大数据时代，中国向何处去

改革开放以来，随着中国经济转轨和社会转型的深入推进，中国国家治理的时空境遇和历史场景均发生了极其深刻的变革。

　　 传统性问题、现代性问题、后现代性问题和转型问题在中国现代化进程中共时性地涌现，中国国家治理问题的复杂性不断彰显，国家治理难度空前加剧。

　　 尤其是伴随着新一轮信息技术革命浪潮的出现，信息技术在静悄悄的革命中重塑了中国国家治理的生态，大数据时代的中国国家治理面临一系列全新的机遇和挑战。在挑战与机遇共存的大数据时代，中国国家治理能力建设的路径优化是一个迫在眉睫的时代命题。

　　 一、大数据时代中国国家治理能力建设的全新机遇

　　 伴随着工业社会迈向信息社会的进程，信息以二进制形式被转化成数字得以存储和传递，人类生产的数据正在呈指数级增长。爆炸式增长的数据种类繁多，数据在通讯网络中快速传输，数据的待开发价值越来越大，人类社会已正式进入大数据时代。

　　 在中国国家治理现代化的实践逻辑中，合适的治理技术是治理体系现代化切实推动治理能力现代化的有效媒介，大数据作为国家治理现代化的科技型技术，能够优化治理过程的生态环境，扩展制度设计的弹性空间，是诱发制度创新与治理转型的良好契机。

　　 同时，大数据把关联性分析运用到海量数据上来预测事情发生的可能性，为解决现实的治理难题提供了全新的技术支撑，大数据技术是一种积极的国家治理资源。大数据技术在国家治理能力建设上具有广阔的运用前景，充分释放大数据红利对中国国家治理能力的现代化具有至关重要的意义。

　　 第一，大数据技术有利于提升国家的科学决策能力。

　　 决策能力是国家治理能力的核心要素，科学决策能力是大数据时代提高国家治理效能的桥梁与纽带。大数据时代的公共决策将趋于“社会化”，为科学决策提供坚实的社会基础。

　　 随着信息技术的发展，社会公众意愿的表达和信息传递成本逐渐递减，每个社会个体均可利用信息化手段表达个体的意愿和看法，形成海量的“微”数据和“微”事件。

　　 执政党和政府可以防微杜渐，运用数据挖掘技术将这些分散的、模糊的小概率事件有序地关联起来，分析得出各种问题、危机和风险可能的发生概率，从而预先做出恰当的决策。

　　 同时，大数据时代的各种政治决策是“被”社会影响和引导的，通过对网站浏览、论坛留言、微博转发等网络舆情的深度分析，执政党和政府可以准确把握公众关注的热点问题，民众真实的社会需求和政治期望，执政党和政府的决策将更多更好地回应社会公众的意愿，更多地集聚民意和民智。

　　 而且，大数据技术可以为政府部门提供海量实时信息数据，便于政府部门掌握最新的信息数据，使决策最大程度上贴合实际。

　　 总之，大数据时代的决策行为将日益基于数据分析做出，而不仅仅是依赖经验和直觉做出，公共决策的科学化将有更为坚实的保障。大数据的采集和分析不分层级，能够使信息扁平化而直接向决策者提供决策依据和参考。在执政党和政府的公共决策中应用大数据技术，能够增强决策的公平性、预见性和响应性，增强公共决策的民主化和科学化水平。

　　 第二，大数据技术有利于提升国家的社会监管能力。

　　 在社会监管方面，通过对人口数据进行划分，能够有针对性地对基层社会进行有效管理和动态监控。例如，北京市东城区开展的精细化网格管理模式，将社区划分成若干网格状单元，并通过网格搜索社情民意、矛盾纠纷、安全隐患等信息，实现信息资源的共享和社会管理的现代化。

　　 接下来，中国政府将用3～5年的时间，基本建成集合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息的统一平台，实现资源共享；建立以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度；建立以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度，大数据技术正全面进军我国的社会信用体系建设。

　　 另外，社会组织的自律和公民的主动监管能力是更为重要的国家治理资源。在大数据时代，中国公民参与渠道将更为多元化，政民互动渠道将进一步拓展，以微博、微信等社交媒体为主的信息发布技术，为公民参与提供了实时互动的全新信息空间，有望促进“参与型”社会的形成。

