从福利国家的视角看欧债危机的根源

对于欧债危机，学者多从经济学、金融学的视角分析其成因，如有缺陷的单一货币制度、国际金融投机、脆弱的产业结构、为应对金融危机政府频繁发债、畸形的收入分配制度等。但从二战后欧洲福利国家建设的历程看，战后欧洲福利模式对于欧债危机的爆发有着深刻的影响。

　　一、福利国家的建设与社会支出的不断增长

　　福利国家是二战后凯恩斯主义兴起与社会民主党执政理念相结合的产物。二战使欧洲失去了至少5000万人口，同时面临着经济重建的艰巨任务。二战前，1929—1933年资本主义世界的经济危机使西方的政府首脑、学者认识到了自由竞争的弱点。英国著名学者拉尔夫·达伦多夫曾谈到：“19世纪曾经是自由主义的世纪，居于主导地位的政治斗争的推动力是希望所有人在法律上、政治上实现完全平等的愿望。法律面前的平等、参与政治决策过程、保障平等的机会与权利，为所有的人创造平等的前提条件、特别是正在接受教育的年轻人，这些都是自由主义的要求。漫长的19世纪结束的时候，直到1914年，所有发达国家远远没有实现这些目标。”[1]因此，各国资产阶级政党不得不考虑走什么样的经济路线。与此同时，凯恩斯主义在理论界兴起，认为，国家对于经济应发挥重要的作用，国家应通过管理经济来创造需求和就业，避免经济瘫痪。

　　二战后，欧洲的工党、社会民主党、社会党积极参与国家政治、经济建设和改造，并发挥了突出作用。这些左翼政党二主张，国家应限制市场的作用，实行混合经济制度，实现充分就业和社会平等。社会民主党认为，政府在经济与其他社会领域的干预是十分必要的。为抑制经济竞争的消极后果，在生产领域，国家应积极减少资本家与劳动者之间的差异，减少企业成本计算所遗漏的“社会成本”。在分配领域，国家通过二次分配对第一次分配进行修正，保障老人、残疾人、儿童、失业者获得一笔收入。在再生产领域，国家通过补贴的或者全额资助的教育、医疗保健、社会福利事业的服务来补充私人家庭的福利。英国经济学家贝弗里奇最先提出了建设社会福利国家的计划。其目标就是要建立一个大体平等的社会，使每个人在一生的各个阶段都获得保障，即“从摇篮到坟墓”的全面保护。

　　于是，在自由主义经济制度的框架内，社会民主党在执政实践中，结合了凯恩斯的理念和社会福利国家的计划，逐步实现公民的社会权利要求。20世纪六七十年代是社会民主党的黄金时期，在它们的理念下，欧洲福利国家逐步建立起来。

　　福利国家的建立还有赖于当时的国际政治环境。战后，两极阵营形成，西欧国家要与苏联、东欧社会主义国家进行竞争，资本不得不对本国工人让步。50年代初，无论左派政党，还是右派政党，在强调国家干预、不同程度上实现经济国有化、计划化方面有相当多的共识。在一些国家，右翼政党建立了社会福利国家，如德国。此时社会福利国家建设与资本积累模式的目标是一致的。西方在这一时期以福特式的生产方式为主，这种模式力主挖掘本国市场的潜力，企业在大规模提高劳动生产率的同时，也需要工人成为自己产品的消费者。因此，相应地增加工人的工资是理所应当的事。这一阶段，资本的利益与凯恩斯主义主张财政赤字政策及福利国家的政策是一致的，财政赤字政策是其重要基础。西欧国家不仅增长雇员工资，而且增加和完善社会福利，以促进消费，刺激需求。这一时期西欧国家各社会阶层关系协调，政治稳定，社会合作团结，经济稳步发展。

