作；而且动用了思想手段和文化手段，以解决其深层次的思想问题，营造关心社会弱势群体的外部环境。如在治理娼妓问题时，“第一步就是启发妓女认识旧社会的罪恶和受苦的根源，同时通过谈话教育，帮助她们纠正头脑中的宿命观点、享乐思想，明白劳动光荣的道理”。在救助失业工人时，“用训练班、演讲会、慰问队等方式向失业工人指出造成失业的根本原因；……并以生动的事实教育失业工人，使他们明了广大在业工人对他们的无私援助……经过宣传教育之后，失业工人了解到国家财政的困难，很多自己能想办法的，即自动放弃领救济粮；参加以工代赈的工人，坚决要把工作做好来答谢政府和在业工人以及各阶层人民的关心和照顾”（注：中国经济论文选编辑委员会编《一九五○年中国经济论文选》第3辑，第242、244页。）。由于重视弱势群体的思想教育工作，并在工作中遵循思想教育的规律和联系他们的思想实际，使弱势群体在为何“弱”和如何“强”的问题上有了正确认识，从而不仅没有与新社会对抗，而且还主动、积极地融入到劳动自救和建设新社会的洪流中。在改造弱势群体思想的同时，党和政府还在全社会传播灌输新的意识形态观念，树立新的社会风尚，即在社会舆论上、从总体的价值导向上，提倡平等相待、团结互助、扶弱济贫，反对社会歧视，让全社会都关心社会弱势群体，从而为弱势群体的救助和自救营造了良好的氛围。

　　当然，和任何政策措施一样，建国初期党和政府制定的针对各类弱势群体的救助措施及其运行也有一些不足之处，宏观观之，主要有：1.关于“低工资、高就业”的就业政策。一般而言，建立促进就业的机制，实施积极的就业政策，保障弱势群体的充分就业，是救助弱势群体的根本手段。所以，当时“低工资、高就业”就业政策的选择，不仅无可厚非，而且是当时党和政府以人为本理念的重要体现。这一政策，极大地扩充了就业容量，实现了资源约束下的就业目标最大化，对于稳定建国初期我国经济社会秩序和巩固新生政权有着重要意义。但学术界普遍认为，长远看来，为就业而就业，片面追求就业率和就业人数，导致就业安排方面的片面性，影响了劳动效率和劳动生产率的提高；能进不能出的“铁饭碗”制度，使城镇企事业单位内滞留了大量的隐形失业人员，形成了潜在的劳动就业问题，从而为日后新的城镇失业问题的出现埋下了隐患。

　　2.在弱势群体的救助方面，注重短期的救助措施，忽视建立社会保障的长效机制。如上所述，新中国初期的社会救助事业有许多成功的经验值得借鉴，然而可惜的是，这些经验、措施和原则没有形成稳定的社会保障制度。当时由于种种原因，没有从建立完善的社会保障制度入手，以解决潜在的弱势群体问题；更没有以社会保障法的形式，在已有经验的基础上，对社会救助的有关理念、原则和制度加以确立，从而从较高的起点上规范以后的社会救助工作。所以，新中国初期的弱势群体救助工作虽具有重要的开创意义，但并未成为正式的社会保障制度的开端，没能为以后该项工作的发展提供一个平台。

　　四

　　综上所述，建国初期弱势群体的救助工作是极有成效的，也给我们今天的救助工作与和谐社会建设留下了宝贵的经验和深刻的启示。今天的中国社会和建国初期一样，都处于社会转型时期。对照现在，反观当时社会救助的实践，给予我们的重要启迪是，像中国这样一个人口众多的发展中大国，要卓有成效地解决弱势群体问题，建设和谐社会，必须动员社会结构中各个系统的力量和依靠它们之间的互动与支持。换言之，就是需要具备四个方面的条件。

　　第一，经济基础。即国民经济的持续快速发展是基础。众所周知，在建国初期，党领导全国人民为恢复和发展经济进行了艰苦卓绝的努力，从而使国民经济奇迹般地摆脱困境并得到迅速发展。如果没有国民经济的迅速恢复和发展以积累和提供救济资金，尤其是开拓就业机会，那么，弱势群体问题的解决势必将成为无源之水、无本之木。建国初期救助弱势群体的成功实践再一次明示：经济是基础，发展是硬道理。

　　第二，政治前提。即党和政府的整合和调控能力是前提。在建国之初，如果没有一个全新的政权，如果这个政权的执掌者不具备相当的整合、调控等执政能力，包括弱势群体问题在内的一切异常严重的社会问题的解决都无从谈起。今天，我们同样处在社会转型期，包括弱势群体在内的各种社会矛盾仍然很多，要正确处理和成功地解决这些矛盾，建设和谐社会，同样要求党和政府必须具有强有力的整合社会结构、社会利益、社会关系等等方面的能力，建立起高效的调节利益冲突的机制，完善社会管理体制，优化社会秩序。这是由国家的功能决定的。当然，因所处的时代不同，在整合、调控和管理的具体内容和形式上要有所创新。

　　第三，思想文化条件。即成功的救助要求政府所倡导的保障文化、观念必须是积极向上的。这是当时凝聚各方力量顺利开展救助工作的重要经验。首先党与政府必须从使整个社会结构协调与和谐的目标出发，从社会整体利益和人民长远利益出发，坚定扶危济困的信念，把社会救助工作纳入经济社会发展大局，统筹安排。同时人民群众作为历史的创造者，要积极发挥主观能动性。再有就是要在全社会培育自强自立、团结互助、扶弱济贫、公平正义等积极向上的价值观、道德观体系。这既是解决该问题，也是防范此类新问题产生的重要条件。

　　第四，法制保障。即加强社会保障立法，建立完善的社会保障制度是关键。这是建国初期救助工作给我们今天的有益启示。法律具有强制性，制度更具稳定性、长期性。今天，我们要确立社会救助工作的长效机制，必须加强社会保障立法，建立完善的社会保障制度，这是社会救助工作经常化、制度化和可持续的保证，是预防新的弱势群体出现以及保障弱势群体权利得到良好实现的根本性手段。

　　《中共党史研究》2005年第4期

高冬梅，河北师范大学历史文化学院副教授，中共中央党校党史专业2004级博士生。（北京100091）