　　 在一个参与型社会，执政党和政府可以在拓展公民参与的过程中不断提升公民能力，以提升公民能力和公民意识来强化社会监管能力。

　　 第三，大数据技术有利于提升国家的公共服务能力。

　　 在大数据时代，数据是一种权利，开放则成为一种潮流，数据的开放和流动，代表着知识和权力的开放和流动，经济的繁荣、政府的开放、城市的智慧和社会的民主，共同构成了开放式的、平台式的公共服务生态环境。

　　 在公共服务环境不断开放化的过程中，公共服务机制将不断优化，民众需求更加明确，服务方式更为灵活，服务内容更加丰富，服务质量更加高效，执政党和政府的公共服务能力大为增强。

　　 同时，在大数据时代，公众和政府的行为都处于“第三只眼”的观察之下，公共服务供给的主动性更强，公民主动对公共服务进行过程追踪，确保公共服务质量，从而有利于解决食品、药品等行业的安全问题；执政党和政府主动提高公共服务质量，政府部门可以通过分析大数据来判断公众对公共服务质量的评价，以此改善服务和提高公众满意度。

　　 另外，大数据时代的到来，使数据挖掘更加深入和精细化，有利于引导政府提供更加个性化和人性化的公共服务。例如在医疗卫生行业，相关部门可以从多个渠道获取个人健康信息，把职业等行为数据与电子病历等医疗数据关联起来，形成一个综合的健康状况评估模式，为公众提供精细化的医疗服务。

　　 大数据时代以语义网为代表的Web3.0技术将成为主流，政府可以通过对公众在政府网站、微博等的浏览次数、栏目关注度、在线申请服务、发表评论等多项活动的分析，运用数据挖掘技术对公众活动进行关联，进而主动推送个性化的服务。

　　 总之，政府在人口、教育、治安、就业、交通、社保、卫生、工商、税收、民政等方面拥有天然的数据优势，通过这些数据的深度挖掘，政府管理者可准确预测到民众和企业的服务需求，进而提供以需求为导向的公共服务，提高工作效率，提高服务质量和公众满意度，降低公共服务成本，提升公共服务能力。

　　 第四，大数据技术有利于提升国家的应急管理能力。

　　 大数据时代也是一个充满危机和风险的时代，但大数据技术为应对危机提供了更多的治理资源。例如，利用大数据可以还原危机发生的真相。在信息时代，微信、微博等新媒体早已取代传统媒体成为信息传播的发源地，网络传播的快速性和网络信息可辨识度低的特性，使得网络成为公共危机爆发的“火山”。

　　 政府部门需要利用大数据对社会热点、名人微博等海量社交数据的跟踪分析，找到社会危机事件的起因、传播的渠道、涉及的关键人物，进而有效地还原社会危机发生的过程，以客观的事实和数据呈现事情的真相。

　　 同时，利用大数据可以预测危机发生的可能性。对海量社交媒体数据的分析，可以预测恐怖主义和骚乱活动等突发事件。另外，利用大数据可以降低危机带来的灾难。利用大数据的预测和预警分析功能，可以让政府有关部门和社会市场主体提前做好有关准备工作，有效降低各种危机带来的灾难和损失，特别是在应对各种自然灾害和突发性安全事件之时。

　　 在中国国家治理的特定情境下，网络群体性事件此起彼伏，群体极化现象严重，集体泄愤、网络暴力、民粹主义、泛政治化等行为对社会稳定都构成一定的威胁和挑战。利用大数据技术，对网民的言论和情绪进行研判，能够感知网民关注的热点问题及其持有的观点和看法，也能够感知网民对某一事件或者现实问题的社会情绪变化，及时采取应对措施，维护社会稳定。

　　 利用大数据技术，还可以提高对危机的预警能力。通过物联网传感器监测，能够掌握地形的变化，能够监测油气的泄露情况，能够监测道路的损毁情况等等，并及时找出安全隐患，有效避免安全事故和灾难的发生，更好地实施社会危机和风险治理，社会危机和风险治理是大数据技术未来应用的重点领域。

