民间残疾人组织面临的问题

一、民间残疾人组织面临的问题

在动机和社会正当性方面，民间残疾人组织的存在和发展是合理的也是必要的。但现阶段我国绝大多数民间残疾人组织的生存和发展举步维艰，面临着很大的困难和挑战。主要问题有以下几方面。

（一）登记注册困难

笔者2011年对全国146个民间残疾人组织进行了问卷调查，其中登记注册为民间组织的只占44.5％。没有登记注册的最主要原因是“没有找到业务主管单位”。

没有正当的法律身份给民间残疾人组织的健康发展造成了极大的障碍。一些组织为了合法运营不得不到工商部门登记为企业，无法享受到针对非营利组织的优惠政策。由于相当大比例的民间组织没有登记，官方对其实际数量、活动范围、服务领域、生存状态等缺乏最基本的数据，更谈不上有效管理。

（二）城乡和地区之间差异大

中国城乡二元化结构和显著的地区差异在民间残疾人组织身上有深刻的体现。目前民间残疾人组织大多集中在大中城市和经济较发达地区，中小城市、中西部地区的民间残疾人组织数量呈逐步上升趋势，而经济社会发展落后的地区和农村的民间残疾人组织则很少。由于服务供给分布存在严重的地区差异，很多残疾人家庭不得不背井离乡到大城市去寻求服务，为此要付出远离亲人、放弃工作、支付高昂生活费用等代价。

在民间组织为残疾人提供服务的质量方面也存在明显的城乡和地区差异。在农村、偏远地区和经济不发达地区，民间残疾人组织能够利用的社会资源较少，不管是寻求地方政府资金支持，还是向社会募集善款，或是吸引专业人才和志愿者，都受到当地经济社会发展水平的制约。

事实上，在大城市和经济较发达地区，残疾人能够享受到的公共服务资源相对较多，民间残疾人组织也较活跃。而在偏远和经济不发达地区，各项社会保障不完善，残疾人生活水平普遍较低，然而公共服务供给较少，残疾人各项需求的满足程度较低，故对民间组织的服务需求更为强烈。城乡和地区差异加剧了残疾人公共服务供需之间的矛盾。

（三）服务领域不均衡

总体来说，为残疾人提供康复、教育、职业技能培训等服务的民间组织数量最多，也较活跃。原因至少包括以下几点：第一，社会需求旺盛。残疾人对康复、教育和就业服务的需求是除基本生活保障外的首要需求，因为这些服务直接关系着其就业、收入、生活质量和融入主流社会的程度。第二，服务收费为这类组织提供了相对稳定的资金来源。虽然是非营利组织，这类组织收取一定服务费用的做法被公众所理解和接受。

为残疾人代言、维权和提供法律服务的民间组织较少。当前社会对残疾人的偏见和歧视广泛存在，残疾人权益时常受到侵害。作为弱势群体，残疾人表达诉求和维权的能力较弱，而且残疾人群体中相当大的比例是低收入者，需要公益性的代言、维权和法律服务。然而目前民间残疾人组织在这方面的服务供给十分有限。一方面，官方对民间组织的维权行为较为敏感，态度保守，代言、倡导、维权类的民间组织在现行政策环境中登记注册很困难，更难以获得政府资助；另一方面，这类民间组织获取社会资源较困难，社会公益资金多支持康复、教育、扶贫等短期内即可收到显著成效且易于量化评估的项目，不愿投向成效不明确的代言倡导等服务，有些则顾虑政治敏锐性，视法律维权为资助禁区；再者，全社会的法律维权意识还不够强，民间组织以法律武器维护残疾人权益的能力也不足。总之，目前代言和维权类残疾人民间组织发展的社会和政策环境并不理想。

智库型组织，即做残疾人政策研究和咨询服务的民间组织非常少。有些组织的业务会涉及残疾人政策研究和信息咨询，但其专业性还有待提高，因缺乏与官方交流的渠道，其研究成果也难以影响相关政策制定。

（四）资金匮乏，资金来源结构不合理

资金匮乏，过分依赖单一资金来源是严重制约我国民间残疾人组织生存和发展的问题。

服务收费是服务型民间残疾人组织主要的资金来源。由于筹款能力不足，资金来源渠道狭窄，很多民间残疾人组织，特别是民办非企业单位，主要依赖服务收费维持运转。对服务收费的高度依赖使其收费标准难以降低。目前我国社会保障体系还不健全，残疾人购买服务的费用基本上要自行承担，而这笔费用对于低收入残疾人群体来说过于高昂。在政府无力提供充足的、免费或低价的公共服务的情况下，来自民间组织的服务价格如果居高不下，等于将最弱势的低收入残疾人群体排斥在公共服务之外。

对海外资金过度依赖。目前国内发展得比较好的民间残疾人组织绝大多数依赖海外资金，对其他资金来源开发不足，一旦海外资金断流，组织的生存会面临很大挑战。事实上，自2008年北京奥运会后，海外对华援助资金已经呈现明显地减少势头。许多西方国家已不再视中国为发展中国家。与此同时，西方国家疲于应对2008年以来的金融危机，纷纷削减对外援助资金。长远来看，对海外资金的过度依赖会影响民间残疾人组织的独立性和可持续发展。