　　但是，福利国家的建设导致了社会支出的不断增长。二战后福利国家的社会保障支出呈逐年上升之势，观察近十年的数据，即使各国都进行了不同程度的福利制度改革，社会支出仍总体呈上升趋势。1998年时，比利时、丹麦、德国、希腊、西班牙、意大利、法国的社会保障支出占GDP的比例分别是26.56%、30%、29%、21.65%、20.19%、24.56%、30.11%，到2009年，则分别上升到了30.43%、33.44%、31.37%、27.96%、25.04%、29.82%、33.05%。[2]

　　二、新自由主义经济思潮与财政收入的减少

　　自20世纪70年代石油危机以来，西欧国家出现了财政危机。在凯恩斯主义与福利计划相接合的经济路线下，西欧国家财政赤字日益庞大，社会开支日益增大，社会福利国家越来越多地成为新自由主义派别批判的对象。

　　新自由主义的前身以奥地利著名经济学家哈耶克的经济理论为代表。哈耶克的自由经济理论坚决反对国家对经济进行任何形式的控制和干预，是一种与计划经济理论和凯恩斯的国家干预经济的理论基本对立的一种观念学说。新自由主义主要奉行以下观念：在所有的社会领域中，资本主义市场应具有优先的地位，多数公共领域都应当私有化，私有化是一项极为成功、极为有益的改革措施。从社会政策的角度讲，新自由主义认为，凯恩斯主义下，政府追求社会公正，因此政府的社会再分配政策影响了市场经济下追求自由平等的企业家的利益，提高了企业的社会成本，降低了企业的竞争力。政府的再分配政策刺激了通货膨胀和物价上涨，工会对工资提出了过多的要求，政府对工会无限制的妥协，最终使市场经济遭到了危机。

　　新自由主义为20世纪70年代的石油危机之后欧美国家的低速增长和通货膨胀开出了一系列政治、经济、社会政策方面的药方。要想摆脱危机，政府必须节省财政支出，压缩社会福利开支，减少国家对经济活动的干预。为控制货币总量，必须严格限制财政预算。此外，还要减少高收入者和企业的税赋以刺激投资和储蓄。新自由主义还把社会福利国家看作是阻碍自由竞争的障碍，导致经济生活的官僚化。新自由主义要求国家减少在失业保障和失业救济方面的开支，要求国家降低雇工和劳动保护标准，能够使企业更自主地裁减工人、压低工资，并且灵活进行生产和经营方面的各种调整。

　　20世纪80年代初，随着撒切尔夫人为代表的新保守主义政党在英国上台执政，首先在英国，然后在整个欧洲大陆开始了大规模削减社会福利的新自由主义政治攻势。其主要表现为相继掀起了私有化浪潮，并减少私人企业的纳税。以德国为例，对于企业利润所实行的平均税率从1980年的33.6%下降到1996年的15%。收入税和公司所得税在1980年至1995年期间从15.9%下降到3.9%。[3]同时，降低雇员工资以减少企业的成本，增强企业竞争力。随着雇员工资的降低，社会福利保险机构和国家的收入也相应减少。

　　导致社会福利国家危机的还在于新自由主义的政治路线。战后，在同共产主义制度的竞争中，国家对社会福利的投资带有意识形态优越性的色彩，但在今天，失去社会主义国家的竞争压力后，福利投资却被看作是可以拆卸掉的成本因素，而为新自由主义的政党和政治家所拒绝。如约什卡·费舍所说，“全球化对于西欧劳动力市场的压力导致长期失业者的数目持续上升，它又加重了对社会保障体系财政资源的压力。由此产生的资金筹措问题加剧了涉及社会福利国家成本的日益严重的合法性危机。在同共产主义进行制度竞争的时代，为了保障西方工业社会的内部稳定而作为社会福利投资被接受的那些内容，今天则越来越多地被看做单纯的成本因素，因此日益被人们所拒绝。”[4]在全球自由主义放任的今天，世界范围内的多数国家，尤其是富裕国家，把竞争作为最重要的经济和政治目标，在发达国家的领导层看来，维持社会福利国家意味着经济竞争力的丧失。新自由主义追求放松国家干预和控制，并以此为促进经济增长的手段，这实际上也是对国际资本自由流动在政治上的回应，民族国家努力使自己成为资本全球化流动的回应者。社会福利国家逐步减少对工人的妥协。如达伦多夫所说，也由于社会政策的主要权利保留在国家手里，所以撒切尔夫人才能推行不得人心的削减福利国家的政策。[5]