　　 大数据通过增强对现象发生小概率的关联与研究，可以有效减少社会危机发生的不确定性，增强风险预警能力，降低社会危机带来的危害。

　　 大数据时代犹如一片尚未被开发的“荒土”，许多国家都在抢夺“拓荒”的话语权和主动权。

　　 预测是大数据治国的核心，建立在完备数据库基础上的数据共享能够使数据资源的调配和使用效益递增，数据开放能够增强市场和社会在国家治理中的主动性，关联性分析则能够很好地预测公共服务需求、提供个性化服务，预测社会治理危机和公共安全事故的发生，将治理危机的不确定性转变为可控性，有效实施事前控制，降低治理成本。对于中国国家治理现代化而言，大数据技术提供了全面提升国家治理能力的契机。

　　 二、大数据时代中国国家治理能力建设面临的主要挑战

　　 从目前的中国国家治理现状来看，国家治理效能与党和政府的目标期许之间存在严重的“脱嵌”状况。

　　 在大数据时代，现有国家治理体系的主体结构、体制机制和关键流程，在信息技术的快速变迁中显露出明显的不适应性，国家治理行为和体系结构的不适应性，给国家治理能力建设提出了极其严峻的挑战。

　　 第一，缺乏大数据意识。

　　 大数据意识的缺乏是国家治理能力建设面临的首要挑战。我国的数据资源虽然丰富，但由于长期缺乏数据文化，收集数据、分析数据和使用数据的意识淡薄。

　　 2006年卫生部制定了第一套最小标准数据集，比美国晚了33年；2006年国家统计局正式成立了社情民意调查中心，比美国晚了66年；2010年起物联网的技术开始在铁道部、交通部得到应用，比美国晚了48年。2011年，中国拥有4.8亿互联网用户，几乎是美国的两倍，拥有近9亿部手机，是美国的3倍，互联网和手机都是产生数据的重要来源。

　　 中国缺乏的不是可供收集的数据，也不是收集数据的手段，而是收集数据的意识。我国的数据不系统、更不具有连续性，很多数据都没有长期的积累，难以从历史的对比中寻找规律。

　　 此外，在压力型体制下，官员为了晋升而盲目追求政绩，政治锦标赛模式下的数据收集存在瞒报、少报、漏报、不报行为，报喜不报忧，媒体屡屡报道的各地方瞒报矿难数据、交通事故数据等案例即是见证。锦标赛模式下的数据收集也存在造假行为，虚报数据导致信息失真，难以反映出实际情况。

　　 长期以来，政府决策强烈依赖经验和直觉，用数据描述事实、追求数据决策的意识不强，大概重于精确、因果关系重于相关关系、预防重于预测成为治国理政的惯习。

　　 第二，缺乏大数据技术和人才。

　　 技术和人才是信息社会必不可少的要件。中国的数据资源虽然丰富，但由于数据获取技术、数据挖掘技术、数据整合技术、数据使用技术的缺乏，大数据的价值未得到充分体现，进而阻碍了大数据的开发和利用。数据仓库、数据挖掘的开展是一个多专家合作的过程，要求相关人员既熟悉本单位业务和需求，具备相关专业知识和经验，同时又了解大数据技术。

　　 而我国的公共部门缺乏大数据专业技术人才，相关职能机构构成人员主要是政府管理人员，而非大数据专业技术人员。面对大数据，如果不会分析，数据价值就得不到彰显；如果分析错误，导致的政策后果同样严重。

　　  第三，信息安全问题。

　　 在大数据时代，数据安全问题是中国国家治理建设面临的重大问题。2014年爆发的“棱镜门”事件把数据安全问题赤裸裸地摆在我们面前。由于大数据要求数据的集中存储，而数据的集中存储恰恰增加了数据的泄露风险。数据库的泄露将给政府、市场、社会以及公民造成巨大的损害。

　　 西方国家也不断通过恶意代码、网络攻击和垃圾信息等途径危害我国的信息安全。在我国核心行业（如能源、金融、电信等IT基础设施领域），IBM、Oracle、EMC（IOE）分别占据了小型机、数据库、存储产品的市场垄断地位，这对我国的数据安全乃至国家安全都造成了极大威胁。

　　 第四，隐私侵犯问题。

　　 进入大数据时代之后，个人的社会行为被高度数字化，个人网上浏览记录、消费记录、通话记录等数据足以勾画出个人的主要社会活动图像，并由这些活动图像可以对个人的行为特征进行分析。对这些数据善加分析和利用，可以增强国家权力的监控能力，也可以衍生出很多新的商业模式，催生新的职业。