国内企业和个人捐赠资金少。近年来，中国民间慈善捐赠和志愿服务等公益活动越来越多，然而公益事业发展的社会氛围还远不够成熟。这既有主观意识问题，也有客观制约因素。首先，我国仍是发展中国家，我国的企业，特别是民营企业大部分尚处于原始积累和扩大再生产阶段，没有充足的资金用于社会公益；不断攀升的房价、医疗、教育等生活成本令工薪阶层对公益捐款心有余而力不足。第二，缺少慈善文化。中国传统文化中父业子承、家庭和家族观念根深蒂固，中国人的信仰和价值观层面尚未形成全社会普遍秉承的慈善和志愿服务理念。第三，民间组织缺乏公信力。捐赠人在选择捐赠对象时倾向于选择社会公信力高、实力较强的组织，以期捐款在短时间内见到实效，而对刚起步的弱小民间组织则没有耐心去扶植其慢慢成长。我国的民间残疾人组织大部分成立时间短，能力较弱，知名度不高。管理不规范、财务不透明也影响了其社会公信力。这会产生“马太效应”，即强者更强，弱者更弱。另一个重要原因是政府政策问题。我国没有建立起关于慈善和非营利的完善合理的税收减免制度。企业和个人向很多民间残疾人组织捐款享受不到税收优惠待遇，而符合现行慈善捐款税收优惠政策的大多是具有很强官方背景的组织，这客观上会挤压民间组织获取社会资源的空间。另外，由于现行的双重登记管理制度，民间草根组织很难得到合法身份，这使其社会募捐难上加难。

我国民间残疾人组织从政府获得的资金支持还处于很低的水平。尽管在全国不少地方已经出现政府购买民间残疾人组织服务的做法，偶尔也会有不同名目的政府补贴，但是这些来自政府的资金缺乏制度保障，呈现出数额低、偶然性大、连续性差、程序不规范等问题。

（五）专业服务能力低

许多残疾人服务需要很强的专业性。民间残疾人组织绝大多数是自下而上产生的草根组织，有为残疾人服务的强烈动机、激情和责任感，但是它们专业技术水平起点低，由于缺乏资金，难以招募高素质的员工，无法保证系统化的员工培训，没有能力扩大场地、购买和更新设备，其专业服务能力自然难以提高，这是大多数民间残疾人组织面临的现实困境。

（六）管理不科学，运作不规范

有正式的书面章程是民间组织登记注册的必要条件，然而很多组织的章程形同虚设，流于形式，其他工作规范也缺少建章立制。

目前我国民间残疾人组织大部分处于初始成长期，强人型、家长式管理十分普遍，特别是在那些建立时间短、规模小的组织，创始人和第一代领导人发挥关键作用，没有建立理事会或者理事会名义存在但没有实质作用，领导层换届制度没有或者不执行。有些组织的第一代领导者在位十几年仍不易位，有的即使是退居幕后也依然发挥着绝对影响力，也有的表示想要退下来却找不到合适的接班人。

另外，民间残疾人组织的资金管理不规范、财务不透明、没有独立的审计和项目评估等也是突出问题。

（七）独立自主性差，缺乏话语权

国际上，非政府组织呈现两种倾向：一是趋政府性，非政府组织逐渐官僚化、行政化，受政府控制强，与政治有紧密的联系，这在发展中国家和转型期国家尤为显著；二是趋市场性，非政府组织的运作遵循市场竞争的原则，注重投入和产出的效率，在美国等市场经济主导的国家表现较为明显。

我国民间残疾人组织中，这两种倾向都有一定程度的表现。我国传统上是“强政府”国家。尽管近十年来我国民间组织呈现出蓬勃发展的势头，但实际上是在政府的控制之下发展的。官办或者在官方支持下建立起来的所谓民间组织在数量上占很大比例，在实力上更是处于绝对优势地位。草根组织在不公平的竞争中有被政府吸收、替代、控制的情况。很多民间残疾人组织为求政府支持，宁愿放弃一定的自治权利。另一方面，由于政府的支持不到位，社会公益环境又尚不成熟，我国民间残疾人组织的生存实际上更多的是遵循市场规则，哪里有资金，就要主动迎合争取，这在一定程度上会牺牲独立性。对会费和服务收费的过分依赖也使得一些民间残疾人组织不得不将“利润”看得很重，具有明显的市场化倾向。

当民间残疾人组织受政府控制过多，或者市场化程度过重，其独立性和公益性就不得不做出妥协让步，就无法完全以残疾人的实际需求为出发点，可能会偏离组织最根本的使命和追求。

（八）社会公信力不足

由于公信力不足，爱心企业和个人在捐款或提供志愿服务时会犹豫，服务受众在购买服务时会不放心。公信力不足制约了民间残疾人组织的健康发展。

尽管民间残疾人组织本身存在的种种问题，如管理不规范、服务不专业等是影响其社会公信力的重要因素，政府在这一问题上也负有不可推卸的责任。残疾人服务具有很强的专业性，有时凭残疾人和家长的知识范畴，很难判断服务质量的高低。由于没有权威的资质认证和评估机制，行业准入门槛较低，且缺乏有效的外部监管，业内鱼龙混杂，甚至可能造成劣币驱逐良币的局面。另外，在现行双重管理体制下，我国很多民间残疾人组织难以获得合法身份。这些都是政策问题对民间残疾人组织公信力造成的负面影响。

社会文化传统对民间组织建立公信力也有影响。一定程度上受儒家学说影响，中国历来是“威权政府”国家，推崇“集体权利”。官方或准官方组织在执行项目时会有许多优势和便利。有些社会公众对民间组织可能会有先入为主的“非正统”、“不正规”的偏见。与此不同的是，美国的文化传统强调个人权利，限制政府的权力，萨拉蒙将美国发达的非营利部门归因于美国“个人发起解决社会问题的民族价值观”^[8]。从文化上或许可以找到当前我国政府与民间组织关系的渊源。但是也应该意识到，文化是不断发展、交流、融合的。随着中国公民社会的迅速成长，越来越多的公民主张其参与社会事务管理的权利，看待“官”与“民”关系的视角也在改变。