　　经过新自由主义指导下的改革，欧盟老成员国经济长期不振，GDP增速多年来在1%—2%之间徘徊，2008和2009年又平均下降了0.5%和4.8%。虽然2010年和2011年有所好转，但预计2012年仍将下滑0.5%。[6]与此相应的是财政赤字的上升。据世界银行统计，欧盟2010年平均财政赤字已达GDP的5.7%。[7]就欧盟15个老成员国而言，2002年财政赤字是2.5%，2011年则上升到6.6%。一些国家比平均水平严重得多，如希腊和西班牙的财政赤字都接近10%，德国、法国情况稍好，分别为1%和5%。[8]

　　三、经济全球化与主权国家控制经济能力的弱化

　　不论人们对全球化的概念有多少争论，跨国贸易在世界生产中的比例增高和金融资本的跨国流动都被认为是全球化的重要标志。约什卡·费舍把社会福利国家危机的原因归结为经济全球化。他说：“欧洲社会福利国家真正的问题在于全球经济的新秩序。由于仅仅依据市场标准和利率标准在全球范围内作出投资决策的国际金融市场的活动，各民族国家的经济空间最终失去了它们的宏观调控能力。”[9]换句话说，就是全球化导致了主权国家控制经济能力的弱化。

　　自由流动的金融资本是全球化最为明显的表现。金融组织越来越摆脱国家的控制和征税，甚至通过国际金融市场与外汇市场成为控制各国经济政策的监控机构。大银行和大保险公司变成跨国金融经纪人和外汇经纪人。与此相联系出现了在世界范围内开展活动的金融市场，还有跨国联合组织和跨国移民网络。金融对一国的支配特权越来越大。例如，1990—1995年间，世界范围内商品生产增长了1/3，金融市场的营业额增长了230%。人们说，世界经济正在日益脱离生产而非物质化。[10]

　　经济全球化促进了大型企业和跨国公司逃避国家对经济的管制和调控。20世纪70年代第三次科技革命以来，西方国家产业发生了结构性的变化。由于科技产业导致信息传输成本、运输成本的降低，跨国公司把部分生产部门转移到低工资国家，获取了更多的利润。一些经济企业是跨国性的企业，它们拥有独立于某一民族国家的规章制度和组织机构，作为“全球竞争者”要为自己的每个行动寻找最优惠的主顾，例如，在越南进行生产，在法国进行销售，在英属的某个岛国上纳税。从地域上看，全球贸易“区域性地集中在经济合作组织与发展组织国家的三角地带，也就是欧洲联盟（40%以上），北美洲（不到20%），日本与东南亚门槛国家（大约35%）”。

　　贸易自由化可以是使国外的廉价商品大量进入某个地域的市场，导致本国相关产业的减产、裁员乃至破产。长期失业者的数目持续上升。企业资本的流动一方面降低了国家对投资去向的能力，同时也降低了政府征税维护高水平的公共支出的能力。目前，对于欧洲国家来说，大多数成熟资本主义企业多通过进入交易获得必要的资本，而不是接受资本信贷、支付利息。因此，在企业的股东大会中，企业越来越被迫面对股东的短期利益与眼前考虑。它反映在股票和有价证券跨越边境的交易与国内生产之间的比例从1975年的5.1%上升到1993年的169.6%。因此在企业界，国际投资基金的意义日益增长，人们越来越以股东的短期利息利益为目标，大资本的所有者总是希望从金融市场的金融交易中获得比投资生产更大的利润。罗伯特·库特纳认为：“全球的自由放任使资本进入全球的各个较少管制的地区，这反过来使发达国家难以监控自己的银行、股票交易市场、资本市场以及社会标准。因此，自由放任复活后破坏的是一个完整的经济体系，其中包括其制度、政策，也包括具体的经济体。这严重损害了稳定、安全、机会、增长以及民主社会中公民应有的品行。”因此，在面对资本外逃的情况下，一些国家的政府不得不减少税收，维护资本的利益，而维持高水平的社会福利也就处于困难的境地。