　　 事实上，在现代国家制度框架中，国家权力监控体系与公民权利保障机制是一种共生结构，而现代信息技术在这种共生结构中的双面运用是非对称、非均衡的，国家行政系统凭借其拥有运用信息技术的巨大优势，可以在国家监控体系中充分利用信息技术手段，对公民的信息进行全面的收集和贮存，对公民的行为进行彻底的监管，以致可以打造一个极为富有效率的“数字利维坦”。

　　 国家治理中的“数字利维坦”风险表明，国家凭借其行政权力和数据优势，容易对公民个人的隐私造成侵害。对公民个人的隐私侵害还来自于企业对个人数据的商业化运用，别有用心的人利用这些个人特征数据，可能对用户的财产安全甚至人身安全造成伤害，而如何界定数据所有权和使用权的边界，这在目前的法律条文中还没有明确说明。

　　 第五，新的数字鸿沟问题。

　　 大数据时代，依据不具有代表性的数据所做的国家治理决策必然会忽略信息时代的缺席者。数字鸿沟造成的差别是继城乡差别、工农差别和脑体差别之后的“第四大差别”。

　　 2012年我国城乡数字鸿沟指数为0.44，地区数字鸿沟指数为0.32。截至2013年12月底，农村网民规模已达1.77亿，占整体网民的28.6%。如果以第六次全国人口普查结果为基准，居住在城镇的人口为66557万人，居住在乡村的人口为67415万人。城镇人口与农村人口占比相当的情况下，农村网民与城市网民的比例约为1：2.69，这意味着农村大部分民众无法在网络世界表达情绪、意见、诉求和偏好，也就无法完全进入大数据时代国家治理的决策视野。

　　 如果旧的数字鸿沟没有得到解决，大数据治国将产生很多“意外后果”，加剧旧的数字鸿沟，增大公共服务提供上的差异化程度。此外，智慧城市建设会加剧城乡之间的隔阂，农民和市民之间的信息技能差别加大而使得城乡之间的流动变得更加困难。

　　 第六，数据崇拜问题。

　　 大数据时代的国家治理容易对数据产生崇拜和依赖。技术崇拜易导致治理者在数据海洋中迷失自我，政府治理者开始为了“数据”而“数据”。技术依赖也会导致国家治理风险的剧增，特别是高度自动化以后，大数据技术的一点小故障可能带来致命的危险。国家治理现代化高度依赖科技型技术，一旦技术停止了运转，技术中断则会导致常规治理体系瘫痪而无法运转。

　　 第七，信息孤岛问题。

　　 信息孤岛是指由于数据标准等原因，造成不同信息系统之间的数据无法兼容，从而形成了一个个的“孤岛”。信息孤岛的产生，主要是由于不同部门在建设信息系统时，缺乏顶层设计和整体发展战略，从而导致不同的信息系统之间很难兼容，整合代价昂贵。

　　 尽管我国为了提升电子政务发展水平，实施了“十二金”工程，但信息孤岛在我国当前政府部门的信息化系统之间是一种普遍现象，这从国际上公认衡量各国信息化发展水平的全球电子政务发展指数（EGDI）上也能体现。近十年，我国EGDI排名先升后降，从2003年第74位升至2005年第57位，2012年跌至第78位。信息孤岛将严重阻碍大数据在国家治理中的整合、分析与运用。

　　 第八，权力寻租难题。

　　 大数据时代的国家治理能力建设必然要求消除部门之间的信息孤岛，实现数据共享，简化行政审批流程和办事程序。然而，数据共享和行政审批制度改革会改变利益格局、触犯既得利益者的利益、缩小权力寻租的空间，既得利益者出于对自我利益的保护，可能将大数据技术带来的治理契机转化成强化既得利益的手段和工具。

　　 大数据技术无法自动地、自发地发展出有意义和有价值的政府制度安排；大数据技术应用于政府治理和公共事务管理的功能和意义，取决于治理者对大数据和数字化政府概念的理解及赋予其什么样的意义。大数据技术与传统治理方式的简单嫁接，后果只能是进一步固化现有组织机构和工作流程，进而构成国家治理能力现代化建设的障碍。

　　 传统的治理思维和治理体制在大数据时代显现出很强的不适应性，既往执政党和政府收集数据、分析数据和使用数据的意识淡薄，致使数据不系统、数据失真、不具有连续性等问题频现，安防技术不过硬、法律法规不完善、信息基础设施的差异化建设，引发了新的信息安全、隐私侵犯、数字鸿沟等问题，数据标准化程度低、部门利益凸显等成为数据共享的难题。

　　 大数据技术正在重塑政府、市场和社会本身，再造政府、市场、社会三者的关系模式。中国现有的国家治理模式很难适应大数据治国的需要，亟待推进国家治理体系与治理能力的现代化。

　　 三、大数据时代中国国家治理能力建设的路径优化

　　 大数据时代的数据资源和技术资源广泛散布于政府—市场—社会三个子系统中，以结构化数据为主的行业内数据资源（包括业务数据和调查数据两大类）、以半结构化数据为主的物联网数据资源和以非结构化数据为主的互联网数据资源，弥散分布在政府、市场与社会中，市场和社会更是在大数据技术方面占据优势地位。

　　 因此，大数据服务于国家治理能力建设的核心是正确处理好政府—市场—社会三者的关系，在构建多中心合作治理模式的过程中实现政府角色的现代转型。

　　 执政党和政府主导是大数据时代国家治理能力现代化的关键。主要体现在四个方面：

　　 （1）党和政府需要转变传统的治理思维和决策习惯，自上而下树立大数据治国意识，重视真实数据的收集，重视数据的相关关系，重视大数据在决策中的应用，建立专门的基于大数据的决策机制，实施“数据驱动的决策方法”，实现大数据预测结果与政府决策输出的有机衔接，提高科学决策能力。

　　 （2）党和政府应重视大数据应用的顶层设计，将大数据上升为国家战略，制定专门的大数据发展规划，制定数据标准，建立数据部门，培养数据分析师，制定和完善相关法律法规，增强党和政府对大数据的统筹能力。

　　 （3）党和政府应消除信息孤岛，建立大数据中心，从纵向和横向上实现数据整合。上世纪90年代启动的“十二金”工程，特别是宏观经济管理、金财、金盾、金审、社会保障、金农、金水、金质等8个业务系统工程实施，为党和政府积累了海量的业务数据。

　　 党和政府在各层级、各部门均具有丰富的业务数据库。跨层级、跨部门的数据整合能够打破部门隔阂，为科学决策提供坚实基础；同时，数据整合能实现政务流程再造，提高政府治理体系的运转效率，提高制度的执行能力，增强公共服务能力。

　　 （4）党和政府应在大数据实践中发挥关键性作用。目前，广东省、上海市已率先成立了大数据管理局，通过大数据挖掘来更好提升国家治理能力。住建部先后审核批准了193个国家智慧城市（区、镇）进行智慧城市建设试点，智慧交通、智能电网、智慧物流、智慧医疗、智慧环保、智慧社区、智慧建筑、智慧农业等能够惠及百姓生活，提高政府的公共服务能力。

　　 从目前的实践尝试来看，大数据应用于国家治理能力建设才刚刚起步，党和政府需要加大支持大数据发展的力度，为大数据时代国家治理能力现代化奠定坚实的基础。

　　 市场运作是大数据时代国家治理能力现代化的必然要求。大数据时代的国家治理能力现代化，要求发挥市场在资源配置中的基础性乃至决定性作用。执政党和政府在大数据时代国家治理能力现代化中的主导作用，集中体现在自身角色的调整和对市场的扶持两个方面。

　　 市场运作能够充分释放大数据红利，而释放大数据红利的前提则是数据开放。在大数据开放方面，上海市率先建设了上海市政府数据服务网，北京市紧接着也建设了北京市政务数据资源网。

　　 在大数据项目合作方面，国家统计局、北京市卫计委、上海市统计局、贵州省人民政府、广西壮族自治区人民政府等政府机构，已与百度、1号店、阿里巴巴等企业签订了大数据合作协议。

　　 只要不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的“数据清单”都可以开放，数据开放和数据合作能够促进数据资源在政府、市场与社会之间自由流动，从而实现数据资源的合理配置。