　　新自由主义在某种程度上对结束20世纪70年代的经济危机起了一定效果，因为它在国际层面促进了企业资本和金融资本的海外扩张，在国内削弱工会的力量，降低了工资支出。但它又在一定程度上加剧了福利国家的危机，主要体现在主权国家控制经济能力的弱化。就物质和服务的出口在世界总贸易量中的比例逐年下降而言，可以看出这些国家经济竞争力的下降，在西欧老资本主义国家之中，除了比利时等个别国家在此方面增长之外，主要国家都呈下降趋势。以2011年为例，与五年前相比，丹麦的出口比例下降了16.2%，德国下降了7.6%，爱尔兰下降了12%，希腊下降了18%，法国下降了10.5%，意大利下降了 17.7%，西班牙下降了6.9%,卢森堡下降了7.4.%。但同时，这些国家在国际投资方面占GDP的比重却十分惊人，如德国占35.8%，丹麦占24.5%，卢森堡占85.1%，荷兰占41.3%，比利时占57.6%。与资本外逃密切相关的是西欧国家失业率的日趋严重。2011年9月，欧盟27个国家平均失业率为9.8%。截止2012年7月，欧盟27个国家平均失业率到达10.4%。其中，较为严重的如爱尔兰达14.9%，西班牙达25.1%，法国达10.3%，意大利达10.7%。情况较好的国家有丹麦、德国、瑞典、英国，但它们的失业率也分别达到了7.9%、5.5%、7.5%、8.1%。

　　约翰·格雷提出了要改革全球自由放任主义的观点，并对全球放任可能导致的社会后果提出了警告，“目前全球市场起的作用是分裂社会和削弱国家。如果国家具有高度胜任的政府或坚强和适应能力强的文化，则还有维护社会凝聚力的余地。但如果缺乏这些资源，国家就会崩溃，或者不再有影响力，社会就要被它们不能控制的市场力量所抛弃”。

　　然而，即使政府具有维护社会公平、团结的愿望，但改革新自由主义全球化的措施在目前看来也是有限的，“全球增长已成为债权人和金融投机者的人质。高工资和高社会开支的国家终将发现自己定价过高、无人问津。目前盛行的软弱的社会民主形式并不想过多地背离经济运行的轨道。而如果目前的温和左翼政府的唯一贡献只是修修补补，那么它们也很容易被选民拒绝。”

　　四、人口结构变迁对福利制度的冲击

　　西方社会的老龄化为欧洲福利国家带来了难题。自20世纪中期起，世界人口就在加速增长。但欧洲从这一时期起出生率就在下降，这导致了社会的老龄化。实际上，社会福利保障制度，特别是退休保险制度是建立在两代人或者三代人之间的世代契约基础之上，也就是说，用目前在职就业人员交纳的养老保险费款项来支付现在退休人员的养老保险金，现在的就业人员将来年老退休，再起用下一代就业人员的保险费。此外，医疗、教育、贫困家庭救助、生育补助、失业救济等社会福利开支也受到人口结构的影响。目前来看，从事缴纳养老保险费的青年在职就业人员越来越少，领取退休金的老人越来越多，但在福利国家的所有开支中，养老金是最大的一项，一般要占到总福利支出的1/5到1/2，GDP的10%左右。社会福利保障制度的世代契约也陷入危机。自20世纪80年代，欧洲国家退休支出增长过快，公共养老金缺口加大，公共财政危机加重。一些国家由于缴费率较高，对养老金给付水平与退休年龄之间没有限制，刺激了老人提前退休，进一步加重了财政负担。因此，养老金开支成为福利国家财政危机的主要原因。各国纷纷改革以缩减养老金支出。意大利养老金的缩减最为明显，1988年养老金占GDP的比重为35%，2000年缩减为GDP的12%。

　　虽然许多国家正在进行养老金改革，但观察养老金数据支出可以发现，近些年，欧盟老成员国在养老金等方面的支出却处于上升趋势。比利时、丹麦、德国、希腊、西班牙、法国、意大利等国，1998年养老金等相关项目的支出占GDP的比例分别为11.49%、10.98%、12.83%、11.06%、9.9%、13.39%、14.53%，到2009年都无一例外有所上升，分别是12.13%、12.05%、13.14%、13.44%、10.10%、14.51%、16%。这与欧洲国家人口的老龄化有密切关系。经研究，世界经合组织国家60岁以上人口呈逐年上升之势，以英、法、德为例可以看出西欧近20年老龄化的趋势。英国1990年60岁以上人口的比例为20.8%，2010年则达到了23%；法国1990年60岁以上人口占总人口的18.9%，2010年则占到了23.1%；德国1990年60岁以上人口占总人口的比例为20.3%，2010年则占到了26.5%。据预测，到2030年，这三个国家的60岁以上人口比例将分别达到29.6%、30.1%和35.3%。

　　老人的增加，除了养老金要加速支出外，相应地，西方国家健康和医疗在社会保障支出总的比例也逐年上升。就欧元区17个国家而言，2009年，养老、失业等社会救济占到了社会保障总支出的13.38%，健康和医疗则已占到了社会保障总支出的29.89%。

　　另外，欧洲国家的养老金改革遭遇了重重障碍。随着人口老龄化，工会的成员也面临“老龄化”。工会作为欧洲统合主义的重要行为者，在养老金政治中发挥着重要的作用，养老金决策过程与管理机构中都有工会的实质性影响存在。法国从70年代开始，一般养老保险就一直出现赤字，除了支付提供少量的财政补贴外，其余的办法只有提高缴费率。法国历届政府所从事的改革主要是提高法定退休年龄，减少提前退休现象。从2007年至今，为反对萨科奇总统的公共部门养老金改革，公共部门工人罢工和示威游行不断。丹麦学者戈斯塔·埃斯平-安德森早就指出了代际结构背后隐藏的政治冲突的可能性，这种冲突主要体现在政治选举中老年选民与其他选民之间的政治分裂。随着老龄化的加速发展，年轻人的缴费率越来越高，而老年人的养老金替代率居高不下，代际不平等问题已经引起了严重的社会政治问题。目前的从业工人一方面要为前一代人提供资金，另一方面又要为自己存退休金。如果将现存义务的资金成本转移到政府的一般收入中去，这时的问题就不再是经济问题，而变成由谁付钱及何时付钱的政治问题。

　　欧债危机以来，西欧各国纷纷削减社会福利，尤其是失业救济和养老金福利，劳工组织和其他社会利益团体发起了激烈的社会抗议运动，罢工、游行时有发生。但是，总的来说，欧洲当前福利制度的改革仅仅是福利结构的改革，而不是要颠覆福利国家的基础。二战以后，福利国家一直是欧洲国家文明进步的象征，尽管自20世纪80年代以来社会福利不断得到削减，欧洲福利国家的社会保障制度仍然发挥着重要的作用，西欧社会的一体化和社会的团结合作正是通过福利制度达成的。然而，要通过有效的途径化解欧债危机，能否成功地对战后福利模式进行改革是关键问题之一，如何解决财政紧缩、经济增长与福利制度的矛盾和冲突是欧洲国家面临的重要难题。

　　注释：

　　[1][3][4][9] 张世鹏《二十世纪末西欧资本主义研究》中国国际广播出版社2003年版第61页, 第260页, 第260—261页, 第261页。

　　[2][6] 参见http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm。

　　[5] Ralf Dahrendorf, “The Changing Quality of Citizenship”, in Bart Van Steenbergen(ed.), The Condition of Citizenship, SAGE Publications, 1994, p.17.

　　[7] See http://data.worldbank.org/topic/public-sector.

　　[8] 参见http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/.

[10] ［英］ 约翰·格雷《伪黎明——全球资本主义的幻象》中国社会科学出版社2002年版第236页。