　　 在政府与市场共建的大数据共享共用平台下，政府规划和政府监管能够保护公民个人隐私、维持市场秩序，市场运作能够推动数据创新、保证运转效率，在推动科技产业发展的同时，也有利于破解产能过剩、生态恶化、交通拥堵等国家治理难题，提升国家治理能力。

　　 社会和公民参与是大数据时代国家治理能力现代化的基本保证。国家治理能力现代化最具有智慧的不只是大数据技术，人也是大数据时代智慧的象征。社会和公民参与有利于大数据时代国家治理能力的现代化，主要体现为：

　　 （1）体制外有一群优秀的大数据“程序员”（在机构外部工作的独立实体和机构内部的工作人员），可以担任数据分析和预测的评估专家，缺乏大数据分析师的政府需要在数据挖掘方面与体制外“程序员”合作。

　　 （2）在数据采集方面，提升国家治理能力也亟需发挥社会组织和公民的主观能动性。在超大规模国家采集数据具有很高的难度，社会和公民参与能够为数据采集提供便利。

　　 通过“数据众包模式”将数据采集工具分发给个人，个人借助数据采集工具轻松完成采集任务，采集的数据涵盖面广且具有较强的连续性。例如，中国民间环保组织“自然之友”武汉小组主办的子项目“武汉空气日记”，每天在新浪微博以@whanair的名义发布当日民间自测的空气中PM2.5浓度和其他空气质量信息。环保部门对空气质量指数的采集、对地表水质量指数的测量、对污染源企业的监管、对环境治理效果监测等都可以借鉴众包思路进行采集。

　　 （3）居民自治助推大数据时代国家治理能力的现代化。大数据的核心是根据相关性进行预测，经过相关性分析预测火灾事故、交通事故、犯罪事件等公共安全事件的常发时间、地点以及原因等，居民根据预测结果积极采取规避措施，降低公共安全事件的发生率。

　　 此外，居民积极向网格管理员或者社区负责人反映和上报小区存在的安全隐患、社会治安等问题，能够极大提升社会监管能力和应急管理能力。

　　 （4）大数据时代的社会监督有助于国家治理能力现代化。数据也是一种权利，数据监管是为了保护公民的隐私权，而数据开放则是为了保障公民知情权。数据开放是公民监督和制衡政府的手段，数据监管是公民监督和制衡市场的工具。社会和公民参与数据挖掘、数据采集、问题防范和社会监督，可以有效拓展国家治理能力现代化的社会空间，是大数据时代提升国家治理能力的基本保证。

　　 大数据时代的国家治理能力建设对国家治理模式的现代转型具有强烈的内生性需求，数据收集、数据整合、数据分析、数据应用以及个人隐私保护等方面，均需要政府—市场—社会的通力合作，实现国家治理结构的战略重构。现代政府应该是有效且有限的政府，通过激发市场和社会在大数据治国中的活力，中国的国家治理能力与效力将显著增强。

　　 大数据时代是一个将海量数据视为核心资产的时代，政府、企业、社会组织以及公民的意见表达、偏好选择、行为习惯等均被高度数据化，数据管理被视为重要的国家发展战略。

　　 大数据思维和技术应用已经逐渐渗透到中国国家治理的各个层面，对国家治理理念、治理制度、治理结构和治理工具等均将产生极其深远的影响。

　　 一方面，政府、市场与社会在大数据治国时代形成一个稳固的资源依赖结构，大数据技术嵌入国家治理体系，可以借机捋顺政府、市场与社会的关系，实现国家治理体系优化，进而使国家治理能力得到系统性提升；另一方面，执政党和政府能够直接利用大数据提升执政党和政府的科学决策能力、社会监管能力、公共服务能力和应急管理能力。

　　 前景固然美好，但传统的治理思维和治理体制在大数据时代却显现出很强的顽固性，大数据的基础设施建设、技术与人才保障、数据的标准化、法律的制定等也尚处于起步阶段。

 欲克服大数据意识缺乏、信息安全、隐私侵犯、数字鸿沟、数据依赖、信息孤岛等大数据治国难题，使大数据在国家治理能力建设中发挥更好的作用，转变政府角色，激发市场和社会的活力，构建政府—市场—社会之间的多中心合作治理模式是国家治理能力建设的不二选择。